12
по разрешению стоящих задач и вызывающее конкретные последствия.
5
Общие особенности форм государственного управления представлены
на рисунке ниже.
Рисунок – Общие особенности форм государственного управления
Формы управленческой деятельности бывают:
- в зависимости от порождаемых последствий – неправовые и
правовые;
- по содержанию выделяют правоприменительные, правотворческие,
договорные и другие юридически значимые формы;
- по целенаправленности – внутренние и внешние;
- по способу выражения – конклюдентные и словесные.
6
В Конституции РФ не существует определения «государственное
управление», вместо данного определения применяется термин
«государственная власть», но, в данном случае эти определения отличаются.
Так, государственная власть – это уровень политических решений и
выражает суверенную волю граждан государства. Власть представляет собой
способность государства принимать политические решения и добиваться
приведения их в жизнь. В конечном счете, власть является лишь частным
случаем управления.
5
Макарейко Н.В. Понятие, общие черты, виды и классификация форм государственного
управления. 2009. -
http://www.be5.biz/upravlenie/formy_gosudarstvennogo_upravleniia.html#t11818
6
Бахрах Д. Н. Понятие формы управленческих действий. 2008. –
http://www.be5.biz/upravlenie/formy_gosudarstvennogo_upravleniia.html#t11818
13
Действенный инструмент государственной власти – это госаппарат –
система органов государства. Государство свою активную роль в
общественную жизнь реализует через госаппарат. Реализация
управленческих и политических решений через исполнительно-
распорядительную деятельность госаппарата также является
государственным управлением.
Госаппарат в качестве сложнейшей системы государственных органов
отражает интересы человека, потребность общества, разных социальных
категорий граждан и всего населения. Все входящие в систему
государственных органов согласованные действия гарантируют согласие
государственной власти, ее могущество, отдачу в решении бессчетных задач
в областях финансовой, социальной, политической, культурной
общественной жизни, а также в отношениях с иностранными странами, в
обеспечении и охране суверенных интересов страны.
В рассмотрении органов государственной управления России
требуется исходить из положений Конституции РФ 1993 г.
7
, которые
закрепили организацию органов государственной власти и федеральных
государственных органов субъектов РФ.
Органы государственной власти РФ представлены на рисунке ниже.
Рисунок – Органы государственной власти РФ
7
Конституция Российской Федерации 1993 г.
14
Органы государственной власти – это главы администраций, которые
возглавляют систему органов исполнительной власти в субъектах РФ –
президент «глава государства»; губернатор «глава региона».
Органы государственной власти субъектов РФ устанавливаются ими
самостоятельно, субъекты РФ имеют законодательные органы и конкретные
органы судебной власти. Действуют органы местного самоуправления, не
входящие в системе органов государственной власти, но в это же время
оказывают сотрудничество им.
Также стоит отметить, что на всей территории России реализацию
полномочий федеральной государственной власти обеспечивают Президент и
Правительство РФ.
Как показывает практика, реализация конституционных норм
позволяет выделить особенную категорию государственных органов,
которые реализуют контрольно-надзорные и другие полномочия, не
входящие в возможности, никак не вступающие в возможности ни
исполнительных, ни законодательных, ни судебных государственных
организаций, – это органы особой компетенции: Прокуратура РФ
8
; Счетная
палата РФ
9
; Центральная избирательная комиссия РФ (избирательное
законодательство); ЦБ РФ
10
; Уполномоченный по правам человека РФ
11
.
Государственное управление является тем видом деятельности,
который реализуется всеми видами государственных органов – судебными,
законодательными и исполнительными.
Система государственного управления складывается из подсистем,
представленных на рисунке ниже.
8
Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской
Федерации»
9
Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской
Федерации»
10
Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской
Федерации (Банке России)»
11
Федеральный Конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»
15
Рисунок – Подсистемы системы государственного управления РФ
Необходимо отметить, что основанием институциональной системы
является государственный орган, представляющий собой учрежденное в
установленном порядке образование, которое выполняет одну либо
несколько функций от имени государства, которое обладает собственной
компетенцией, организационным единством и полномочиями. Основным
отличием от государственных учреждений, предприятий и организаций
государственных органов – это наличие у них государственно-властных
полномочий.
Органы государственной власти можно охарактеризовать следующим
образом:
- статус – это юридически закрепленное место определенного органа в
единой системе органов государственной власти РФ;
- компетенция – это нормативно зафиксированный список вопросов,
которые решает орган государственной власти, имеющий право
(полномочия);
- полномочия – это совокупность возможных действий определенного
органа, то, что он имеет право и/или обязан делать;
- функции – это объективно обусловленные разновидности
управленческой деятельности государственного органа, его роль в системе
управления государством;
16
- задачи – это набор определенных действий, осуществление которых
сопряжено с реализацией функции государственного органа.
