15
Рисунок 2. Самостоятельные подразделения администрации
Президента РФ
В мае 2000 года в регионах роль представителей Президента РФ
возросла и в связи с этим схема взаимодействия между представителями
Президента и региональными властями усложнилась.
Еще одним институтом, представляющим президентскую власть на
федеральном уровне, является Совет безопасности, возглавляемый секретарем
Совета, непосредственно назначаемым Президентом. В сферу полномочий
Совета безопасности входит подготовка решений по ключевым проблемам
безопасности страны, ее независимости, борьбы с терроризмом и так далее.
Законодательная власть в Российской Федерации представлена
Федеральным Собранием, состоящим из двух палат
7
:
- верхней - Советом Федерации;
- нижней - Государственной Думой.
К ведению Совета Федерации относятся:
- утверждение изменения границ между субъектами РФ;
-утверждение указа Президента о введении чрезвычайного положения;
- решение вопроса о возможности использования Вооруженных сил РФ
за пределами территории РФ;
- назначение выборов Президента РФ и отрешение от должности и
прочие обязанности.
Компенсировать негативные последствия, связанные с уходом высших
должностных лиц регионов из Совета Федерации, был призван вновь
созданный в 2000 г. орган - Государственный совет. Государственный совет
стал постоянно действующим совещательным органом при Президенте РФ, в
сферу полномочии которого входит координация федеральной политики в
регионах, формирование перспективных направлений развития общества и
государства в современных условиях.
7
Конин Н.М. Административное право России : учеб. / под ред.Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова. Саратов: Изд-во
ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2013. - 324с.
16
Государственная Дума формируется в ходе специальных выборов на
основе мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. К ведению
Государственной Думы относятся
8
:
- выдача согласия Президенту РФ на назначение Председателя
Правительства РФ;
- решение вопроса о доверии Правительству РФ;
- назначение на должность и освобождение от должности Председателя
Центрального банка РФ;
-назначение на должность и освобождение от должности Председателя
Счетной палаты и половины состава ее аудиторов и прочие обязанности.
Механизм действия Федерального Собрания и Государственной Думы
работает так
9
: субъект законодательной инициативы разрабатывает
законопроект и вносит его на рассмотрение в Государственную Думу. При
голосовании за него большинством голосов от общего числа депутатов нижней
палаты, законопроект в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета
Федерации, где он может быть поддержан большинством голосов либо
отклонен.
Государственная Дума может провести закон и без поддержки Совета
Федерации, если при повторном голосовании этот законопроект поддержит не
менее двух третей от общего числа депутатов нижней палаты. Принятый
федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для
подписания и обнародования. Если глава государства в течение четырнадцати
дней с момента поступления документа отклонит его, то обе палаты
Федерального Собрания в установленном порядке вновь рассмотрят закон.
Право президентского вето будет отклонено, если в поддержку ранее принятой
его редакции проголосует не менее двух третей голосов от общего числа членов
8
Цыгановкин В.А. Правовое регулирование: феноменологический и субстанциональный подходы // Вестник
Российского государственного гуманитарного университета. 2014. - № 15.
9
Указ Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004года.
// Собрание законодательства 2010, N 26, ст. 3331).
17
Совета Федерации. После этого Президент РФ обязан подписать закон,
который тут же должен быть опубликован, после чего вступает в законную
силу.
Законодательные органы власти в субъектах федерации представляют,
как правило, однопалатный парламент, осуществляющий законотворческую
деятельность в соответствии со своими полномочиями, определенными
законом. Значительную часть своих полномочий представительные органы
власти субъектов федерации осуществляют в режиме совместного ведения с
государством. В то же время, как гласит ст. 73 Конституции РФ, «вне пределов
ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ
субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти»
10
.
Это положение Конституции, делегирует субъектам федерации
значительные полномочия в сфере законотворчества при условии, что
издаваемые субъектами РФ правовые акты не будут противоречить
федеральному законодательству.
Учрежденные на уровне местного самоуправления муниципальные
советы (горсоветы, поссоветы, сельсоветы и пр.) действуют в правовом поле,
ограниченном, прежде всего, законодателями субъекта федерации, в рамках
исполнения определенной части консолидированного бюджета.
Исполнительную власть РФ возглавляет Правительство РФ. Структура
правительства в России в последние годы периодически пересматривалась при
неизменном наличии ряда ключевых фигур, представленных должностями
Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. В
сферу полномочий. Правительства РФ входит разработка и представление
Государственной Думе бюджета Страны; проведение единой в стране
экономической, культурной и социальной политики; управление федеральной
10
Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к
Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-
ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 04.08.2014. - № 31. - Ст.4398.
18
собственностью; меры по обеспечению оборонной политики, внутренней и
внешней безопасности, законности и пр.
