35
В-третьих, в Российской федерации непосредственно прокуратура
рассматривается многими как институт, а чаще - механизм сдержек и
противовесов в триаде властей. Некоторые авторы предлагают определять
прокуратуру не как орган власти, а как «систему сдержек и противовесов».
В-четвертых, прокуратура считается не только органом надзора, но и
действующим участником в уголовном судопроизводстве. Прокурор в
уголовном процессе обладает полномочиями по проверке законности и
обоснованности заключений.
Подчинение прокуратуры исполнительной или судебной власти
приведет к разрушению сложившегося в государстве порядка «сдержек и
противовесов», повысит угрозу нарушения законов. И исполнительный
аппарат, и судебный используют законы, несоблюдение и нарушение
которых опасно тяжкими результатами. В отсутствии независимого
прокурорского надзора фактически будет отсутствовать механизм
реагирования на нарушение законов. А в случае подчинения себе
прокуратуры исполнительной властью, то выйдет, будто она станет
исполнять надзор за реализацией законов представительными органами и в
определенной ступени судебной администрацией.
Достижение законности и право обеспеченности вероятно при наличии
независимого и централизованного внешнего органа власти, наделённого
полномочиями с целью выявления нарушений и их устранений. Такую роль
способна играть лишь прокуратура.
Возвращаясь к вопросу определения места прокуратуры в механизме
страны, мы полностью согласны с суждениями тех ученых, которые
полагают, что прокуратура относится к нетипичным ветвям власти и входит в
надзорную ветвь государственной власти, так как она обладает своей
организационной структурой, характеризуется не подчиненностью иным
ветвям государственной власти, осуществляет властные полномочия в
36
процессе своей профессиональной деятельности, обладает своими методами,
формами и процедурами деятельности.
Почти три столетия российская прокуратура, пережив смену эпох и
династий, испытав на себе влияние разных политических режимов, служит
державным оплотом порядка и законности нашего общества.
Изначально прокуратура неоднозначно воспринималась различными
слоями общества хотя бы потому, что была призвана изобличать
казнокрадство и мздоимство, сепаратизм и вседозволенность вельможной и
чиновной знати, оберегая единство и безопасность государства. Именно
служением интересам отечества, строгим надзором за законностью,
российская прокуратура снискала себе, несмотря на зигзаги истории,
знавшей и нелицеприятные страницы, традиционное общественное
признание. Она служила и служит надзорным щитом государства против
любых злоупотреблений и нарушений законности, от кого бы они ни
исходили.
Движение России к правовому государству, к стабильному
правопорядку видится не в сторонних инновациях, а в формировании
отечественной модели социально-правового обеспечения на весь переходный
период с правовыми механизмами и институтами, работающими на
российской почве.
Только на базе научно выверенного курса государственного правового
строительства, учитывая своеобразие современной России, возможно,
выстроить слаженную правоохранную систему, где достойную нишу,
несомненно, займет и прокуратура. В том числе и прокуратура
Новосибирской области.
Прокуратура Карасукского района Новосибирской области находится
по адресу: 632868, НСО, г. Карасук, ул. Октябрьская, д. 35.
«Прокуратура Карасукского района» со специализацией
«Прокуратуры» относится к виду деятельности - Суды, прокуратура.
37
По результатам прокурорских проверок в сфере надзора за
исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина
выявлено 14 109 нарушений законов, в целях устранения которых, на
незаконные правовые акты принесено 1 502 протеста, по удовлетворенным
протестам отменено и изменено 1 298 незаконных правовых актов; внесено 3
083 представления, по результатам рассмотрения которых, 2 431
должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности; по
постановлению прокурора привлечено к административной ответственности
603 лица; предостережено о недопустимости нарушения закона 175
должностных лиц; по материалам прокурорских проверок возбуждено 87
уголовных дел; направлено 688 исков (заявлений) в суд общей юрисдикции и
в арбитражный суд.
