36
Глава 2. Общественный контроль над деятельностью
государственных и муниципальных служащих
2.1. Правовые аспекты контроля над законностью деятельности
государственных служащих ФНС России
Исследуя вопросы юридической ответственности должностных лиц ФНС
России за нарушение порядка осуществления административных процедур в
сфере налогообложения, отметим, что оно является сложным, а поэтому
требует отдельного научного рассмотрения. Исходными понятиями являются
термины «юридическая ответственность» и «должностное лицо», которые
требуют самостоятельного рассмотрения. Поэтому, прежде чем
охарактеризовать особенности юридической ответственности должностных лиц
ФНС России за нарушение порядка осуществления административных
процедур в сфере налогообложения, предлагаем обратить внимание на
содержание указанных понятий.
Юридическая ответственность является важным элементом правового
регулирования общественных отношений, сущность которого заключается в
целенаправленном воздействии на поведение индивидов с помощью
юридических средств. Благодаря этому комплексному воздействию становится
возможным достойное упорядочении общественных отношений, придании им
определенной системности и стабильности, избегание резких обострений
социальных конфликтов, максимально возможное воплощение принципов
социальной справедливости. Существования права как регулятора
общественных отношений во все времена обусловлено именно
необходимостью поддерживать правопорядок в неоднородном, полном
внутренних противоречий обществе ради предотвращения любым
нежелательным отклонением от установленных правил поведения [23, с. 42].
Следует отметить, что понятие юридической ответственности в
современной юридической науке трактуется по-разному. Так, по мнению А. А.
Нечитайленка под юридической ответственностью следует понимать
37
осуждение неправомерного поведения лица со стороны государства, которая
выражается в применении к правонарушителям компетентными органами мер
государственного принуждения в виде юридических санкций в строгом
соответствии с требованиями действующего законодательства [101, сек. 151].
П. М. Рабинович под юридической ответственностью понимает закрепленный в
законодательстве и обеспечиваемый государством юридическая обязанность
правонарушителя претерпеть принудительного лишения определенных
ценностей, что ему принадлежали [162, с. 161]. Этого же мнения
придерживаются А. В. Пєтров и А. С. Шабуров, которые отмечают, что
юридическая ответственность – это предусмотренное санкцией правовой
нормы обязанность правонарушителя претерпевать определенные лишения
личного, материального или организационного характера за совершенное
правонарушение [106, с. 112; 182, стр. 434-435].
По мнению В. С. Нерсесянца, под юридической ответственностью
необходимо понимать принудительная мера за правонарушение,
предусмотренная санкцией нарушенной нормы и применяемая к
правонарушителю компетентным государственным органом или должностным
лицом в надлежащем процессуально-правовом порядке [100, сек. 522]. В. Ф.
Погорелко определяет юридическую ответственность как правотношение
между государством и нарушителем, к которому применяются юридические
санкции с негативными для него последствиями [110, с. 68]. А. Ф. Скакун
рассматривает юридическую ответственность как охранительное явление, а
именно как предусмотренный законом вид и мера государственно-властного
(принудительного) зазнання лицом лишения личного, организационного и
имущественного характера за совершенное правонарушение [169, стр. 466].
Некоторыми учеными юридическая ответственность рассматривается как
в широком, так и в узком значениях. Так, В. И. Гойман в широком смысле под
юридической ответственностью понимает отношение лица к обществу и
государству, к другим лицам с точки зрения выполнения им определенных
требований, сознательного и правильного понимания гражданином своих
38
обязанностей по отношению к обществу, государству и другим лицам. В узком
или специально-юридическом значении юридическая ответственность
рассматривается как реакция государства на совершенное правонарушение. В
этом случае юридическая ответственность есть обязанность лица претерпевать
определенные лишения государственно-собственного характера,
предусмотренные законом, за совершенное правонарушение [185, сек. 241].
