15
финансового аудита, проведение аудита эффективности бюджетных средств,
предварительный и оперативный контроль формирования проекта бюджета
федерального бюджета и исполнения федеральных законов о федеральном
бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов, порядок
(правила) проведения Счетной палатой России совместных и параллельных
контрольных мероприятий с органами государственного финансового
контролю зарубежных стран, порядок организации контрольных и
экспертноаналитических мероприятий Счетной палаты Российской
Федерации и контрольно-счетных органов Российской Федерации
12
.
В деятельности Счетной палаты также широко используется такой
инструмент административного регулирования, как административный
договор (соглашение). В настоящее время действуют более 30 соглашений с
различными ведомствами, а также администрациями субъектов РФ, среди
которых МВД России, ФАС, Министерство юстиции, Министерство
культуры России, Федеральная служба по надзору в сфере образования и
науки, на деятельности которой мы остановимся позже.
Предмет соглашений, как правило, обуславливает взаимодействие по
следующим направлениям: обмен различного рода информацией, такой, как
аналитическая, статистическая, методическая и иная, касающаяся
осуществляемой сторонами деятельности и представляющей для них
взаимный интерес; совместная экспертиза проектов методических и
нормативных документов, касающихся отраслевого регулирования,
осуществление координации контрольной деятельности в целях исключения
дублирования административного воздействия на проверяемых субъектов;
проведение взаимных консультаций и рабочих встреч по вопросам,
входящим в компетенцию сторон; участие представителей одной из сторон в
семинарах, конференциях и иных мероприятиях,
12
См.: Янкевич С. В. Счетная палата Российской Федерации и законодательная реформа внешнего
государственного финансового контроля // Финансовое право. 2014. № 9. С.44—45.
16
проводимых другой стороной по вопросам, представляющим взаимный
интерес. Стороны соглашений также могут использовать иные направления
взаимодействия, не противоречащие законодательству Российской
Федерации. Именно здесь раскрываются признаки и виды
административного договора
13
.
Закон о Счетной палате, являясь законом, определяющим деятельность
этого государственного органа, содержит перечень задач, которые поставило
государство перед Счетной палатой, в первую очередь это организация и
осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств
федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов.
В рамках установленных задач орган осуществляет властные
полномочия, среди которых одни из основных: аудит результатов социально-
экономического развития Российской Федерации; оценка эффективности
предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных
кредитов за счет средств федерального бюджета, а также законности
предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения
исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым
юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет
федеральных и иных ресурсов; контроль за законностью и своевременностью
движения средств федерального бюджета и средств государственных
внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации,
уполномоченных банках и иных кредитных организациях Российской
Федерации; обеспечение в пределах своей компетенции мер по
противодействию коррупции
14
.
13
См.: Старилов Ю. Н., Давыдов К. В. Административный договор в системе государственного
управления: назначение, правовые условия, виды // Административное право и процесс. 2013. № 5. С.
6—8.
14
Бюджетный кодекс определил перечень принципов бюджетной системы, в их числе принцип адресности
и целевого характера бюджетных средств, эффективности использования бюджетных средств (ст.28
17
Специально уполномоченным сотрудникам Счетной палаты России
предоставлено право составления протоколов об административных
правонарушениях. Данное правомочие закреплено п. 5.1.2 Стандарта
государственного ау дита СГА 101 «Общие правила проведения
контрольного мероприятия». В рамках полномочий по финансовому
контролю Счетная палата России осуществляет работу по информированию
общественности о состоянии в сфере, данная работа осуществляется через
официальный источник Счетной палаты — Бюллетень
15
.
Кроме Счетной палаты России, деятельность по государственному
финансовому контролю (надзору) в настоящее время на федеральном уровне
осуществляется следующими государственными органами:
Генеральная прокуратура в порядке надзора проверяет соблюдение
действующего законодательства, в том числе бюджетного, федеральными
министерствами, государственными комитетами, службами и иными
федеральными органами исполнительной власти и др.
