25
Например, любые сведения о работнике, начиная с изображения лица,
его поведения и высказываний, а также другие сведения, собранные с
помощью технических средств, в том числе видеокамер, компьютерных
систем и других устройств, фиксирующих его деятельность, являются
персональными данными, на страже которых стоит Федеральный Закон РФ
«О защите персональных данных».
Можно ещѐ привести ряд примеров правового противодействия
процессу применения средств контроля и наблюдения. Однако при
необходимости подтверждения фактов правонарушений важность наличия
видеозаписей трудно переоценить.
При этом следует помнить, что запрещено использовать в качестве
доказательства видео- и аудиозаписи, которые получены без
соответствующей санкции.
Законный выход из этой ситуации есть. Так, Гражданский кодекс РФ
мв соответствии со ст. 307, разрешает с согласия физического лица
проводить его фото-, кино-, теле-, видеосъемку.
Если обобщить юридические требования законодательства то следует,
что видеонаблюдение работников на рабочем месте возможно только с их
согласия. И лучше, чтобы это согласие было получено в письменном виде.
В противном случае это мероприятие не имеет юридических последствий.
Наиболее удобно осуществить процедуру информирования работника
об особенностях организации условий труда и оснащения рабочего места
специальными средствами фиксации в момент его приѐма на работу.
При этом работодателю необходимо:
1. Принять приказ об организации видеонаблюдения на территории
компании.
Не лишним также будет оговориться, что соответствующий материал и
собранные персональные данные могут быть использованы для
поддержания общей и личной безопасности, контроля доступа в помещения
26
и территории компании, а также для организации трудовых отношений, в
частности для решения дисциплинарных и других вопросов. Целесообразно
оговорить срок хранения информации, а также ответственного за ее
хранение. С таким приказом следует ознакомить всех работников, тем
самым обеспечив их осведомленность о видеонаблюдении.
2. Включить пункт о функционировании системы видеонаблюдения в
Правила внутреннего трудового распорядка.
3. Укомплектовать помещения, в которых проводится видеонаблюдения,
соответствующими предупреждающими табличками.
4. Во избежание негативных последствий и нарушения норм закона
ознакомить персонал, обслуживающий систему, с Положением о защите
персональных данных, разработанным работодателем.
Важно помнить, что комнаты отдыха и туалетные комнаты входят в
число мест, в которых установка видеонаблюдения недопустима без лишней
необходимости. В этом видится только желание работодателя
контролировать частную жизнь сотрудников - разговоры, взаимоотношения
между собой, личное отношение к руководству и т.п. А данные действия
являются нарушением законных прав человека. Скрытое видеонаблюдение
могут проводить только правоохранительные органы, с разрешения суда.
Технический аспект организации контроля.
Если смоделировать ситуацию организации контроля «качества и
количества» в производительности труда госслужащих становится явной
необходимость наличия специальных технических средств – инструментов
контроля для проверки и наблюдения с целью проверки соблюдения
законности в системе органов государственного управления.
Под термином «инструмент контроля» мы будем понимать – аудио-,
видео- (и пр.) фиксацию объектов, попадающих в зону чувствительности
аппаратуры (корпусные видеокамеры, ПЗС-матрицы с объективами и без и
т.п.), носимой (возимой) человеком и, при необходимости, вмонтированной
27
в соответствующий корпус или оболочку, а также элементы аппаратуры,
позволяющей дистанционно определять и/или фиксировать координаты.
К примеру, такие элементы и аппаратура могут быть вмонтированы в
бейдж, на котором указывается фамилия, имя и отчество владельца бейджа,
его должность и другая служебная информация. Кроме того, в бейдж может
быть вмонтирована карточка памяти, источник питания, активна
проксимитикарточка, позволяющая дистанционно идентифицировать
владельца и пр. Бейдж с такими функциональными возможностями назовѐм
видео-бейдж (далее, - VB).
В отличии от существующих систем и устройств видеонаблюдения
метки времени, видео, аудио и другая информация записываются в блок
карточки памяти (далее, - М1) в зашифрованном архивированном виде.
Как правило, VB носится на видном месте одежды элемента системы
государственного управления - госслужащего (далее, - А1) таким образом,
чтобы его поле зрения не было заслонено посторонними предметами.
Условия эксплуатации VB изначально оговариваются в трудовом договоре
или дополнительном соглашении.
Рассмотрим процесс контроля, технические элементы которого
приведены на Рисунке 2.
Каждый входящий в здание ОИД оповещается соответствующими
предупредительными табличками, что территория находится под контролем
систем видео и аудио наблюдения.
Работники, к примеру – госслужащие (А1, А2, …, АN), получают на
контрольно-пропускном пункте именные VB №1, …, VB №N и укрепляют
их на заметном для посетителей месте одежды.
При наличии необходимости работы без VB, в течении какого-то
интервала времени рабочего дня, он временно хранится в закрываемом на
замок помещении, ящике стола или сейфе.