А. Д. Машков пытаясь совместить позитивный и негативный аспекты
юридической ответственности предлагает следующее ее определение: в
пределах узкого правопонимания юридическая ответственность – это сложное
правоотношение, которое возникает между субъектами права в процессе
реализации ими норм права, и которое, с одной стороны, связано с адекватной
реализацией этими субъектами правовых предписаний, содержащихся в
юридической норме, а с другой – с теми последствиями, которые возникают у
этих субъектов в связи с нарушением ими упомянутых правовых предписаний
(ретроспективная (точнее – негативная ответственность); в рамках широкого
правопонимания юридическая ответственность – это правоотношения, которые
возникают между субъектами права в процессе их самостоятельной
деятельности в правовой сфере, и которые обеспечивают добровольное
согласование интересов (прав, целей и тому подобное) отдельно взятого
субъекта права с интересами (правами, целями и тому подобное) других
отдельно взятых субъектов права, их сообществ и/или общества в целом, а
также связь, которая возникает между социальными субъектами в случаях
игнорирования кем-то из них в своей деятельности интересов (прав, целой и
тому подобное) других субъектов права, их сообществ, общества в целом, то
есть требований проспективної ответственности, и который связан с
применение к субъекту мер воздействия, которые являются формами несения
этим субъектом определенных негативных последствий своих неправовых
деяний (негативная юридическая ответственность) [148, с. 81-82].
39
2.2. Административный контроль за деятельностью государственных
служащих ФНС России
Итак, придерживаясь концептуальных положений определение понятия
юридической ответственности, которые сложились в современной научной
литературе, можно определить такие ее характерные черты: 1) юридическая
ответственность наступает только за совершенное правонарушение
(противоправное, виновное действие или бездействие); 2) основанием
применения юридической ответственности является состав правонарушения
(субъект, объект, субъективная и объективная стороны); 3) устанавливается
государством в нормах права (санкции соответствующих норм применяются к
правонарушителям); 4) осуществляется компетентными государственными
органами, уполномоченными лицами и другими субъектами, которые имеют
такое право согласно установленной процедуре; 5) проявляется в негативных
юридических последствиях личностного, организационного и имущественного
характера; 6) является видом государственного воздействия (принуждения) и
реализуется через наказание или восстановительные меры [187, стр. 141].
Правовые основы функционирования в России института юридической
ответственности закреплены в ст.ст. 58, 60, 61, 62, 63, 92 Конституции России.
Согласно п. 22 ст. 92 Конституции России юридическая ответственность
наступает в виде гражданской, уголовной, административной и
дисциплинарной исключительно на основании закона за совершение
соответствующих правонарушений [57].
Правовые основы юридической ответственности должностных лиц ФНС
России за нарушение порядка осуществления административных процедур
определены в Налоговом кодексе России [111], согласно которой должностные
лица контролирующих органов за невыполнение или ненадлежащее
выполнение своих обязанностей несут ответственность согласно закону (п. 21.2
ст. 21 Налогового кодекса России).
40
Должностным лицом контролирующих органов, к которым относится и
ФНС России, является лицо, которое имеет постоянное, временное или
специальные полномочия осуществлять функции представителя власти в
отношениях налогообложения. С целью управления и осуществления контроля
за взиманием налогов и сборов государство делегирует должностным лицам
контролирующих органов властные полномочия, возможность представлять
субъекта властных полномочий в сфере налогообложения. Учитывая то, что
интересы государства в отношениях налогообложения регулируются
императивными средствами и обеспечиваются обязанностью исполнения
властных приказов, участие таких должностных лиц в отношениях с
налогоплательщиками требует взвешенности и упорядочение. Одним из
средств этого является установление ответственности за неисполнение,
ненадлежащее выполнение обязанностей или злоупотребление
предоставленными должностным лицам контролирующих органов властными
полномочиями.
Согласно ст. 2 Закона России «О государственной службе» [124]
должностными лицами считаются руководители, заместители руководителей
государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на
которых законами или другими нормативными актами возложено право
осуществления организационно-распорядительных и консультативно-
совещательных функций. Сфера применения понятия «должностное лицо»,
которая приведена в этом законе ограничивается исключительно
государственной службой. В нем говорится о государственных служащих и
должностных лиц, на которых законами или другими нормативными актами
возложено право осуществления организационно-распорядительных и
консультативно-совещательных функций. Однако консультативно-
совещательными функциями могут быть наделены не только должностные, но
и иные лица, например консультанты, советники и тому подобное. Если такие
лица не наделены организационно-распорядительными функциями, то они не
могут быть отнесены к должностным лицам [164].