В состав Правительства РФ до 2004 г. входили федеральные
министерства, государственные комитеты, федеральные службы, комиссии,
агентства, надзоры. В настоящее время, в соответствии с Указом Президента
РФ № 314 от 9 марта 2004 г., систему федеральных органов исполнительной
власти составляют:
- федеральные министерства;
- федеральные службы;
- федеральные агентства.
Главными функциями федерального министерства являются:
выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование
отдельных, установленных актами Президента РФ, сфер деятельности.
Федеральным службам переданы полномочия но контролю и надзору в
установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области
обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной
границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
Федеральные агентства специализируются по осуществлению государственных
услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительным
функциям, за исключением функций по контролю н надзору.
Специализированную функцию контроля в сфере исполнительной
власти осуществляют специальные федеральные службы, а также специальные
департаменты и отделы федеральных министерств, а также надзоры и
комиссии.
Судебная власть в России, как гласит ст. 118 Конституции РФ
11
,
осуществляется посредством конституционного, гражданского,
административного и уголовного судопроизводства. Федеральный уровень
11
Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к
Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-
ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 04.08.2014. - № 31. - Ст.4398.
19
судебной системы представляет Верховный суд РФ, являющийся высшим
судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным
делам, подсудным судам общей юрисдикции. На уровне регионов действуют
Верховные суды республик, краев и областей, автономных округов, а также
городов федерального значения, выступающих вышестоящей инстанцией для
районных судов, рассматривающих дела в качестве судов первой или второй
инстанций, в порядке надзора по вновь открывшимся обстоятельствам.
Высшим судебным органом по разрешению экономических споров и
иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, является Высший
арбитражный суд РФ, представленный также на всех региональных уровнях.
Определенную помощь арбитражным судам способны оказывать третейские
суды, образуемые в досудебном порядке лицами, спровоцировавшими
экономический спор.
Особое место в судебной системе России занимает Конституционный
Суд, дающий заключение о соответствии законов, решений, договоров
высшему основному закону страны. Неотъемлемым элементом судебной
системы в РФ является прокуратура, отвечающая за точное и единообразное
исполнение законов всеми юридическими и физическими лицами в стране, а
также осуществляющая общий надзор за деятельностью правоохранительных
органов, учреждений и должностных лиц.
Снижение уровня территориального управления влечет за собой
ослабление в разделении ветвей власти. Закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» (ст. 1, 14)
12
предписывает, что
каждое муниципальное образование должно иметь выборный орган местного
самоуправления.
Территориальное образование является ключевым предметом системы
государственного управления. Оно пространственно локализуется в разрезе
12
Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской
Федерации от 18 апреля 2018, N 17, ст. 2432
20
сложившегося административно-территориального устройства страны. В
зависимости от объема территории, ее географических и культурно-
исторических особенностей территориальное образование может быть
разделено на уровни: государство, регион (провинции) и населенные пункты
(территориальные поселения).
В соответствии с принципом единообразия, который предполагает
недопущение дефицита легитимной власти но всей территории страны, а также
с целью рационализации распределения бюджетных средств,
воспрепятствования бесконтрольности и произволу в их распределении,
мировая цивилизация сформировала две основные стратегии территориального
управления - государственное управление и местное самоуправление. Практика
реализации каждой из стратегий воплотилась в определении отдельных единиц
административного деления государства, в которых сконцентрировались
органы государственной и муниципальной власти, являющиеся проводниками
утвержденных стратегий.
1.2. Понятие контроля в сфере государственного управления
Государственный контроль - явление достаточно древнее. Под собой он
подразумевает деятельность специально уполномоченных государственных
органов, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по
наблюдению за функционированием подконтрольного объекта. Целью
контроля является выявление отклонений фактических параметров
управленческой деятельности от параметров нормативных.
Государственный контроль направлен на приведение в соответствие
социально значимых целей государственного воздействия на социальную
жизнь населения страны.
Контроль осуществляется федеральными органами законодательной
власти и федеральными органами исполнительной власти.
21
Особое внимание уделяют контролю в тех сферах, которые
урегулированы государством, так как благодаря этому задается норма
функционирования государственных органов и выстраивается система,
выявляющая отступления от заданных требований.
Государство поручает контроль органам государственной власти и
местного самоуправления в пределах компетенции, за ними закрепленных,
следующими нормативными положениями, которые содержатся
13
:
- в Конституции РФ;
-в Конституциях и уставах субъектов Федерации;
- в Федеральных законах;
-в Уставах муниципальных образований.
Именно это предполагает их самостоятельность при реализации
контрольной функции и специфические для каждого из них формы ее
осуществления.
Контроль включает в себя три обязательных элемента:
-проверку фактического результата деятельности подконтрольных
субъектов подвергнутых контролю в сравнении с ожидаемыми, намеченными,
прогнозируемыми показателями;
-проверку путей и средств достижения этого результата, соответствие
использованных при этом методов требованиям права, деловой и служебной
этики, хозяйственной целесообразности;
-принятие по результатам контроля соответствующих мер как
материального и морального поощрения и стимулирования, так и привлечения
к правовой ответственности, а также мер дисциплинарного и
административного принуждения.
