35
(раздел IX. Государственный (муниципальный) финансовый контроль),
Федеральный закон Российской Федерации от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ
«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля», Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах
государственного регулирования торговой деятельности в Российской
Федерации», Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О
лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон от 18
июля 1999 г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле» и др.; в сфере охраны
окружающей среды – Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об
охране окружающей среды», Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-
ФЗ «Об экологической экспертизе», Федеральный закон от 3 июня 2006 г. №
74-ФЗ «Водный кодекс Российской Федерации», Федеральный закон от 4
декабря 2006 г. № 200-ФЗ «Лесной кодекс Российской Федерации»,
Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ «Земельный кодекс
Российской Федерации» и др
25
.
Немаловажную роль в правовом регулировании составляют
подзаконные нормативные правовые акты – Указы Президента РФ и
постановления Правительства РФ. Согласимся с точкой зрения М.Л.
Баранова, что данные подзаконные акты могут быть разделены на две группы
(данная классификация применима и законам). К первой относятся статутные
подзаконные акты, т. е. устанавливающие правовое положение
соответствующего федерального органа власти. Например, Указ Президента
РФ от 8 июня 2004 г. № 729 «Об утверждении Положения о Контрольном
управлении Президента Российской Федерации», Постановление
Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 «Об утверждении Положения
25
Баранов М.Л. Нормативное правовое регулирование государственного контроля в системе федеральных
органов исполнительной власти. URL: http://do.gendocs.ru/docs/index324270.html (дата обращения:
20.01.2015).
36
о Федеральной налоговой службе», Постановление Правительства РФ от 13
июля 2012 г. № 711 «О вопросах Федеральной миграционной службы» и др.
Вторую группу составляют тематические подзаконные акты,
регулирующие осуществление государственного контроля в той или иной
области. К таким актам можно отнести Указ Президента РФ от 27 марта
1992 г. № 312 «О контроле за экспортом из Российской Федерации ядерных
материалов, оборудования и технологий», Указ Президента РФ от 12 мая
1997 г. № 477 «О мерах по усилению контроля за использованием средств
федерального бюджета», Постановление Правительства РФ от 9 сентября
1999 г. № 1035 «О государственном надзоре и контроле за соблюдением
законодательства Российской Федерации о труде и охране труда»,
Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. № 1207 «Об
осуществлении контроля за внешнеторговыми бартерными сделками и их
учета», Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2012 г. № 1394 «Об
утверждении Положения об осуществлении федерального государственного
контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных
биологических ресурсов» и др. Как видно из приведенных примеров,
данные подзаконные акты утверждают различного рода положения и
правила, которые непосредственно регулируют осуществление
государственного контроля в той или иной сфере, определяя основания
проведения контрольных мероприятий, их форму, методы, периодичность,
правовые последствия проведения контроля и т. д.
Анализ федерального законодательства предполагает одновременно и
анализ регионального законодательства, затрагивающего вопросы контроля
со стороны государственных органов. В соответствии с Уставом Тамбовской
области (принят Постановлением Тамбовской областной думы от 30 ноября
1994 г. № 84) региональные органы государственной власти наделены
широким спектром контрольных полномочий. Так, глава 14 Устава
посвящена полномочиям областной думы, к которым в частности относятся
37
заслушивание ежегодных отчетов главы администрации области (пп. б2 п. б
ч. 1 ст. 54); посредством закона установление наименования, полномочий,
состава и порядка деятельности контрольно-счетного органа области (пп. б1
п. б ч. 2 ст. 54); наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями области и, соответственно, определение
условий и порядка контроля за реализацией переданных полномочий (п. н ч.
2 ст. 54); назначение или отрешении от должности должностных лиц (ч. 3 ст.
54). Согласно ч. 6 ст. 54 Устава, областная дума в установленных пределах и
формах осуществляет контрольные функции. Данное положение о
контрольных функциях областной думы развито в главе 16 Устава. Так,
согласно ст. 56 Устава областная дума осуществляет контроль за
соблюдением и исполнением нормативных правовых актов области,
исполнением областного бюджета, исполнением бюджетов территориальных
государственных внебюджетных фондов области, выполнением программ
социальноэкономического развития области. Основной формой
осуществления такого контроля является направление запросов,
заслушивание ответов на вопросы и обращения, рассмотрение докладов,
сообщений или информации по интересующим вопросам, относящимся к
ведению думы, обращения комитетов областной думы (ст. 56), выражение
недоверия должностным лицам администрации области (ст. 77)
26
.
Достаточно широк спектр контрольных полномочий главы
администрации области. К ним можно отнести функции по назначению,
отрешению от должности конкретных должностных лиц, формированию
администрации (п. г-д, к, н, т ч. 1 ст. 75); функции по созданию,
реорганизации и ликвидации областных государственных унитарных
предприятий и учреждений, осуществлению контроля за их деятельностью
(п. е ч. 1 ст. 75); функции по обращению с запросом в Конституционный суд
26
Баранов М.Л. Нормативное правовое регулирование государственного контроля в системе федеральных
органов исполнительной власти. URL: http://do.gendocs.ru/docs/index324270.html (дата обращения:
20.01.2015).