41
Учитывая то, что понятие «должностное лицо» широко применяется в
уголовном законодательстве, законодательстве об административной
ответственности, а также во всех отраслях и сферах управленческой
деятельности остается актуальным решение вопроса обоснования и
законодательного закрепления более совершенного варианта определения этого
понятия с учетом необходимости уточнения его соотношение с вновь
введенным в Конституции России и некоторых последующих законодательных
актах понятием «должностное лицо».
Для выяснения содержания понятия «должностное лицо» обратимся к
положений, содержащихся в примечании к ст. 364 УК России, согласно
которой служебными лицами являются лица, постоянно, временно или по
специальным полномочиям осуществляют функции представителей власти или
местного самоуправления, а также занимают постоянно или временно в органах
государственной власти, органах местного самоуправления, на
государственных или коммунальных предприятиях, в учреждениях или
организациях должности, связанные с выполнением организационно-
распорядительных или административно-хозяйственных функций, или
выполняют такие функции по специальному полномочию, которым лицо
наделяется полномочным органом государственной власти, органом местного
самоуправления, центральным органом государственного управления со
специальным статусом, полномочным органом или полномочным лицом
предприятия, учреждения, организации, судом или законом [63]. Отметим, что
должностное лицо наделено определенным объемом полномочий в пределах
которых он вправе совершать действия, которые порождают, изменяют или
прекращают конкретные правоотношения (например, право приема и
увольнения работников, применения дисциплинарных или административных
взысканий и др). Стоит обратить внимание и на то, что лицо является
служебным не только тогда, когда оно осуществляет соответствующие
функции или исполняет обязанности постоянно, а и тогда, когда оно делает это
временно или по специальным полномочиям, при условии, что указанные
42
функции или обязанности возложены на него правомочным органом или
правомочным служебным лицом. Следовательно, можно сделать вывод, что
понятие «должностное лицо» и «должностное лицо» являются синонимичными.
Согласно п. 342.4 ст. 342 Налогового кодекса России должностные лица
контролирующих органов являются государственными служащими. Согласно
ст. 21 Налогового кодекса России должностные лица контролирующих органов
обязаны:
1) соблюдать Конституцию России и действовать исключительно в
соответствии с настоящим Кодексом и другими законами России, другими
нормативными актами;
2) обеспечивать добросовестное выполнение возложенных на
контролирующие органы функций;
3) обеспечивать эффективную работу и выполнение задач
контролирующих органов согласно их полномочиям;
4) не допускать нарушений прав и охраняемых законом интересов
граждан, предприятий, учреждений, организаций;
5) корректно и внимательно относиться к налогоплательщикам, их
представителям и другим участникам отношений, которые возникают во время
реализации норм этого Кодекса и других законов, не унижать их чести и
достоинства;
6) не допускать разглашения информации с ограниченным доступом,
получается, используется, хранится во время реализации функций,
возложенных на контролирующие органы;
7) предоставлять органам государственной власти и органам местного
самоуправления на их письменный запрос открытую налоговую информацию в
порядке, установленном законом [111].
Кроме того, необходимо подчеркнуть, что на должностных лиц ФНС
России распространяются положения Закона России «О государственной
службе», поэтому лица, виновные в нарушении законодательства о
государственной службе, несут гражданскую, административную или
43
уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством
(ст. 38 Закона России «О государственной службе» [124]).
Дисциплинарная ответственность должностных лиц ФНС России
регулируется нормами различных отраслей права. Учитывая это, различают два
вида дисциплинарной ответственности: общую и специальную. Общая
дисциплинарная ответственность наступает на основании норм трудового
законодательства (Кзот России)[51]) и правил внутреннего трудового
распорядка. Специальная дисциплинарная ответственность наступает за
нарушение норм законодательства о государственной службе, в частности,
Закона России «О государственной службе» [124]. При этом базовым
нормативным актом дисциплинарной ответственности должностных лиц ФНС
России за нарушение порядка осуществления административных процедур
является КЗОТ России.