28
Рисунок 2. Технические элементы контроля.
По окончании рабочего времени VB сдаѐтся работнику
контрольнопропускного пункта ОИД. При этот VB размещается в своей
ячейке блока хранения информации, где находящаяся в нѐм архивированная
информация в зашифрованном виде переписывается в базу данных А1, …,
AN, а карточка памяти М1 очищается. Элемент питания, при
необходимости автоматически подзаряжается. После этого VB снова готов к
работе. Пространственное размещение базы данных определяется
администрацией.
Целесообразно хранение базы данных в охраняемых опечатанных
помещениях типа РСО или в серверных, оборудованных сигнализацией.
В случае возникновения критических ситуаций в работе, связанных с
действиями того или иного госслужащего, работой аппаратуры и пр. в
определѐнный момент или период времени, ДОПУСКАЕТСЯ с санкции
прокурора, судьи и др. съѐм информации из базы данных на защищѐнный
носитель строгого учѐта, с последующим разархивированием, составлением
протокола и изучением записей.
29
Таким образом, законность и толерантность контроля обеспечивается
сложной системой мер, которые делают невозможным утечку информации,
получаемой с согласия владельца информации и недоступной случайному
пользователю.
Экспертиза записей является отсроченной и осуществляется только при
наличии служебной необходимости, обязательной санкции
уполномоченного на то органа.
1. Процессы становления и развития информационного общества
трансформируют систему государственного управления. Контроль
выступает в роли обратной связи, позволяет своевременно отреагировать на
любые отклонения от запланированного пути достижения поставленных
целей развития государства, скорректировать и адаптировать механизмы
государственного управления под постоянно изменяющиеся требования со
стороны общества.
2. Базовыми принципами контроля в современной системе
государственного управления являются законность и толерантность.
3. Законность и толерантность контроля обеспечивается сложной
системой мер, которые делают невозможным утечку информации,
получаемой с согласия владельца информации и недоступной случайному
пользователю.
1.3 Правовые основы осуществления государственного контроля за
деятельностью государственного управления
На всем протяжении существования человечества возникающие в
обществе отношения подвергались регулированию посредством обычаев,
норм морали, религиозных постулатов. С развитием государственности как
системы управления делами общества возникла необходимость в правовом
регулировании общественных отношений. И сегодня право представляет
30
собой многогранное явление, выступающее средством разрешения задач
общества, удовлетворения потребностей и интересов людей.
Правовое регулирование обычно определяют как осуществляемое всей
системой юридических средств воздействие на общественные отношения в
целях их упорядочения
22
. По мнению А.Б. Венгерова, правовое
регулирование можно охарактеризовать как процесс наделения участников
общественных отношений правомочиями, обязанностями, ответственностью
(дозволениями, запретами, управомочиями), реализации этих правомочий,
обязанностей, ответственности, превращения упомянутых участников в
субъектов правовых отношений [2, с. 466]. В.Н. Протасов рассматривает
правовое регулирование как установление целесообразных отношений
между субъектами в определенной социальной сфере через представление
им субъективных юридических обязанностей с тем, чтобы вызвать нужное
поведение [3, с. 22]. С категорией «правовое регулирование» тесно связана
категория «правовое воздействие», под которым понимают взятый в
единстве и многообразии весь процесс влияния права на общественную
жизнь, сознание и поведение людей. Верно отмечает С.С. Алексеев, что,
определяя правовое регулирование через понятие правового воздействия,
следует учитывать, что эти понятия не являются тождественными.
Этой позиции придерживаются большинство исследователей. Правовое
воздействие – понятие широкое, характеризующее все направления и формы
влияния права на общественную жизнь, в т. ч. функционирование права в
качестве идеологического, воспитательного фактора. Таким образом, данные
понятия соотносятся между собой как часть и целое, поскольку правовое
регулирование является одной из форм воздействия права на социальные
процессы.
22
Баранов М.Л. Нормативное правовое регулирование государственного контроля в системе федеральных
органов исполнительной власти. URL: http://do.gendocs.ru/docs/index324270.html (дата обращения:
20.01.2015).
31
На наш взгляд, контроль, особенно государственный, занимает особое
место в механизме правового регулирования. Это обусловлено тем, что
государственный контроль в своем общем виде преследует цели
стабилизации и усовершенствования общественных отношений. Вместе с
тем, контроль, как важнейшая составляющая государственного управления,
также подлежит правовому регулированию, что в первую очередь
выражается в принятии специальных нормативных правовых актов, которые
являются основой осуществления государственного контроля. В силу
специфики характера контрольной деятельности, которая «пронизывает» всю
систему государственного управления, в данном исследовании не
представляется возможным анализ всей обширной правовой базы,
регулирующей контрольные полномочия всего механизма государства. В
данной статье постараемся проанализировать и унифицировать нормативные
правовые акты, закладывающие прочный фундамент государственного
контроля.