В России система органов государственной власти выстраивается
согласно конституционно закрепленным принципам, представленным на
рисунке ниже.
Рисунок – Конституционно закрепленные принципы,
выстраивающие систему государственного управления РФ
Система органов государственной власти России включает:
- федеральные органы государственной власти, вопросы,
формирования которых находятся в ведении РФ;
- органы государственной власти субъектов РФ, система которых
устанавливается субъектами самостоятельно согласно Конституции РФ
12
и
закону № 184-ФЗ
13
.
Органы исполнительной власти субъектов РФ и федеральные органы
исполнительной власти по предметам совместного ведения образуют единую
систему исполнительной власти в РФ.
Также можно выделить аппарат (систему) исполнительной власти,
12
Конституции Российской Федерации
13
Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации»
17
составляющая единство государственных органов, которые обозначаются как
ее субъект, а кроме того координационная система её реализации. В
заключительном случае имеется в виду следующее: регулярно
функционирующим координационным условием концепции исполнительной
власти считаются пребывающие в различном иерархическом уровне
исполнительные аппараты единой зоны ответственности. Прочие звенья
подобной концепции довольно, видоизменяемы, непостоянны. В ряде
случаев они как государственные органы могут в целом никак не
действовать, несмотря на то, что приспособления государственного
управления они «никак не изымаются». В этом нюансе, возможно,
охарактеризовать значимость, к примеру, разные структурные
подразделения исполнительных организаций их территориальных звеньев, а
вдобавок должностных лиц.
Тем не менее, устройство исполнительной власти невозможно сводить
лишь к исполнительным органам (республиканским, федеральным,
региональным и т.п.) единой компетенции. Данный аппарат многообразен и в
свой состав включает также межотраслевые, отраслевые, территориальные,
надзорные и другие звенья государственно-управленческого механизма. Но,
одновременно все это звено государственно-административного
приспособления. Однако в то же время все без исключения данные звенья в
единстве оформляют концепцию субъектов государственного управления.
14
1.3 Понятие и организация контроля за деятельностью органов
государственного управления в РФ
Контроль является необходимым условием поддержания законности,
дисциплины, организованности и порядка, соблюдения прав и защиты свобод
граждан в ходе деятельности государства, его важнейшей части –
14
Халиков М. И. Основы государственного и муниципального управления. Учебн. пос..
Государственное и муниципальное управление. Уфа: РИО БАГСУ. 2013. С. 13 – 283 с.
18
госаппарата управления в жизни общества.
Контроль является многогранным определением. В особенности,
когда речь идет о контроле, который не связан с каждым отдельным
решением, он рассматривается в качестве вида деятельности, выступает как
функция управления. В момент, когда контроль рассматривается
применительно к каждому конкретно принятому решению, его обычно
именуют, как стадию управленческого цикла.
Так как контроль выступает не в изолированном виде, а реализуется,
учитывая содержание определенной деятельности, его формы, объем, и
методы проведения дифференцируются зависимо от специфики отраслей и
сфер управления, места субъекта, реализующего контроль, в системе
механизма государственного управления или государственной организации.
Государственный контроль предполагает собою деятельность
намеренно уполномоченных государственных организаций, их должностных
лиц и иных уполномоченных субъектов согласно надзору за
функционированием подконтрольного объекта в целях определения его
отклонений от установленных характеристик.
В связи с субъектами, которые реализовывают государственный
надзор, и характера их возможностей различают последующие типы
контролирования:
- надзор, выполняемый Президентом РФ;
- надзор организаций представительной (законодательной) власти за
деятельностью органов исполнительной власти;
- надзор организаций судебной власти за деятельностью органов
исполнительной власти;
- надзор, который исполняется органами исполнительной власти.
Наиболее детально проанализируем данные типы контролирования:
Президентский надзор в области управления реализуется в 2-ух
главных конфигурациях: президентский надзор посредством его структуры и
прямой надзор Президента РФ.
19
Непосредственный надзор Глава РФ, представляет собой деятельность
специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц
и других уполномоченных субъектов по наблюдению за функционированием
подконтрольного объекта в целях установления его отклонений от заданных
параметров.