Сущность государственного контроля заключается:
13
Беляев В.П. Контроль в современной России: вопросы теории и практика правового регулирования. М.:
Юрлитинформ, 2013.
22
- в деятельности специально уполномоченных органов и должностных
лиц в пределах установленной компетенции;
- в наблюдении за функционированием подконтрольного объекта,
находящегося в состоянии подчиненности по отношению к субъекту
контрольной деятельности;
- в выявлении причин и условий, способствующих совершению
правонарушений, их нейтрализация и устранение;
- в применении мер ответственности (дисциплинарной и материально-
правовой);
- в организации наиболее рационального (эффективного) режима
функционирования подконтрольного объекта.
В результате осуществления контроля, достигается максимальный эффект
и задаются параметры его функционирования на будущее.
О важности контроля говорят и Международные организации высших
контрольных органов, считающие, что цель контроля – это выявление
отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности,
эффективности и экономии расходования материальных ресурсов. Этого можно
избежать, если принять корректирующие меры, при необходимости привлечь
виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб
или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких
нарушений в будущем.
Общие принципы функционирования контрольных органов в
государстве, направлены на взаимодействие не только между собой, но и с
президентом, парламентом, правительством, а также с различными
контрольно-счетными органами.
В своей повседневной работе органы государственной власти используют
различные виды контроля. Наиболее часто встречающимися видами можно
назвать контроль предварительный и фактический. В процессе
предварительного контроля проверка проводится до того, как нарушение было
23
выявлено. А в фактическом контроле наоборот, проверка проводится после
того как нарушение было обнаружено.
У предварительного контроля есть и плюсы, например возможность
заметить и исправить ошибку, до того как она произошла, и минусы,
неопределенность ответственности с точки зрения закона и перегрузка в работе
контрольного органа.
Контроль бывает внутренним и внешним. Внутренний контроль
проводится силами самого контрольного органа, за счет созданных в его
организационной структуре отдельных организаций. В то время как внешний
контроль проводится ревизионными службами, не являющимися частью
организационной структуры проверяемых организаций. Внутренняя
контрольная служба всегда подчиняется руководителю организации, внутри
которой она создана. Внутренняя служба контроля должна обладать
независимостью функционально и организационно.
Формальный контроль и контроль исполнения требуют проверки
распределения финансовых средств и ведения бухгалтерских счетов с позиции
правильности и законности. Контроль исполнения отслеживает не только
экономность и эффективность расходования денежных средств, но и проверку
всей управленческой деятельности, особенно таких систем как
административная и организационная.
Чтобы работа контрольных органов была не только эффективной, но и
объективной они не должны зависеть от проверяемых организаций и должны
иметь гарантию защиты от влияния извне
14
.
Тем не менее, важно понимать, что полной независимости добиться
очень трудно, ведь органы, осуществляющие контроль, являются частью
государства. Полная независимость должна распространяться и на сотрудников
14
Лапшина А.И. Интерактивные формы контроля общества за деятельностью органов государственной власти в
субъектах Российской Федерации // Журнал российского права. – 2015. – № 1.
24
контролирующих органов, которые в процессе продвижения по службе, не
должны попадать под влияние проверяемых организаций.
Контролирующим органам необходимо обладать финансовой
независимостью, для решения поставленных перед ним задач. Для соблюдения
такой независимости контролирующим органам выделяются финансовые
средства из федерального бюджета.
Проведение проверок должно осуществляться в соответствии с
утвержденной контрольными органами программой. Так как проверка редко
может быть всеобъемлющей, органы контроля часто используют выборочный
метод. Однако объекты проверки должны отбираться на основе определенной
модели, и их количество должно быть достаточно большим для того, чтобы
стало возможным сделать вывод о качестве и правильности управления
финансовыми и материальными средствами. Методы контроля нуждаются в
обновлении в соответствии с изменениями техники управления и научными
достижениями.
Большое внимание необходимо уделяется кадровому составу
контролирующих органов. Для сотрудников важно постоянное стремление к
повышению профессионализма, для успешного выполнения, возложенные на
них обязанности. Постоянное профессиональное совершенствование
достигается при помощи семинаров и курсов повышения квалификации.
Органы контроля имеют право направлять свои отчеты в парламент по
особенно важным делам по мере их завершения, до того как будут сданы
годовые отчеты.
В процессе проведения проверок важно стремиться к установлению
четкой и ясной бюджетной классификации и как можно более простой и точной
системы учета и отчетности в использовании государственных средств.
Контроль уплаты налогов в основном связан с проверкой ее законности и
правильности. Однако, проверяя соблюдение закона о налогах, органы
государственного контроля изучают экономическую эффективность и
организацию работы налоговых служб и исполнение плана поступления