38
РФ о соответствии Конституции РФ Устава области, законов и иных
нормативных актов области, изданных по вопросам, отнесенных к ведению
(п. р ч. 1 ст. 75); право участия в открытых и закрытых заседаниях областной
думы (п. а, б ч. 1 ст. 80).
Установление основ взаимодействия областной думы, администрации
области и органов исполнительной власти области предполагает наличие
взаимного контроля (Раздел VI Устава). Так, администрация области
подконтрольна областной думе, подотчетна по вопросам исполнения
областного бюджета и выполнения программ социально-экономического
развития области. Уставом Тамбовской области предусмотрен контроль в
области образования (ст. 28), в области охраны здоровья населения и
окружающей природной среды (ст. 35), в области социальной защиты
населения (ст. 40) и др. Отметим, что на территории нашего региона
действует Закон Тамбовской области от 25 июля 2011 г. № 41-3 «О
Контрольно-счетной палате Тамбовской области», во исполнение которого
принят Регламент Контрольно-счетной палаты Тамбовской области от 28
декабря 2011 г. № 1. Данные нормативные акты устанавливают основные
направления деятельности Контрольно-счетной палаты Тамбовской области
как органа внешнего государственного финансового контроля, формы
осуществления государственного контроля и его стандарты, объем
контрольных полномочий и обязанностей должностных лиц, порядок
подготовки и проведения контрольных и экспертно-аналитических
мероприятий и иные вопросы.
Подводя итог вышесказанному, отметим, что на сегодняшний день
действует большое количество нормативных правовых актов, как законов,
так и подзаконных, на федеральном и региональном уровнях, составляющих
правовую основу государственного контроля. С одной стороны, такое
количество действующих нормативных правовых актов свидетельствует о
необходимости осуществления контрольной деятельности в различных
39
сферах управления государства. Уже на протяжении нескольких лет
государство, так или иначе, создает систему контроля, которая способствует
повышению эффективности механизма государства, стабилизации системы
государственного управления, обеспечению и реализации прав и свобод
граждан, воцарению законности и правопорядка.
С другой стороны, данный правовой массив отличается
неупорядоченностью и неунифицированностью, что приводит к усложнению
правоприменительной деятельности. В целях устранения указанных
недостатков возникает необходимость систематизации норм о
государственном контроле и в первую очередь выработка единого подхода к
содержанию нормативных правовых актов, регулирующих осуществление
государственного контроля. К сожалению, на данный момент законодатели
не поддерживают данную точку зрения и все чаще издают отдельные
нормативные правовые. Так, например, если говорить об общественном
контроле, то на сегодняшний день действует Федеральный закон от 21 июля
2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской
Федерации», в котором в полной мере отражены сущность, цели, задачи,
принципы и субъекты общественного контроля, формы и порядок его
осуществления. Что же касается государственного контроля, то такой
нормативный акт не принят, а лишь в отдельных законах в зависимости от
сферы деятельности раскрываются формы и методы осуществления
контрольных мероприятий. На наш взгляд, в сложившейся ситуации и в силу
«многогранности» государственного контроля, который осуществляется в
различных сферах, наиболее рациональным выходом, что уже неоднократно
обосновывалось в юридической науке, является разработка концепции
осуществления государственного контроля в Российской Федерации [6, с.
24]. Отметим, что в недалеком прошлом были реализованы Концепция
административной реформы в Российской Федерации в 2006– 2010 гг.,
Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности
40
государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 гг., на данный
момент реализуется Концепция долгосрочного социально-экономического
развития Российской Федерации на период до 2020 г., одной из главных
задач которых является повышение эффективности деятельности органов
исполнительной власти и в целом всего аппарата государственного
управления, в т. ч. и контрольно-надзорной деятельности. В данном случае
опять же приходится говорить лишь о фрагментарном правовом
регулировании
27
.
В концепции государственного контроля должны отразиться
принципиально важные положения о государственном контроле независимо
от его вида и сферы реализации, которые станут прочной основой его
осуществления и найдут свою дальнейшую конкретизацию в отдельных
нормативных правовых актах. В частности, концепция должна отражать
сущность, задачи и цели государственного контроля, принципы, на которых
базируется контрольная деятельность, виды, формы и методы осуществления
контроля, участников данных правоотношений, общие права и обязанности
субъектов контрольной деятельности и гарантии их независимости, критерии
эффективности контрольных мероприятий, формы взаимодействия
государственного и общественного контроля и др.
Таким образом, разработка и принятие такой концепции в целом будет
способствовать совершенствованию всей системы государственного
контроля, которая приобретет «стройный и однородный вид», пронизанный
едиными целями и принципами, и эффективности контрольно-надзорной
деятельности отдельных государственных органов.