Основы осуществления контроля заложены, прежде всего, на
международном уровне – в Лимской декларации руководящих принципов
контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших
органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в
1977 г. Данная декларация закрепляет основы государственного
финансового контроля, отражая и определяя цели, методы, принципы,
формы осуществления контроля, правовой статус контрольного органа, его
осуществляющего. Хотя данная декларация посвящена особому виду
государственного контроля – финансовому, ее нормы носят
общетеоретический характер и служат своеобразным ориентиром при
осуществлении государственного контроля различными органами.
«Организация контроля является обязательным элементом управления
государственными финансовыми средствами, т. к. такое управление влечет
за собой ответственность перед обществом. Контроль – не самоцель, а
32
неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является
выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов
законности, эффективности и экономии расходования материальных
ресурсов на ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять
корректирующие меры, а в ряде случаев и привлечь виновных к
ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или
осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких
нарушений в будущем»
23
.
Среди международных актов, регулирующих вопросы государственного
контроля, можно назвать соглашения о взаимодействии в той или иной
областью, различные договоры, совместно разработанные правила, решения.
Одной из задач, решаемых данными соглашениями, является обеспечение
взаимодействия органов, осуществляющих контроль в соответствующей
области, например, соглашение о сотрудничестве в области ветеринарии
между правительствами государств-участников; соглашение о контроле за
трансграничной перевозкой опасных и других отходов; соглашение о
взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды
и др
24
.
Дальнейшее развитие нормы международного права, касающиеся
проблем правового регулирования контроля, находят свое отражение в
законодательстве Российской Федерации, которое ввиду своей
многоуровневой системы (деление на федеральное, региональное и местное)
отличается сложным и разноплановым характером. Во-первых, выделим
нормативные правовые акты, которые в той или иной степени затрагивают
вопросы осуществления государственного контроля. Вести отсчет истории
23
Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012.
№ 6.
24
Цыгановкин В.А. Правовое регулирование: феноменологический и субстанциональный подходы //
Вестник Российского государственного гуманитарного университета. 2014.
33
современного правового регулирования государственного контроля в России
можно с 1990-х гг.
Конституция РФ заложила основы построения «нового» государства, с
принципом разделения власти на законодательную, исполнительную и
судебную (ст. 11). Вопросы осуществления государственного контроля
напрямую в Основном законе не регламентируются. Однако анализ
конституционных норм, закрепляющих правовой статус высших органов
государственной власти, позволяет сделать вывод о наличии
соответствующих контрольных полномочий и об их конституционно-
правовой регламентации. Так, контрольные полномочия Президента РФ,
выражающиеся в формировании органов власти, отражены в ст. 83-85, 107,
111 Конституции РФ. Полномочия Федерального Собрания РФ закреплены в
ст. 101-103, 111 Конституции РФ, причем, согласно ч. 5 ст. 101, для
осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет
Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (единственное
прямое указание на контроль со стороны органов государства). В ст. 114
Конституции РФ, посвященной полномочиям Правительства РФ, закреплено
положение об осуществлении Правительством РФ мер по обеспечению
законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного
порядка, борьбе с преступностью. Ст. 125 Конституции РФ заложена основа
осуществления конституционного контроля, посредством разрешения дел о
соответствии нормативных правовых актов Конституции РФ и др. Согласно
ст. 132 Основного закона, органы государственной власти наделены
контрольными функциями в отношении органов местного самоуправления
при делегировании им государственных полномочий. Таким образом, нормы
Конституции РФ являются своего рода каркасом российской правовой базы
осуществления государственного контроля.
Конституционные основы контрольных полномочий высших органов
государственной власти находят свое развитие в федеральном
34
законодательстве, которое условно можно разделить на два блока: общее,
так или иначе регламентирующее осуществление контроля, и специальное,
т. е. непосредственно посвященное правовому регулированию контрольной
деятельности. К первому блоку можно отнести Федеральный
конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве
Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 21 июля
1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации»,
Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О
судах общей юрисдикции в Российской Федерации», Федеральный закон от
3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации». Второй блок нормативных
правовых актов составляют Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О
парламентском контроле», Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-
ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской
Федерации», Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной
палате Российской Федерации», Федеральный закон от 17 января 1992 г. №
2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».
Как отмечает М.Л. Баранов, в настоящее время на федеральном уровне
существует более 260 законов Российской Федерации, указов Президента РФ,
постановлений Правительства РФ, в которых зачастую различным образом
определены субъекты, объекты контроля, их цели, задачи, права,
обязанности. Среди наиболее значимых действующих нормативных
правовых актов по вопросам контроля в той или иной сфере общественных
отношений можно выделить: в сфере государственного управления –
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии
коррупции», Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле
за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и
иных лиц их доходам» и др.; в экономической сфере – Федеральный закон от
31 июля 1998 г. № 145-ФЗ «Бюджетный кодекс Российской Федерации»