В сфере соблюдения прав и интересов несовершеннолетних выявлено 3
230 нарушений законов, в целях устранения которых принесен 201 протест,
по удовлетворенным протестам отменен и изменен 181 незаконный правовой
акт; внесено 597 представлений, по результатам рассмотрения которых 799
должностных лиц привлечено к дисциплинарной ответственности;
предостережено о недопустимости нарушения закона 52 должностных лица;
по постановлению прокурора привлечено к административной
ответственности 14 лиц; по материалам прокурорских проверок возбуждено
3 уголовных дела; направлено 134 иска (заявления) в суд общей юрисдикции
и в арбитражный суд.
На досудебной стадии уголовного судопроизводства выявлено 16 624
нарушения законов, в целях устранения которых внесено 422 представления
и информации, по результатам их рассмотрения 593 должностных лица
привлечено к дисциплинарной ответственности; по инициативе прокурора
поставлено на учет 174 преступления, ранее известные, но по разным
причинам не учтенные.
38
Прокуратура Карасукского района Новосибирской области работает с
заявлениями граждан, чьи права так или иначе были нарушены. Прежде
всего, это касается жалоб на действия государственных (полиция, приставы,
местная администрация) и частных структур, организаций социальной сферы
(трудовое, жилищное право, бюджетные выплаты).
2.2. Прокуратура и органы исполнительной власти
Вопрос касательно роли, а также места прокуратуры в государстве
сегодня вызывал, продолжает вызывать большое количество споров.
Следовательно, нужно на законодательном уровне закрепить место
прокуратуры среди прочих компонентов государственного аппарата. Это
позволит прокуратуре действовать полноценно – согласно целям, которые
перед ней ставятся государством. Впрочем, придется еще выполнить очень
много теоретических задач.
Как главный параметр для определения места государственного органа
в структуре целостного, государственного аппарата почти в любом
исследовании такой тематики – это опора на теорию дифференциации
властей. На основании функционального предназначения государственных
органов, по их политической независимости принято выделять разные ветви
власти, которые, учитывая характер полномочий компонентов
государственного аппарата, в их состав входящих, действуют независимо в
рамках компетенций. В то же время они балансируют между собой,
контактируют. Подобного рода подход отражается также в статье 10
Основного Закона РФ «Государственная власть в России вершится на базе
разделения властей на исполнительную, законодательную, а также
судебную». Органы перечисленных властей – самостоятельны (рисунок 5).
39
Рисунок 5. Структура органов исполнительной власти
Хотя в наши дни Конституция имеет статью 129, в которой сказано о
том, что прокуратура РФ – это централизованная, единая система с
подчинением нижестоящих прокуроров, а также вышестоящего
Генерального прокурора РФ»; где приведена ссылка на установление
законом полномочий, порядка и организации работы прокуратуры – строгой
ясности в обозначенной сфере нет. Кроме прочего, по сравнению с
Конституцией РСФСР, которая была принята еще в 1978 году, содержала в
себе особую Главу 22 «Прокуратура», возникает очень много дискуссий. Так,
статья 179 Конституции РСФСР за 1978 год строго определила, что
прокуратура – независимый орган касательно прочих органов во власти
государства. В статье сказано о том, что органы прокуратуры РФ – это
единая система, которая осуществляет полномочия вне зависимости от
местных органов; подчиняется исключительно Генеральному прокурору РФ.
Собственно генеральный прокурор назначается на должность Верховным
Советом РФ, Это позволяло ряду специалистов заявлять о том, что
прокуратура есть законодательный орган, который относится к контрольному
ее механизму. Вот только факт назначения Генпрокурора Верховным
40
Советом говорит о том, что прокуратура – законодательная власть в той же
мере, как и назначение Председателя Совета министров – об отнесении его к
законодательной власти.
Сегодня же Генерального прокурора назначает Совет Федерации,
Федеральное собрание. Это не предусматривает почти никакого воздействия
Совета Федерации на прокуратуру. Тем не менее, ряд ученых заявляет о том,
что прокуратура работает под контролем и по полномочиям законодательной
власти. Генеральный прокурор назначается по представлению Президента
РФ, а члены Совета Федерации на основании статьи 95 Конституции РФ –
это есть представители исполнительных, а также представительных органов
власти субъектов РФ. Учитывая то, насколько сегодня государственные
власти субъектов страны зависят от главы государства, а также его
подчинения, можно считать маловероятным отклонение от заявленных
кандидатур, например, как это было в первые 10 лет существования нашей
державы. Так, представленные главой РФ кандидатуры для назначения на
должность Генпрокурора отклонялись постановлениями Совета Федерации
от 25 апреля 1994 года № 99-I СФ и 25.10.1994 г. № 221-I СФ; предложение
Президента Российской Федерации об освобождении от должности
Генерального прокурора отклонено постановлениями Совета Федерации от
17.03.1999 г. № 78-СФ, 21.04.1999 г. № 154-СФ и 13.10.1999 г. № 396-СФ.
Аналогичным образом ежегодный доклад о положении правового
порядка, законности, который представляется Совету Федерации
Генпрокурором, не может выступать в качестве основания для утверждения о
наличии контроля законодательной власти над системой прокурорских
органов. Данный документ носит исключительно информационный характер.
Мы считаем, что отношение прокуратуры к исполнительной власти
имеет несколько больше оснований. Прокурорские органы в своей работе
независимы от органов исполнительной власти. Это гарантировано пятой
статьей ФЗ от 17 января 1992 года №220-1 «О прокуратуре РФ». Впрочем, в
41
действующем законодательстве имеются положения, которые дают
возможность говорить о том, что есть определенная подчиненность
прокуратуры органам исполнительной власти. Мы говорим, в том числе, и об
участии последних в работе, связанной с назначением прокуроров. Ранее
было сказано о том, что Совет Федерации назначает Генпрокурора. Члены
Совета Федерации – представители исполнительной власти субъектов РФ.
Мало того, часть 1 статьи 13 ФЗ «О прокуратуре РФ» гласит о том, что
прокуроры на местах назначаются Генпрокурором РФ – на основании
согласования с государственными органами власти субъектов РФ, Во многом
исполнительные власти принимают участие в согласовании назначения на
должность прокурора субъекта, как это прописано в областном законе
Ленинградской области от 1 октября 2010 года №51-оз «О порядке
согласования назначения на должность прокурора области». Статья 1 закона
гласит о том, что «органы государственной власти Ленинградской области,
которые проводят согласование назначения на должность прокурора –
Губернатор области, а также Законодательное собрание».
Важно отметить и то, что возможности прокуратуры ограничиваются
законом в плане ведения надзора над работой Правительства РФ, которое по
статье 110 Конституции РФ реализует исполнительную власть. Для того
чтобы отразить данное положение, достаточно найти статью 24 Закона «О
прокуратуре РФ». Там сказано о том, что при несоответствии
правительственных постановлений Конституции РФ, а также законам РФ
Генпрокурор информирует о том Главу государства. По большому счету, все,
на что способна прокуратура – ожидать президентского решения.
Правительство не лежит в сфере влияния прокуратуры, при этом имеет
множество полномочий, которые связаны с определением ее технической,
финансовой, а также материальной базы. Например, прокуроры, которым
нужно улучшить жилищные условия, обеспечиваются по нормам,
определенным Законом РФ, жилыми помещениями. Их покупают за средства
42
федерального бюджета, которые выделены для соответствующих
потребностей Правительством РФ (часть 4 статья 44 ФЗ «О прокуратуре
РФ»). Кроме прочего, следственный комитет РФ, федеральный орган
исполнительной власти – может проверять сообщения о преступлении,
которые совершает прокурор. Также Совет может возбуждать в плане
прокурора уголовные дела. Исключение составляют случаи, когда прокурор
застигнут в момент преступления. Об этом указано в статье 42 закона «О
прокуратуре РФ».
Следовательно, имеется очевидный дисбаланс взаимных рычагов
воздействия прокуратуры, а также исполнительной власти. Тем не менее,
ситуация балансируется за счет сильной власти президента над обеими
ветками власти.