27
Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012.
№ 6.
41
Глава 2. Анализ организации контроля за деятельностью органов
государственного управления деятельности на примере Счетной палаты
Республики Тыва
2.1 Нормативно- правовая основа, полномочия и принципы
деятельности Счетной палаты
Счетная палата является постоянно действующим органом внешнего
государственного финансового контроля Республики Тыва, обладает орган
изационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятел
ьность самостоятельно, руководствуется следующими нормативными прав
овыми актами:
Бюджетный кодекс Российской Федерации;
Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах
организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований»;
Закон Республики Тыва от 25.07.2011 № 783 ВХ-1 «О Счетной палате
Республики Тыва»;
нормативные правовые акты Российской Федерации и Республики
Тыва;
локальные нормативные акты Счетной палаты Республики Тыва
(регламент, стандарты, положения, инструкции).
Деятельность Счетной палаты основывается на принципах законности,
объективности, эффективности, независимости и гласности.
Счетная палата осуществляет следующие полномочия:
- контроль за исполнением республиканского бюджета Республики
Тыва и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;
- экспертизу проектов законов о республиканском бюджете Республики
Тыва, проектов законов Республики Тыва о бюджете территориального
государственного внебюджетного фонда, в том числе обоснованности
показателей (параметров и характеристик) бюджетов;
42
- внешнюю проверку годового отчета об исполнении республиканского
бюджета Республики Тыва, годового отчета об исполнении бюджета
территориального государственного внебюджетного фонда;
- контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской
Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные
правоотношения, в ходе исполнения республиканского бюджета;
- контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным
требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных
администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об
исполнении республиканского бюджета;
- организацию и осуществление контроля за законностью,
результативностью (эффективностью и экономностью) использования
средств республиканского бюджета Республики Тыва, средств бюджета
территориального государственного внебюджетного фонда и иных
источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
- контроль за соблюдением установленного порядка управления и
распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности
Республики Тыва, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной
деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими Республике
Тыва;
- контроль за поступлением в республиканский бюджет средств от
распоряжения и управления республиканской собственностью;
- оценку эффективности предоставления налоговых и иных льгот и
преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств республиканского
бюджета Республики Тыва, а также оценку законности предоставления
государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения
обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими
лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств
43
республиканского бюджета Республики Тыва и имущества, находящегося в
государственной собственности Республики Тыва;
- контроль за эффективностью использования кредитных ресурсов и
заемных средств, финансовых и имущественных гарантий, за своевременн
остью движения средств республиканского бюджета Республики Тыва,
территориального государственного внебюджетного фонда, а также
размещением республиканских ценных бумаг и использованием иных
заемных средств Правительством Республики Тыва в банках и других
кредитно-финансовых организациях;
- финансово-экономическую экспертизу проектов законов Республики
Тыва и нормативных правовых актов органов государственной власти
Республики Тыва (включая обоснованность финансово-экономических
обоснований) в части, касающейся расходных обязательств Республики
Тыва, а также государственных программ Республики Тыва;
- анализ и мониторинг бюджетного процесса в Республике Тыва, в том
числе подготовка предложений по устранению выявленных отклонений в
бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства;
- контроль за законностью, результативностью (эффективностью и
экономностью) использования межбюджетных трансфертов,
предоставленных из республиканского бюджета Республики Тыва бюджетам
муниципальных образований, расположенных на территории Республики
Тыва, а также проверку местного бюджета в случаях, установленных
Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- подготовку информации о ходе исполнения республиканского
бюджета Республики Тыва, бюджета территориального государственного
внебюджетного фонда, о результатах проведенных контрольных и экспертно-
аналитических мероприятий и представление ежеквартально такой
информации в Верховный Хурал и Главе - Председателю Правительства
Республики Тыва;
44
- контроль за ходом и итогами реализации программ и планов развития
Республики Тыва;
- мониторинг исполнения республиканского бюджета Республики Тыва
и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;
- аудит эффективности, направленный на определение экономности и
результативности использования бюджетных средств;
- участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на
противодействие коррупции;
- подготовку и представление заключений и ответов на запросы
органов государственной власти Республики Тыва;
- подготовка предложений по совершенствованию осуществления
главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового
контроля и внутреннего финансового аудита;
- аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых
объектами аудита (контроля);
- иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового
контроля, установленные федеральными законами и законами Республики
Тыва.
Внешний государственный финансовый контроль осуществляется
Счетной палатой в отношении:
а) органов государственной власти, государственных органов, ТФОМС,
органов местного самоуправления и муниципальных органов,
государственных учреждений и унитарных предприятий, а также иных
организаций, если они используют имущество, находящееся в
государственной собственности республики;
б) в отношении иных организаций путем осуществления проверки
соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет
средств республиканского бюджета в порядке контроля за деятельностью
главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств