75
Председателя Счетной палаты. Результатом последующего парламентского
бюджетного контроля является принятие закона об исполнении бюджета.
19
При осуществлении текущего и последующего контроля возможно
использование нескольких методов, таких как: ревизия, проверка, анализ,
обследование, мониторинг. Ревизия и проверка возможны только в порядке
последующего бюджетного контроля
20
.
Часть 5 статьи 101 Конституции РФ предусматривает, что для
осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет
Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату. Деятельность
Счетной Палаты регулируется Федеральным Законом «О Счетной Палате
РФ»
21
.
Раздел IX Бюджетного Кодекса
22
полностью посвящен
государственному и муниципальному финансовому контролю, в частности
осуществляемому Государственной Думой РФ и Счетной палатой РФ.
Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального
бюджета (в том числе и по запросам, поступающим из Совета Федерации и
Государственной Думы). Счетная палата дает также общую оценку
исполнения федерального бюджета. Счетная палата принимает и издает
представления и предписания.
По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная
палата направляет органам государственной власти РФ, руководителям
проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для
принятия мер по устранению выявленных нарушений. При выявлении в
проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой,
коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой ущерб и
19
Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» // СЗ РФ. 2018. №11. Ст.
1479.
20
Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате РФ» // СЗ РФ. 2015. №44. Ст.
6046.
21
Там же.
22
Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ Бюджетный Кодекс Российской Федерации // СЗ
РФ.2018. №14. Ст. 1901.
76
требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях
систематического или умышленного несоблюдения порядка и сроков
рассмотрения представлений Счетная палата имеет право давать
администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций
обязательные для исполнения предписания.
Таким образом, в сфере, связанной с расходом бюджетных средств,
Счетная палата осуществляет не просто проверку наличия (отсутствия)
нарушений, но и осуществляет аналитические функции.
Согласно ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»,
одной из форм деятельности члена Совета Федерации, депутата
Государственной Думы является обращение с вопросами к членам
Правительства Российской Федерации на заседании соответствующей палаты
Федерального Собрания Российской Федерации. Статья 38 Федерального
конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве
Российской Федерации» закрепляет за членами Правительства обязанность
присутствовать по приглашению палат Федерального Собрания на их
заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов
Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат
23
.
«Правительственный час» - форма государственного контроля,
реализация которой осуществляется в порядке, установленном Регламентами
палат Федерального Собрания РФ. Под «правительственным часом», в статье
41 Регламента Государственной Думы Российской Федерации, понимается
время, предоставляемое для ответов федерального министра либо иного
должностного лица на вопросы депутатов Государственной Думы.
«Правительственный час» проводится с 12 часов 30 минут до 14 часов
24
.
23
Федеральный закон от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ.
2015. №51. Ст. 7228.
24
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 янв. 1998
г. «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2018. №
10. Ст. 1349.
77
Похожее положение указано в ч. 1 ст. 77 Регламента Совета Федераций
Российской Федерации
25
.
В ходе проведения «правительственного часа» могут обсуждаться
вопросы эффективности использования средств федерального бюджета по
соответствующим направлениям, а также вопросы достижения целевых
показателей, утвержденных государственными программами Российской
Федерации.
При проведении «правительственного часа» Государственная Дума
осуществляет государственный контроль на самом высоком уровне, а
Правительство через своих представителей получает возможность
ознакомиться с отношением палаты Федерального Собрания к тем или иным
проблемам, стоящим перед страной. Комитеты и комиссии палат
Федерального Собрания Российской Федерации вправе приглашать
федеральных министров и уполномоченных ими должностных лиц на
заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской
Федерации.
Таким образом, в рамках «правительственного часа» у парламентариев
есть реальная возможность путем постановки перед должностными лицами
исполнительной власти тех или иных вопросов получить информацию об
актуальном состоянии дел в той или иной области правоприменения и
общественной жизни с целью последующего применения законодательного
или иного метода реагирования.
По результатам обсуждения Государственная Дума может дать
соответствующему комитету поручение подготовить проект постановления
Государственной Думы, который вносится в порядке, установленном ст. 94
своего Регламента. По результатам обсуждения вопросов в рамках
«правительственного часа» Государственная Дума может дать
25
Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 янв. 2002 г.
«О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2018. №7. Ст.
958.
78
соответствующему комитету поручение подготовить проект постановления
Государственной Думы, который вносится в порядке, установленном ст. 94
своего Регламента
26
.
В последнее время, среди форм государственного контроля особую
актуальность приобрел институт парламентских расследований. В истории
становления и развития института парламентских расследований в России
условно можно выделить четыре периода: дореволюционный (связан с
функционированием государственной Думы Российской империи), советский
(связан с деятельностью советских представительных органов власти),
постсоветский период (связан с деятельностью Федерального Собрания РФ
после принятия Конституции РФ 1993 года) и современный период (связан с
принятием специального закона о парламентском расследовании
Федерального Собрания РФ)
27
.
Включение в правовую систему парламентских расследований является
важным признаком демократического развития государства и общества,
эффективным инструментом реализации государственной власти и
неотъемлемым элементом контрольной деятельности представительного и
законодательного органа государственной власти. Парламентское
расследование является частью сложной системы сдержек и противовесов,
имеющихся в любой стране, претендующей на демократию.
Парламентское расследование является единственной формой
государственного контроля, закрепленной на уровне отдельного нормативно-
правового акта - Федерального закона «О парламентском расследовании
Федерального Собрания Российской Федерации»
28
.
26
Там же.
27
Дагангаров С.В. Становление института парламентских расследований в России // Вестник Бурятского
госуниверситета. 2011. № 2. С. 210-213.
28
Федеральный закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2315.1.
79
Статья 9 ФЗ «О парламентском контроле»
29
также указывает на то, что
парламентское расследование осуществляется в порядке, предусмотренном
ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской
Федерации»
30
. Данный Федеральный Закон регулирует общественные
отношения, связанные с осуществлением палатами Федерального Собрания
Российской Федерации деятельности по расследованию фактов и
обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и
государства.
Как отмечает Ю.Ф. Кваша, термин «парламентское расследование»
отличается двумя аспектами. Первый аспект заключается в том, что
парламентское расследование выступает как одна из форм контроля
парламента за деятельностью исполнительной власти. Второй аспект
выражается в том, что парламентское расследование является функцией,
реализуемой посредством обозначенных законодателем мер в интересах
всестороннего рассмотрения, изучения обнаруженных соответствующими
субъектами фактов, предварительная правовая оценка которых парламентом
позволяет отнести их к правонарушениям, в том числе и к преступлениям, а
также данным, по которым возможна политическая ответственность
соответствующих должностных лиц.
Впервые совместное парламентское расследование палат Федерального
Собрания было инициировано до принятия федерального закона и вызвано
террористическим актом, произошедшим в школе №1 в г. Беслане в сентябре
2004 года. В предмет расследования данного террористического акта
включались действия органов публичной власти всех уровней по
предупреждению террористический актов, действий в процессе ликвидации,
а также устранения последствий террористического акта. По результатам
29
Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» // СЗ РФ. 2018. №11. Ст.
1479.
30
Там же.
80
расследования, действиям (бездействиям) органов власти, должностным
лицам и учреждения дана оценка со стороны комиссии.
Второе и последнее парламентское расследование было принято и
вызвано чрезвычайной ситуацией техногенного характера на Саяно-
Шушенской ГЭС 17 августа 2009 года. В ходе расследования аварии на
Саяно-Шушенской ГЭС парламентская комиссия практически не
рассматривала действия органов публичной власти по предотвращению
аварии, кроме того не была дана оценка их действиям (бездействиям). При
этом акцент расследования был смещен в сторону анализа технических
причин и обстоятельств аварии, деятельности юридических лиц, что уже
составляло предмет расследования органов исполнительной власти. Одной из
причин указанного явления послужила смена целей деятельности
парламентской комиссии. Одной из целей парламентской комиссии по
Беслану было проанализировать действия органов публичной власти, а целью
комиссии по расследованию аварии на Саяно-Шушенской ГЭС ограничился
анализом действий организаций и должностных лиц. Парламентской
комиссией по расследованию аварии на Саяно-Шушенской ГЭС не
анализировалась деятельность органов исполнительной власти по контролю
и недопущению аварии.
Большинство форм государственного контроля, осуществляемых
парламентариями в отношении представителей исполнительной власти, не
сопровождаются наличием властных полномочий в отношении органов
исполнительной власти и часто не предусматривают правовых последствий
контроля (речь идет о таких формах государственного контроля, как
заслушивание отчетов Правительства о результатах его деятельности,
«Правительственный час», парламентские и депутатские запросы и др.), либо
применение таких полномочий крайне затруднено (постановка вопроса о
доверии Правительству). В целом Федеральный закон «О парламентском
контроле» объединил в едином акте существующие нормы, посвященные
81
парламентскому контролю. Принятый, пусть и с недостатками, он является
важным этапом на пути решения проблемы отсутствия точных нормативных
и научных критериев, на которые должны опираться органы государственной
власти при осуществлении государственного контроля.
Основной Закон Российской Федерации закрепляет разделение власти
на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Однако, в
настоящее время, по мнению ученых-юристов, существует четвертая ветвь
государственной власти: контрольно-надзорная. Она характеризуется как
функция государства, как самостоятельная форма государственной
деятельности.
Существует две точки зрения, по поводу того, какие органы следует
относить к контрольно-надзорным. Согласно первой точке зрения, все
органы являются контрольно-надзорными, так как они в рамках «системы
сдержек и противовесов» и принципа разделения властей осуществляют
определенные контрольные функции за другими органами государственной
власти. Согласно второй точке зрения, существуют специальные органы,
составляющие контрольно-надзорную ветвь. К ним относятся:
Прокуратура РФ;
Счетная Палата РФ;
Центральный Банк РФ;
Уполномоченный по правам человека РФ.