Министерство финансов России осуществляет функции по нормативно-
правовому регулированию сферы контроля за финансами.
Федеральное казначейство относится к числу федеральных служб,
обладающих расширенными функциями. Применительно к федеральному
бюджету выделяют две основные функции: кассовое исполнение
федерального бюджета и осуществление финансового контроля за
расходованием средств бюджета (совершает разрешительную надпись на
право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных
лимитов бюджетных обязательств, также в соответствии действующим
законодательством уполномочено на применение бюджетных мер
принуждения на основании решений финансового органа (в частности,
Бюджетного кодекса). В свою очередь, нецелевое использование бюджетных средств является главным
нарушением бюджетного законодательства (ст. 306.4 Бюджетного кодекса).
15
См.: Регламент Счетной палаты России, утв. постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 07.06.2013
№ 3ПК. Ст. 59.
18
Министерства финансов России), среди них: приостановление операций по
лицевым счетам; бесспорное взыскание суммы средств).
Федеральные органы исполнительной власти — главные распорядители
(распорядители) бюджетных средств в соответствии с действующим
законодательством осуществляют ведомственный государственный
финансовый контроль. Организация внутреннего контроля, как правило,
осуществляется в соответствии с порядком осуществления внутреннего
финансового контроля и внутреннего финансового аудита, установленным
Правилами осуществления внутреннего финансового контроля,
утвержденными постановлением Правительства РФ от 17 марта 2014 г. №
193, а также Правилами осуществления ведомственного контроля в сфере
закупок для обеспечения федеральных нужд, утвержденными
постановлением Правительства РФ от 10 февраля 2014 г. № 89.
Следует отметить, что Федеральная служба по надзору в сфере
образования и науки, в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря
2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании», а также Положением о Федеральной
службе в сфере образования и науки также реализует функции по
государственному финансовому контролю, в частности «контроль за
расходованием субъектами Российской Федерации субвенций на
осуществление переданных полномочий Российской Федерации в сфере
образования, а также контроль за расходованием средств на осуществление
переданного полномочия Российской Федерации по подтверждению
документов об ученых степенях и ученых званиях в пределах своей
компетенции; контроль за расходованием субвенций из федерального
бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату
единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных
родительского попечения, в семью в части, касающейся назначения и
выплаты единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в
семью.
19
Не лишним будет заметить, что функция финансового контроля не
совсем органична для этого государственного органа, но вместе с тем ее
наличие позволяет более емко смотреть на вопросы контроля и надзора в
данной сфере и делать более глубокие выводы относительно проблем и
причин, возникающих при реализации данных процедур, более того
формировать в некоторой степени межотраслевой взгляд на проблемы
отрасли.
Рассматривая вопросы деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации сто
ит отметить, что принятие
Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности
контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований» позволило создать систему организованной на
уровне федерации по укреплению контрольно-счетных палат субъектов
Российской Федерации. При этом важно помнить, что «необходимым
условием функционирования финансового контроля является четкая
правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности:
определение ее границ, методов и форм осуществления, установление
правового статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей»
14
.
1.2 Харктеристика основыных аспектов контроля в процессе
государственного управления
Вопросы повышения качества системы государственного управления
были и будут актуальными в мировом сообществе.
Система информационного обеспечения государственного управления
представляет собой сложный механизм взаимодействия социальных и
технических элементов, скреплённых многочисленными прямыми и
обратными связями. Поэтому процессы развития и трансформации
общества под влиянием различных факторов (в том числе глобализации и
20
технического прогресса) отражаются на системе государственного
управления. Как результат – множественные эксперименты с
реформированием государственных институций, перестановкой кадров,
изменением мотивации, системы обучения и подготовки кадров,
модернизация технической оснащенности рабочих мест и многое другое.
Все это подвело государственный аппарат к черте, за которой стало
очевидным, что улучшить систему государственного управления можно
сосредоточив внимание на таком ее элементе, как человек
16
.
Ни для кого не секрет, что на качество результатов труда существенно
влияют и образование, и профессионализм, и состояние здоровья, и уровень
удовлетворения жизненных потребностей, и даже наличие элементарного
желания трудиться
17
.
Следовательно работодателю, и государству, в том числе, всегда
необходимо обращать внимание на социальную обстановку в обществе,
рабочем коллективе и даже семейных ячейках служащих, госслужащих.
Важно учитывать, что социальная обстановка в обществе напрямую
зависит от качества исполнения функциональных обязанностей
госслужащими. Практически все граждане в той или иной форме имеют
опыт общения с государственным аппаратом, внося предложения,
обращения, жалобы и пр. в государственные органы. И там первыми на пути
реализации их права на участие в управлении государством становятся
госслужащие.
Если на примере отдельно взятого государственного органа как объекта
информационной деятельности (ОИД) предположить, что его
администрация довела до идеального совершенства: внутреннюю систему
подбора кадров, техническое оснащение рабочих мест сотрудников,
распределение обязанностей и пр. то, становится очевидным, что
16
Философский словарь / Под ред. И. Т.Фролова. — 5-е изд. — М.: Политиздат, 1987. — 590 с.
17
Битяк Ю. П. Совершенствование контроля в советском государственном управлении // Социалистическая
законность в советском государственном управлении. — Харьков, 2007. — С. 34–44.
21
существующая в России на сегодняшний день система государственного
управления неидеальна. Вследствие чего львиная доля усилий
администраций государственных органов всегда тратится не на исполнение
функциональных обязанностей госорганов, а на устранение недостатков
существующей системы государственного управления
18
.
Отсутствие действенных механизмов быстрой адаптации системы
государственного управления в ответ на изменения в постоянно
развивающемся российском обществе, несовершенство существующей
информационной нормативно-правовой базы, непрекращающаяся
российская агрессия создают комплекс препятствий на пути построения
современного демократического, европейского правового государства,
ориентированного на защиту прав, свобод и законных интересов граждан
19
.
Народ осуществляет власть непосредственно и через органы
государственной власти и местного самоуправления. Условия жизни в
России изменяются и вместе с ними изменяются требования людей к тем
или иным сторонам человеческого бытия. Поэтому, требования к системе
государственного управления постоянно изменяются, и всегда будут
изменяться, создавая все новые и новые условия для ее дальнейшей
трансформации.
Из этого следует, что государственное управление должно иметь
адаптивный характер, с одной стороны, подстраиваясь под нужды людей, а с
другой стороны - сохраняя основы государственности.
20
.
18
Лимская Декларация руководящих принципов контроля // Правовое регулирование государственного
финансового контроля в зарубежных странах. Аналитический обзор и сборник нормативных документов /
Сост. С. О. Шохин, В. И. Шлейников / Аналитический раздел и общ. ред. С. О. Шохина. — М., 1998. — С.
42–51.
19
Редфорд Г. С. Контроль качества продукции: Пер. с англ. / Под ред. Л. И. Бражинского. — 2-е изд., испр.
— М. — Л., 1931. — С. 9.
20
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)// «Собрание законодательства РФ», 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
22
И именно в этом ракурсе функция контроля в системе государственного
управления играет ключевую роль наряду с остальными функциями.
Контроль, позволяет своевременно выявлять ошибки и недостатки в
управленческой деятельности, искать новые резервы и возможности.
Фактически контроль выступает в роли обратной связи, которая позволяет
своевременно отреагировать на любые отклонения от запланированного
пути достижения поставленных целей развития государства, его регионов и
отдельных территорий, основных направлений и видов его деятельности.
По мнению М. Мескона, контроль – это процесс обеспечения
достижения организацией своих целей. Цели и планы, структура любой
организации, в том числе и государства и его органов управления,
непосредственно связаны с миссией и определением направлений
деятельности. Контроль, который направлен на достижение целей
организации, выполнение ее планов, должен быть одним из основных
элементов организации, сутью управления ей
21
.
Важно отметить, что контроль функционирования технических систем
гораздо менее проблематичен, чем контроль социальных.
Для системы государственного управления установление показателей и
определение целей является сложным заданием, поскольку они тяжело
поддаются количественному оцениванию. Следовательно, для обеспечения
реализации функции контроля в государственном управлении необходима
четко регламентированная база, которая б определяла рамки компетенции
контролирующих органов и процедуру проведения контроля.
То есть контроль в государственном управлении всегда должен
осуществляться в установленных законом рамках. Законностью достигается
согласованность действий, организованность и порядок, дисциплина на
21
Бутинец Ф. Ф., Бардаш С. В., Малюга Н. М., Петренко Н. И. Контроль и ревизия: Учебник для студентов
вузов специальности «Учет и аудит». — Второй изд., Доп и перераб. — Житомир: ЖИТИ, 2000. — 512 с.
23
общегосударственном уровне. Любое решение государственных и
негосударственных органов, уполномоченных на то лиц не должно
противоречить действующему законодательству. Оно должно приниматься
в рамках компетенции органа или лица, которое приняло его с учетом
терминов, определенных нормативными актами и соблюдением
необходимой процедуры, способствовать созданию, закреплению или
развитию полезных для общества отношений.
При этом «качества и количества» в производительности труда
госслужащих можно добиться только при соблюдении ряда условий,
которые не смогут быть основанием для возникновения конфликтных
ситуаций, проявлений агрессивности, недовольства и обид.
Речь идет о толерантности (от лат. tolerantia – терпение, принятие).
Толерантность это социологический термин, обозначающий терпимость к
иному мировоззрению, образу жизни, поведению и обычаям. Под
толерантностью не подразумевается уступка, снисхождение или потворство.
Толерантность это, в первую очередь, уважение, принятие и
правильное понимание других культур, способов самовыражения и
проявления человеческой индивидуальности.
Проявление толерантности не означает терпимости к социальной
несправедливости, отказа от своих убеждений или уступки чужим
убеждениям, а также навязывания своих убеждений другим людям [6]. Она
заключается в предоставлении другим права жить в соответствии с
собственным мировоззрением.
Исходя из изложенного, можно утверждать, что контроль в системе
государственного управления обязательно должен иметь толерантный
характер. Причем как со стороны государства, так и со стороны всех его
субъектов.
Следует отметить, что в Соединѐнных Штатах Америки после серии
террористических актов, повлекших громадные жертвы, существенно
24
возросла толерантность граждан страны по отношению к методам и
средствам контроля. Люди поняли, что за контролем стоит стремление
силовых органов страны защитить их жизнь и достоинство. При этом
существенно была поднята планка ответственности спецподразделений за
допущенную утечку конфиденциальной информации.
Подводя итог можно утверждать, что законность и толерантность лежат
в основе организации и осуществления контроля в системе
государственного управления, а, следовательно, являются его базовыми
принципами (Рисунок1.).
Рисунок 1. Базовые принципы контроля в системе государственного
управления.
Правовой аспект организации контроля
Федеральный Закон РФ «Об информации» закрепил право каждого на
информацию, которая предусматривает возможность свободного
получения, использования, распространения, хранения и защиты
информации, необходимой для реализации своих прав, свобод и законных
интересов. Вместе с тем реализация права на информацию не должна
нарушать общественные, политические, экономические, социальные,
духовные, экологические и другие права, свободы и законные интересы
других граждан, права и интересы юридических лиц.
Здесь, как приведено на Рисунке 1, необходимо обеспечить баланс
между желанием работодателя получить наиболее полную информацию о
работниках и, при этом, не перейти грань допустимой законности и
толерантности своих действий.