15
В зависимости от субъектов, которые осуществляют государственный
контроль, и характера их полномочий различают следующие виды контроля:
- контроль, осуществляемый Президентом РФ;
- контроль органов представительной (законодательной) власти за
деятельностью органов исполнительной власти;
- контроль органов судебной власти за деятельностью органов
исполнительной власти;
- контроль, который осуществляется органами исполнительной
власти.
Более подробно рассмотрим эти виды контроля:
Президентский контроль в сфере управления реализуется в 2
основных формах: президентский контроль через его структуры и
непосредственный контроль Президента РФ.
Непосредственный контроль Президент РФ, прежде всего,
осуществляется в сфере расстановки и подбора кадров. По представлению
Председателя Правительства РФ он назначает на должность заместителей
Председателя, руководителей федеральных служб, министров, высшее
командование ВС и иных руководителей федеральных органов
исполнительной власти.
В последующем эти и иные руководители систематически
предоставляют при их личных встречах Президентом РФ отчет о
деятельности подчиненных им ведомств и министерств.
Президент РФ на заседаниях Правительства РФ вправе не только
15
Бородин С.С., Громыко С.С. Административное право. Общая и Особенная часть: Курс
лекций. ГУАП. СПб., 2007. С. 23 — 432 с.
20
присутствовать, но и председательствовать, что ему позволяет
непосредственно контролировать необходимость и правильность решений
Правительством по важным вопросам управления государством. Помимо
этого, Президент РФ вправе отменять распоряжения или постановления
Правительства, если они противоречат Конституции РФ, а также принимать
решения об отставке самого Правительства РФ.
Значительную роль в реализации президентского контроля играет
Администрация Президента РФ, действующая на основании Положения о
ней, утвержденного Указом Президента РФ № 490
16
. Администрация в
рамках своих полномочий также реализует проверку и контроль исполнения
федеральных указов, законов и распоряжений Президента РФ.
Что касается иных президентских структур, то, оказание помощи
Президенту в подборе и расстановке кадров оказывает Управление
Президента РФ по государственным наградам и кадровым вопросам, а также
Управление Президента РФ по вопросам государственной службы,
подготавливающие предложения по назначению и подбору лиц на ведущие
должности в системе органов исполнительной власти.
Следующая структура – это Контрольное управление Президента РФ,
реализующее проверку и контроль органами исполнительной власти
субъектов РФ, исполнения исполнительной власти федеральными органами и
их должностными лицами, а также организациями федеральных указов,
законов и распоряжений Президента РФ. На него возложена проверка и
контроль исполнения поручений Президента, руководителя его
Администрации, а также контроль за деятельностью отделений
Администрации Президента РФ.
Контрольное управление для осуществления своих полномочий
вправе создавать комиссии, к деятельности которых по необходимости
привлекаются контролирующие органы, правоохранительные и иные
16
Указ Президента РФ от 06.04.2004 N 490 (ред. от 25.08.2016) «Об утверждении
Положения об Администрации Президента Российской Федерации»
21
специалисты федеральных органов исполнительной власти.
Контрольное управление при обнаружении нарушений ставит вопрос
перед соответствующими руководителями федеральных и иных органов о
привлечении к дисциплинарной ответственности государственных
служащих, которые повинны в ненадлежащем исполнении или
неисполнении своих служебных обязанностей. Данное управление
одновременно может направить соответствующим руководителям
предписание об устранении определенных нарушений, подлежащие
безотлагательному рассмотрению, и не позднее, нежели в течение 1 месяца
(либо в более короткий срок) должны быть приняты меры по устранению
выявленных нарушений, о чем сообщается в Контрольное управление.
Контрольное управление при обнаружении признаков состава
преступления материалы проверок направляет в органы прокуратуры, ОВД,
федеральной службы безопасности для решения вопроса по ним.
Также следует отнести к числу президентских структур полномочных
представителей Президента РФ в федеральных округах, действующие на
основании Положения о них, утвержденного Указом Президента РФ № 849.
17
Реализуя свою деятельность, полномочный представитель Президента
РФ не имеет права полномочия вторгаться в оперативную деятельность
организаций исполнительной власти, учреждений, предприятий и
организаций. Но имеет право контролировать деятельность организаций
исполнительной власти согласно осуществлению федеральных указов,
законов и распоряжений Президента РФ, заключений федеральных
организаций исполнительной власти, а вдобавок течения реализации
федеральных проектов, применения федеральных средств и имущества в
федеральном округе федерального бюджета.
Согласно итогам контролирования он подготавливает и представляет
Президенту РФ систематические отчеты об обеспечении государственной
17
Указ Президента РФ от 13.05.2000 N 849 (ред. от 20.03.2017) «О полномочном
представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»