Контрольно-надзорные органы государственной власти выявляют
различные нарушения законности и правопорядка, применяют к
правонарушителям соответствующие санкции или ставят перед
компетентными органами вопрос об устранении допущенных нарушений
законности и привлечении виновных лиц к юридической ответственности.
Контрольно-надзорные органы по своему составу и функциональному
назначению разнородны.
82
Контрольно-надзорная функция рассматривается как сложное явление
с множеством сторон и форм своего проявления.
Не все авторы придерживаются точки зрения по поводу
самостоятельности контрольно-надзорной функции. Чиркин В.Е. считает, что
контроль - это не особая функция государства, так как он осуществляется в
тех или иных формах и в различном объеме при реализации всех функций
государства. Но данная точка зрения является не совсем верной, так как в
Российской Федерации существуют органы государственной власти, не
входящие ни в одну из трех ветвей, указанных в Конституции РФ. К данным
органам государственной власти относят Прокуратуру РФ, Счетную Палату
РФ, Центральный Банк РФ и др. Также, контрольно-надзорная деятельность
важна для стабильного существования и развития государства, для
обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Федеральное Собрание РФ и его палаты тесно взаимодействуют с
контрольно-надзорными органами в сфере осуществления государственного
контроля.
Так, например, В.И. Солдатов и Ю.В. Сапожников полномочия
Государственной Думы в отношении Банка России разделяют на три
основные группы:
участие Государственной Думы в формировании Национального
банковского совета и органов управления Банком России;
рассмотрение основополагающих документов Банка России,
заслушивание докладов Председателя Банка России, проведение
парламентских слушаний по вопросам деятельности Банка России;
принятие решений о проверках Счетной палатой деятельности
Банка России.
Государственной Думой рассматриваются годовые отчеты
Центрального Банка и принимаются решения по ним. Отчет формируется
Советом Директоров Центрального Банка, рассматривается Национальным
83
банковским советом и представляется в Государственную Думу, которая
также определяет состав годового отчета.
Еще одной важной формой взаимодействия Федерального Собрания
РФ и его палат с контрольно-надзорными органами власти, является
взаимодействие Совета Федерации и Генерального прокурора РФ.
Так, в соответствии с ч. 2 ст. 4 ФЗ «О прокуратуре Российской
Федерации» информируют федеральные органы государственной власти,
органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы
местного самоуправления, а также население о состоянии законности.
Данная информатизация происходит путем предоставления
Генеральным прокурором РФ ежегодных докладов о состоянии законности и
правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению.
Подготовку данного доклада обеспечивает Главное организационно-
инспекторское управление Генеральной прокуратуры на основании
аналитических материалов, подготовленных главными управлениями,
управлениями и отделами Генеральной прокуратуры Российской Федерации,
прокурорами субъектов Российской Федерации, приравненными к ним
прокурорами специализированных прокуратур
31
.
Принимая во внимание проведенное исследование системы управления
в органах прокуратуры можно выделить несколько направлений, по которым
возможно их эволюционное развитие с точки зрения классических теорий
организации. Принимая во внимание, что статус прокуратуры как органа
государственной власти определен на современном этапе с учетом
исторических тенденций, с учетом международно-правовых норм, а также в
русле текущих тенденций, характерных для систем органов прокуратуры в
иных государствах, можно утверждать, что коренная перестройка
существующей системы не вызывается какими-либо назревшими
31
Федеральный закон от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. №48.
Ст. 6720.
84
противоречиями, и дальнейшее развитие организационной структуры
возможно исключительно в эволюционном порядке.
Факторы, которые могут вызвать коренную перестройку системы
управления в органах прокуратуры, такие как: изменение конституционно -
правового статуса прокуратуры РФ, изменение федеративного устройства
России, коренное изменение соотношения функций ведомственного контроля
и внешнего надзора в механизме государственного управления, коренное
изменение приоритетов государственной политики в аспекте смены
ценностей, обусловленных правами человека, - видятся на современном
этапе ничтожно маловероятными. В силу чего теоретические конструкции
новой управленческой системы, которые могли бы вызываться подобными
факторами (например, децентрализация органов прокуратуры, исключение из
компетенции прокуратуры целых направлений надзора в виде отказа от
функции общего надзора и другие), нами не будут рассматриваться как не
релевантные изучаемой системе общественных отношений.
Оптимизация функционально-организационной структуры органов
прокуратуры с точки зрения гармонизации структуры подразделений органов
прокуратуры, выбора оптимального пути выделения управлений (отделов) в
структуре Генеральной прокуратуры РФ или структуре прокуратур
субъектов РФ на основе управленческих принципов иерархичности и
целевого (планирующего) воздействия представляет собой предложение по
унификации строения органов прокуратуры среднего и высшего звена.
Оценка структуре Генеральной прокуратуры в данной работе даваться не
будет по причине наличия специфических политико-юридических оснований
для выделения тех или иных отделов или управлений в ее составе. Поэтому
хотелось бы предложить некую универсальную схему, которая могла бы
быть использована для построения функционально-организационной
структуры прокуратуры субъекта Российской Федерации. Эмпирическая
основа для изучения структур ныне действующих прокуратур благодаря