17
местного, военного самоуправления, должностными лицами, руководством
некоммерческих и коммерческих компаний.
Прокурор (его заместитель) при обнаружении нарушения
законности уполномочен на следующие действия:
◦ освобождение лиц, неправомерно задержанных по решению органов,
не относящихся к судебным инстанциям;
◦ наложение протеста на акты, вступающие в противоречие с законом,
обращение в суд (арбитражный суд) с требованием подобные акты признать
недействительными;
◦ внесение представления о пресечении нарушений закона.
1
Получив итоги проверки, прокурор имеет право на следующие
решения:
◦ опротестовать правовой акт, положения которого противоречат
закону;
◦ оформить представление о пресечении нарушений;
◦ принять постановление возбудить дело об административном
правонарушении;
◦ вынести предостережение в адрес должностных лиц о
недопустимости нарушения закона.
2. Контроль за обеспечением гражданских и человеческих прав со
стороны исполнительной власти федерального и регионального уровней,
структурами местного и военного самоуправления, их должностными
лицами, руководством организаций.
Функции прокурора:
1
Клейменов Я.С. Проблемы организации государственного финансового контроля в Российской
Федерации [Текст] / Я.С. Клейменов //Административное и муниципальное право. – 2015. – № 6. – с. 29-34.
18
◦ принимает к рассмотрению заявления и другие обращения
граждан о нарушении прав;
◦ объясняет гражданам, в каком порядке осуществляется защита их
прав;
◦ реализует меры по профилактике и искоренению нарушений,
привлекает лиц, преступивших требования закона, к ответственности и
компенсации нанесенного вреда.
Прокурор опротестовывает акт, чье содержание нарушает те или
иные права гражданина — протест направляется в структуру или в
адрес лица, издавшего данный акт, либо передается обращение в
судебные инстанции.
3. Надзор за выполнением законов структур, ведущих
оперативно-розыскные действия, осуществляющих дознание и
предварительное расследование.
Предметом контроля выступает обеспечение прав и свобод
гражданина, порядка рассмотрения сообщений о совершенных
нарушениях закона и способных случиться в будущем, а также
законность решений и действий, предпринимаемых оперативно-
розыскными структурами.
4. Надзор за выполнением законов в пенитенциарной системе
(структурами исполнения наказаний).
Постановления прокурора, а также его требования, касающиеся
соблюдения закона при содержании под стражей либо в судебно-
психиатрических учреждениях, обязательны для реализации
структурами, которые исполняют судебные приговоры в отношении
осужденных лиц без лишения свободы.
Административный контроль (надзор)
19
Это особый вид деятельности, контролирующий точное выполнение
структурами исполнительной власти и организациями коммерческого и
некоммерческого характера, гражданами общеобязательных правил,
реализуемый уполномоченными структурами исполнительной власти и их
должностными лицами.
Понятие «административный контроль/надзор» характеризуется общим
признаком структур, занятых этим видом контроля — правом применения
принуждения административного характера.
Признаки административного надзора:
◦ осуществляется специализированными структурами, выделенными в
органах госвласти (федеральные и территориальные службы, комитеты в
министерствах федерального подчинения и др.);
◦ носит внешний характер, другими словами, нет строгой
подчиненности подконтрольных субъектов;
◦ имеется четкая сфера действия (надзор/контроль в области защиты
прав потребителей, надзор/контроль в сфере охраны культурного наследия);
◦ действия нацелены на обеспечение безопасности общества и
государства, надлежащего качества товаров и услуг;
◦ действия подконтрольных объектов квалифицируются лишь с точки
зрения законности и только по ограниченному набору вопросов;
◦ нет возможности вмешаться в деятельность подконтрольного объекта;
◦ можно предпринимать меры административного принуждения, если
сложилась ситуация нарушения прав или угрозы безопасности того или
иного объекта;
◦ меры принуждения ограничены четкими правовыми рамками.
20
Функции контроля и надзора, реализуемые структурами
административного контроля, законодательно не отличаются, данные
структуры носят общее название — контрольно-надзорные.
Реализация административного контроля/надзора рассмотрена в ФЗ
№294-ФЗ от 26.12.08 «О защите прав юридических лиц …». Контрольно-
надзорные структуры руководствуются в своих действиях приказами
министерств.
Контрольно-надзорные структуры федерального уровня вправе
организовывать территориальные отделения.
Региональные структуры госконтроля создаются
исполнительными органами госвласти федеративных субъектов,
органы муниципального госконтроля — исполнительно-
распорядительными структурами местного самоуправления МО.
Реализуемая в нашей стране реформа контрольно-надзорной
деятельности делает необходимым внесение дополнений и иных
корректив в федеральное законодательство, касающееся данного
вопроса. В рамках подобной работы в Госдуму внесен проект закона,
регулирующего госконтроль/надзор в РФ. Приложения содержат 159
видов контроля федерального уровня, 44 —регионального, 13 —
муниципального.
Вступление в силу предложенного закона станет содействовать
организации отлаженной системы госконтроля/надзора,
муниципального контроля.
21
1.2 Формы и виды контроля за деятельности органов
государственного управления
Государственный контроль и надзор за деятельностью
исполнительной власти, как федерального уровня, так и уровня субъектов
РФ, остаются важным аспектом государственной политики. Такой контроль
дает в целом возможность отслеживать результативность проводимого
политического курса, а в частности — оценивать, как исполняются
действующие правовые акты и положения.
Термины «контроль» и «надзор» признаются синонимами далеко не
всеми исследователями. Хотя к настоящему моменту не выработано
однозначных критериев разграничения сфер этих понятий.
Надзор является, по мнению М.Л.Баранова, самостоятельной формой
юридической деятельности уполномоченных субъектов и состоит в том, что
эти субъекты совершают значимые действия, разрешающие отдельные,
появляющиеся на надзорных объектах юридические дела. Последние
возникают при причине ненадлежащего исполнения правовых актов
должностными лицами и госорганами. Таким образом, надзор
предусматривает отслеживание решений, принимаемых поднадзорными
субъектами, и их обоснованности. Последнее понятие свидетельствует о
наличии свода правил, регулирующих деятельность поднадзорного объекта.
Значит, главный принцип надзора — соблюдение законности.
Понятие контроля опирается на целесообразность, свойство,
нацеленное на общую оценку деятельности подконтрольного объекта, и не
предусматривает наличия строгих правил.
В публикациях по юридической тематике контроль рассматривается
как фиксация соразмерности совершаемым для реализации планов действиям
22
и полученным результатам. Таким образом, главная цель контроля —
определить соответствие изменений объекта требуемому его состоянию.
Термины «государственный контроль» и «надзор», согласно точке
зрения законодательства РФ, синонимичны.
Законодательство РФ не проводит четкого разграничения
понятий «контроль» и «надзор». Уголовно-исполнительный кодекс
несет несколько иное понимание надзора, который расценивается как
понятие более широкое и включающее в себя контроль.
Контрольные полномочия субъекта федерации, как и прочие,
разделяются на две подгруппы:
• собственные;
• федеральные (делегированные субъекту с вышестоящего
уровня).
К первой категории полномочий относятся полномочия по
предметам исключительного и совместного ведения субъектов РФ.
Полномочия, относящиеся к сектору совместного ведения,
осуществляются за счет бюджета соответствующего региона.
Область полномочий исключительного ведения субъекта крайне
мала, поэтому в список региональных полномочий в основном входят
полномочия совместного ведения, реализуемые за счет регионального
бюджета. Десять из 95 полномочий субъекта федерации относятся к
категории контрольных. Некоторые разновидности регионального
контроля составляют иные собственные полномочия федеративных
субъектов, регулируемые федеральным законодательством отрасли.
Функция контроля исполнительного сектора власти лежит на
Президенте РФ и осуществляется через определенные структуры.
Например, через Главное контрольное управление Президента РФ,
23
через институт полномочных представителей президента в ФО (федеральных
округах), через Главное территориальное управление Президента РФ.
Вопросы контроля представительной власти за действиями
исполнительной власти много раз рассматривались Конституционным
Судом. Данная инстанция отмечает, что Заксобрание в качестве органа
представительной власти обладает полномочиями контролировать
исполнение законов. Однако контрольные полномочия не должны вступать в
противоречие с разделением власти и касаться управленческой, оперативной
деятельности администрации (и ее подразделений) субъекта РФ. Но
регулярная передача сведений о деятельности органов исполнительной
власти субъекта — законное право Заксобрания, хотя это и не говорит о
подотчетности администрации субъекта Заксобранию.
В финансовом секторе госконтроль ведут федеральные службы —
служба финансово-бюджетного надзора, казначейство, налоговая,
таможенная и антимонопольная службы, служба по тарифам,
финмониторинга, центробанк, Счетная палата и контрольно-счетные органы
в субъектах федерации.
К важнейшим проблемам госконтроля и надзора относятся:
• отсутствие учета опасности причинить вред в итоге деятельности
субъекта контроля, отсутствие соотнесения ее с возможностями органов
госконтроля;
• неактуальность требований по проверке (использование актов времен
СССР);
• непрозрачность установленных требований (субъекты, подлежащие
контролю, не могут ознакомиться с полным списком контрольных
требований, предъявляемых к их деятельности);
24
• отсутствие связи значительной части контрольных требований с
безопасностью работ, товаров, услуг;
• дублирование органами власти контрольных функций одного и того
же предмета;
• несоблюдение баланса при осуществлении контроля в момент входа
услуг и товаров на рынок и в процессе их обращения;
• неразработанность системы учета случаев причинения ущерба,
а следовательно, отсутствие возможности принимать решения об
усилении или сокращении мероприятий по надзору и контролю;
• потребность модифицировать подходы к осуществлению
госконтроля — путем административных регламентов, принятия
правовых актов о положениях по госконтролю (надзору) в
определенных областях деятельности;
• отсутствие правового регулирования контрольной деятельности
структур власти в части отслеживания выполнения обязательных
требований и прогнозирования будущего положения с их
исполнением.
2
В нашей стране структурами административного контроля
федерального органа являются Министерство по делам
национальностей, Минюст, Совет при Президенте, занимающийся
вопросами местного самоуправления, представители президента в ФО,
соответствующие федеральные службы. В администрациях
федеративных субъектов выделены отделы местного самоуправления.
Помимо административного, осуществляется судебный
госконтроль, реализуемый через вынесение судебных решений. Такие
2
Бурцев В.В. Построение современной системы государственного финансового контроля в
свете необходимости укрепления российской государственности // Менеджмент в России и за
рубежом. - 2016 - №2. – с. 5-9.
25
решения могут касаться незаконности правовых актов, действий структур
местного самоуправления (или их бездействия); иногда выносится частное
определение о совершении каких-либо действий либо о наложении запрета
на них.
Прокурорский надзор ведется единой централизованной
системой — Прокуратурой РФ, чьей главной функцией и является
надзор за выполнением законов. Суть этого надзора заключается в
деятельности прокуроров — обнаружении и устранении или профилактике
нарушений правовых актов структурами местного самоуправления.
Кроме административного контроля, судебного, прокурорского
надзора, в нашей стране имеется контроль Уполномоченного по правам
человека, муниципальный мониторинг и др.
В настоящее время перед Россией открывается возможность
использовать мировой опыт при реформировании системы госконтроля и
надзора. Хотя реализация административной реформы пока не завершена,
однако государственные контрольно-надзорные функции попали в фокус
пристального внимания.
В числе нереализованных мер можно назвать неосуществленное
разграничение контрольных функций от функций надзора, неустановленную
терминологию правовых актов в этой области.
Итак, суть госконтроля за решениями и действиями исполнительной
власти составляет отслеживание их законности.
Разработана классификация видов госконтроля как системного понятия
на основе разделения власти на представительную, исполнительную и
судебную — контрольные функции возлагаются на каждую из этих ветвей.
Большим весом в сфере госконтроля обладает прокурорский надзор.
26
Значимым фактором в соблюдении законности становится
президентский контроль деятельности исполнительной власти как
федерального, так и субъектного уровней.
Главным направлением госконтроля органов федерального уровня
оказывается ведомственный контроль. Важно обеспечить однозначное
применение правовых актов территориальными структурами
исполнительной власти и соответствие выпускаемых ими актов
федеральным законам.
Разработаны следующие направления по формированию
мероприятий госконтроля и надзора в отношении местного
самоуправления.
1. Сбор и систематизация обязательных требований, организация
доступа к ним субъектов федерации. В этих целях нужно
инвентаризировать действующие распоряжения и акты, включающие
обязательные требования, и составить полный список не потерявших
актуальности и не противоречащих друг другу обязательных
требований, устаревшие требования необходимо отменить, то же
касается и требований, не затрагивающих безопасность товаров или
услуг. Ввиду сложности этой комплексной задачи ее решение следует
осуществлять поэтапно и отдельно, в каждой отрасли.
После актуализации и открытия свободного доступа к
обязательным требованиям следует наложить запрет проводить
контроль согласно обязательным требованиям, отсутствующим в
публичном доступе.
2. Разработка правовой основы контрольно-надзорных функций
властных органов с учетом возможности разграничения их в области