Особенностью дисциплинарной ответственности должностных и
служебных лиц ФНС России является то, что действующее законодательство не
предусматривает перечень дисциплинарных проступков, за которые она
наступает. Поэтому вопрос о наличии или отсутствии дисциплинарного
проступка в каждом конкретном случае решает руководитель органа ФНС
России, исходя из обстоятельств конкретного дела.
Согласно ст. 147 Кзот России за нарушение трудовой дисциплины к
должностных и служебных лиц ФНС России может быть применено только
одно из таких видов взысканий – выговор или увольнение.
Увольнение как дисциплинарное взыскание может быть применено к
должностному лицу ФНС России за систематическое невыполнение
работником без уважительных причин обязанностей, возложенных на него
трудовым договором или правилами внутреннего тралового распорядка, если к
работнику ранее применялись меры дисциплинарного или общественного
взыскания, появление на работе в нетрезвом состоянии или состоянии
токсического или наркотического опьянения, а также за прогул без
44
уважительных причин, в том числе в случае отсутствия на работе более трех
часов в течение рабочего дня и совершения хищения имущества собственника.
Дисциплинарное взыскание применяется руководителем органа ФНС
России или лицом, исполняющим его обязанности в установленном порядке.
Одновременно с дисциплинарным взысканием работник лишается премии за
месяц, в котором к нему применено дисциплинарное взыскание или мера
дисциплинарного воздействия. До применения дисциплинарного взыскания
администрация органа ФНС России должен потребовать от нарушителя
трудовой дисциплины письменные объяснения. В случае отказа работника дать
письменные объяснения составляется соответствующий акт. За каждое
правонарушение трудовой дисциплины может быть применено только одно
дисциплинарное взыскание. При избрании вида взыскания учитываются
степень совершенного проступка, причиненный им вред, обстоятельства, при
которых совершено проступок, и предыдущая работа работника [51].
Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно за
обнаружением проступка, но не позднее одного месяца со дня его выявления,
не учитывая времени освобождения работника от работы в связи с временной
нетрудоспособностью или пребыванием его в отпуске. Следует отметить, что
дисциплинарное взыскание не может быть наложено позднее шести месяцев со
дня совершения проступка. Взыскание объявляется в приказе и сообщается
работнику под роспись в трехдневный срок [51].
Если в течение года со дня наложения дисциплинарного взыскания
работника не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он
считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Если работник не
допустил нового нарушения дисциплины и к тому же проявил себя как
добросовестный работник, то взыскание может быть снято до окончания
одного года. В течение срока действия дисциплинарного взыскания меры
поощрения к работнику не применяются [51].
Статьей 14 Закона России «О государственной службе» [124]
предусмотрены меры дисциплинарного воздействия, которые могут быть
45
применены к должностных и служебных лиц ФНС России за нарушение
трудовой дисциплины, а именно:
1) предупреждение о неполном служебном соответствии;
2) задержка до одного года в присвоении очередного ранга или в
назначении на высшую должность. При этом следует отметить, что указанные
меры являются мерами дисциплинарного воздействия, а не мерами
дисциплинарного взыскания, поэтому их применение возможно с
одновременным наложением дисциплинарных взысканий, предусмотренных ст.
147 Кзот России.
Привлечение должностных и служебных лиц ФНС России к
дисциплинарной ответственности возможно лишь при наличии совокупности
определенных условий материально-правового и процессуального характера.
Так, основанием дисциплинарной ответственности должностных и служебных
лиц ФНС России является совершенный ими дисциплинарный проступок. В
действующем законодательстве, которое регулирует вопросы дисциплинарной
ответственности государственных служащих, к которым относятся
должностные и служебные лица ФНС России, не имеет определения понятия
дисциплинарного проступка государственного служащего. В ст. 14 закона
России «О государственной службе» [124] закреплено лишь перечень
оснований, за совершение которых государственный служащий подлежит
дисциплинарной ответственности, а именно:
1) невыполнение или ненадлежащее выполнение служебных
обязанностей;
2) превышение своих полномочий;
3) нарушения ограничений, связанных с прохождением государственной
службы;
4) совершение поступка, который порочит его как государственного
служащего или дискредитирует государственный орган, в котором он работает.
Поэтому вопрос определения понятия дисциплинарного проступка в
юридической литературе и до сих пор остается открытым.