Большие сомнения вызывает вопрос отношения прокуратуры к
судебной власти. Конституция несет в себе положения о прокуратуре (статья
129 Глава 7 «Судебная власть»). Тем не менее, в ней нет особой связи,
которая бы могла обосновать подпадание прокуратуры под контроль власти
судебной. Несмотря на то, что это «направляет на сотрудничество с судом,
все равно – в большей мере имеет технический характер, чем
конституционный характер»
13
. Подобное расположение статьи, которая
посвящается прокуратуре, объясняется тем, что при подготовке проекта
новой Конституции предпринималась попытка ограничить значимость
прокуратуры исключительно выполнением процессуальных, судебных
функций, а также исключением функции надзора с области ее работы.
Сегодня же в научной литературе можно находит предложения о том,
что статью о прокуратуре нужно удалить с главы 7 Конституции РФ.
Некоторые ученые даже предлагают включить текст Основного закона
специальной главы, которая посвящается только системе прокурорских
13
Скуратов Ю.И., Шинд В.И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном
механизме Российской Федерации. С. 24.
43
органов. Впрочем, реальных рычагов воздействия судебной власти на
прокуратуру со стороны современного законодательства нет. Ради
справедливости отметим, что и у прокурора нет таких рычагов воздействия в
плане судебной власти. В большей мере это указывает на их независимость.
Единый аргумент сторонников отношения прокуратуры к судебной власти –
поддержка государственного обвинителя в суде.
Многие специалисты относят прокуратуру в систему
правоохранительной власти,- не только правоохранительные органы, но и
суды. По большому счету, речь идет в целом о судебной власти. Такое
суждение вступает в противоречие с действующим законодательством, в том
числе и с положениями Конституции РФ, в которой закреплено
существование исполнительной и судебной власти, но без признания
правоохранительной власти.
Другие ученые придерживаются позиции о том, что прокуратура – не
есть частью определенной ветви власти. Якобы, прокуратура вершит
правоохранительную функцию без определенных административных
полномочий, не включается в состав определенной системы государственных
органов власти. Также прокуратуру называют частью системы сдержек и
противовесов
14
.
Бытует мнение о том, что есть прокурорская власть. Так, Н.В. Мельник
говорит о том, что в Конституцию РФ нужно включить такую формулировку:
«Государственная власть в РФ осуществляется на базе ее дифференциации на
исполнительную, законодательную и судебную, а также прокурорскую
власть». Еще в советский период некоторые ученые имели точно такую
позицию. И.Е. Фабер говорит о том, что прокурорский надзор в СССР – это
специфическая деятельность социалистического государства, которая
14
Скуратов Ю.И., Шинд В.И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном
механизме Российской Федерации. С. 20.
44
основана на демократических началах. Указанная деятельность – форма
осуществления государственной власти.
Широкое распространение названного подхода в юриспруденции СССР
можно было объяснить господствующими на то время взглядами в сфере
теории государства. Так, по причине отсутствия признания разделения
властей можно было выделить следующие формы государственной
деятельности: работа представительных органов (власть государства),
исполнительно-распорядительная работа (государственное управление),
прокурорская деятельность и правосудие. Сегодня господство политической
теории разделения властей обуславливает также законодательное
закрепление исключительно положений о наличии 3х веток власти, которые
перечислены в статье 10 Конституции РФ. Выводы касательно
существования прочих ветвей власти, форм государственной работы – это
только итоги теоретических трудов.
Впрочем, возможность воздействия прочих компонентов
государственного аппарата на работу прокуратуры, несмотря на формально
провозглашенную в ФЗ «О прокуратуре РФ» недопустимость вмешательства
в ее работу, не позволяет выделять в отдельную власть прокурорскую власть.
Как видим, фактическая реальность в политике нуждается в
юридическом оформлении. Нужно вносить в Основной Закон РФ поправки,
которые в итоге четко определят место прокуратуры в плане всех высших
властей, должностных лиц в современной России.
2.3. Полномочия прокуратуры по реализации своих контрольных
(надзорных) функций
Прокуратура Российской Федерации, которая представляет собой
единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих
от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и
исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации,