47
осуществляет контроль в отношении политических партий. Президентский
контроль в данной сфере определяет развитие каждой политической партии,
ее региональных отделений. Как отмечает Д.В. Развеев, это необходимо для
того, чтобы поддерживать политический имидж. Федеральный закон от 12
июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» указывает,
что Центральная избирательная комиссия контролирует соблюдение
избирательных прав и права на участия в референдуме граждан России, где
глава государство самолично назначает ее 5 членов, которые докладывают о
своей деятельности за период проведения выборов
45
.
При реализации права законодательной инициативы политическими
партиями, при подписании или отклонении федеральных законов, которые
регулируют деятельность политических партий, Президент Российской
Федерации также производит контроль. В таком случае глава государства не
может действовать в интересах своей партии, так как ему необходимо
гарантировать права и свободы всех граждан Российской Федерации
46
.
Можно сделать вывод, что важнейшие функции президентского
контроля направлены на формирование и функционирование
исполнительной власти в стране. Не входя ни в одну из трех ветвей власти,
глава государства имеет широкий объем полномочий в системе
исполнительной власти, закрепленных в Конституции Российской
Федерации.
Из-за достаточно широкого объема контрольных полномочий у
Президента Российской Федерации, сформирована специальная структура
вспомогательных органов, которые будут обеспечивать выполнение функций
главы государства.
Государственным органом, который реализует деятельность лидера
45
Собрание законодательства Российской Федерации. - 17.06.2002. - №24. - Ст. 2253.
46
Развеев Д.В. Организационно-правовые аспекты президентского контроля за деятельностью политических
партий // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2017. - № 5. - С. 185.
48
страны, является Администрация Президента Российской Федерации. Ее
правовой статус определяется Указом Президента Российской Федерации от
6 апреля 2004 года №490 «Об утверждении Положения об Администрации
Президента Российской Федерации»
47
, структура утверждена Указом
Президента Российской Федерации от 25 марта 2004 года №400 «Об
Администрации Президента Российской Федерации». Администрация
Президента Российской Федерации выполняет роль проводника
осуществления полномочий главы государства в их полном объеме на всех
уровнях государственно-правового управления общественных отношений
48
.
В Конституции Российской Федерации не указаны конкретные задачи
Администрации, для этого нужно обратиться к Указам Президента №400 и
№490.
К основным направлениям деятельности Администрации Президента
можно отнести:
- обеспечение получения информации, произведение ее оценки и
анализа, а также подготовка проектов административных и политических
решений;
- реализация функций главы государства (разработка
законопроектов, которые в порядке законодательной деятельности будут
вноситься в Государственную Думу);
- регулирование деятельности органов исполнительной власти;
- обеспечение сотрудничества главы государства с политическими
партиями, общественными объединениями, профессиональными и
творческими союзами России, государственными органами и должностными
лицами других государств, с общественными деятелями России и
иностранных государств, а также с международными организациями;
47
Указ Президента РФ от 06.04.2004 N 490 (ред. от 14.06.2018)"Об утверждении Положения об
Администрации Президента Российской Федерации"
48
Аникин С.Б. Вопросы административно-правовой деятельности Администрации Президента Российской
Федерации // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2015. - №1. - С. 17.
49
- контроль за претворением законодательства федерального уровня
и предоставление первому лицу государства соответствующих докладов;
- определение реализации внутренней и внешней политики
Президента Российской Федерации.
Руководство Администрацией Президента Российской Федерации
осуществляет Президент Российской Федерации, которому подчиняются
Руководитель Администрации, заместители Руководителя, пресс-секретарь
главы государства, руководитель протокола, полномочные представители
Президента в федеральных округах, советники Президента, полномочные
представители в Совете Федерации и Государственной Думе Федерального
Собрания Российской Федерации, Конституционном Суде.
К.И. Масленников указывает, что Администрация Президента
Российской Федерации имеет приоритет над государственными органами
исполнительной власти в силу природы своих полномочий, что и является ее
главной особенностью, но о деятельности данного государственного органа
известно очень мало
49
.
Контрольное управление Президента Российской Федерации, как
самостоятельное подразделение Администрации Президента, имеет свой
правовой статус, который определяется Указом Президента Российской
Федерации от 8 июня 2004 года №729 «Об утверждении Положения о
Контрольном управлении Президента Российской Федерации»
50
. Данный
Указ утверждает основные задачи, которые ставятся перед Контрольным
управлением и функции, необходимые для решения этих задач.
К основным задачам данного подразделения можно отнести контроль
за:
49
Масленников К.И. Президентская власть в системе трех ветвей государственной власти: осуществление
президентского контроля как одна из форм отождествления президентской власти // Гуманитарные,
социально-экономические и общественные науки. - 2014. - №1. - С. 4.
50
Указ Президента РФ от 08.06.2004 N 729 (ред. от 25.07.2014)"Об утверждении Положения о Контрольном
управлении Президента Российской Федерации"// "Собрание законодательства РФ", 14.06.2004, N 24, ст.
2395.
50
- исполнением федеральных законов, указов, распоряжение и
решений главы государства федеральными органами исполнительной власти,
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и
организациями;
- осуществлением проектов, которые носят общенациональный
характер;
- уведомление главы государства и Руководителя Администрации об
исходе контрольной проверки, а также по ее результатам предложение мер
по устранению недочетов и ошибок;
- реализацией поручений, назначающиеся главой государства или
Руководителем Администрации Президента Российской Федерации;
Рассматривая функции Контрольного управления Президента
Российской Федерации, можно прийти к выводу, что они все
непосредственно связаны с их задачами. В Указе Президента № 729 приведен
следующий перечень:
- осуществление мероприятий по контрольной деятельности;
- анализ докладов, предоставляемый главе государства об реализации
его поручений, подготовка предложений по результатам докладов.
- по поручению Руководителя Администрации Президента
Российской Федерации осуществляют контроль за деятельностью
полномочных представителей Президента Российской Федерации в
федеральных округах и самостоятельных подразделениях Администрации,
координируют их деятельность;
- контроль за исполнением сметы Администрации Президента
Российской Федерации, осуществляется по приучению Руководителя
Администрации.
- проведение контроля в отношении самостоятельных подразделений,
относящихся к Администрации Президента Российской Федерации п
поручения перового лица государства или Руководителя Администрации;
51
- при выявлении нарушений разработка мер по предупреждению и
устранению таковых.
- разработка материалов для ежегодных посланий Президента
Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;
- анализ работы органов, осуществляющих контрольную деятельность,
в иностранных государствах
51
.
При осуществлении контрольных полномочий Контрольное
управление взаимодействует с другими подразделениями, которые входят в
структуру Администрации Президента Российской Федерации, комиссиями и
комитетами, государственными органами исполнительной, законодательной
и судебной властей.
В пределах своих полномочий, Управление может создавать комиссии,
вносить предложения по привлечению к дисциплинарной ответственности
должностных лиц, которые не исполняют федеральные законы, указы
Президента, распоряжения и иные решения, брать устные и письменные
объяснения по поводу их ненадлежащего исполнения, проверять
представителей правоохранительных органов, а также по результатам
проверок вносить на рассмотрение Президенту Российской Федерации,
руководителям федеральных органов исполнительной власти, органам
исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложения о
привлечении к ответственности и приостановлении деятельности лиц,
которые нарушили требования, до принятия решения по результатам
проверки.
Контрольное управление не имеет право применять различные
санкции, но оно может направлять предписания руководителям об
устранении нарушений. В свою очередь, руководители обязаны рассмотреть
данные предписания безотлагательно и в течение месяца принять
соответствующие меры.
51
Собрание законодательства Российской Федерации. - 14.06.2004. - №24. - Ст. 2395.
52
К основной функции деятельности Управления относится реализация
контроля главы государства за деятельностью министерств и других
федеральных органов исполнительной власти, которые также занимаются
внешнеэкономической деятельностью. Необходимо также отметить, что
Контрольное управление следит за продвижением экономических реформ и
ходом выполнения программ государственной направленности.
В осуществлении президентского контроля также весомую роль играют
полномочные представители Президента Российской Федерации в
федеральных округах. Начало данного института было положено указом
Президента РСФСР «О некоторых вопросах деятельности органов
исполнительной власти в РСФСР». Они реализовывают конституционные
полномочия главы государства и на основании этого осуществляют свою
контрольную деятельность. В своей деятельности они руководствуются
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами
главы государства. Назначаются на должность Президентом Российской
Федерации и освобождаются им же.
Полномочный представитель Президента Российской Федерации
входит в структуру Администрации Президента, а также является
государственным служащим федерального значения.
И.А. Акулич
52
, проведя исследование основных направлений
деятельности полномочных представителей Президента Российской
Федерации, пришел к выводу, что можно выделить пять основных блоков
деятельности, носящих функциональный характер:
- контрольно-координационный блок;
- кадрово-наградной;
- социально-экономический;
- информационно-аналитический;
52
Зарубежный опыт государственного и муниципального управления [Электронный ресурс] : электронный
курс / Р. А. Акулич ; Санкт-Петербургская акад. упр. и экономики. - Санкт-Петербург : [б. и.], 2009.с.12
53
- представительский
53
.
Рассмотрим контрольно-координационный блок. В силу своих
полномочий они выполняют следующие задачи, которые имеют достаточно
ответственный характер:
- от федеральных и региональных органов власти они вправе
запрашивать необходимые им документы и сведения;
- регулировать работу региональных органов исполнительной
власти.
Институтом правомочного представителя организовывается
отслеживание за осуществлением федеральных законов и указов Президента
Российской Федерации, а также дополнительное усиление исполнительной
власти. Полномочные представитель Президента подготавливает анализ и
отчет по итогам проверки и отдает на ознакомление главе государства. В
данные отчеты входит материал о политических, социальных и
экономических деятельностях в конкретном регионе.
На основании данных, предоставляемых Президенту Российской
Федерации, полномочные представители вправе вносить свои предложения.
В свою очередь, первое лицо государства может приостановить действие
акта органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, но это
возможно сделать только в том случае, если они противоречат Конституции
Российской Федерации, федеральным законам или они нарушают права и
свободы человека и гражданина.
Кроме того, полномочные представители Президента Российской
Федерации непосредственно взаимодействуют с Контрольным Управлением.
При обнаружении нарушений, неисполнений или ненадлежащих исполнений
территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
53
Акулич И.А. Характеристика статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в
федеральных округа // Вестник ЧитГУ. - 2011. - №12. - С. 57.
54
законодательных норм, а также вступивших в законную силу решений суда,
полномочные представители могут вносить в Контрольное Управление, а
также в соответствующие федеральные органы исполнительной власти и
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
представления.
Помимо своих основных полномочий, наряду с другими своими
функциями, полномочные представители осуществляют финансовый
контроль.
Таким образом, Президент Российской Федерации может осуществлять
свою контрольную деятельность как непосредственно, так и через
соответствующие структуры, которые обеспечивают реализацию
конституционных полномочий главы государства. Данный структуры
образованы для повышения эффективности контроля Президента в силу того,
что на главе государства лежит большой объем деятельности.
2.2 Реализация функций контроля органами законодательной и
исполнительной власти
В нашей стране достаточно разветвленная сеть функционирующих
органов, которые осуществляют контрольную деятельность. К ним относятся
Контрольное Управление Президента Российской Федерации, Аппарат
Президента, полномочные представители Президента в федеральных
округах, Счётная палата, федеральные министерства, агентства, службы,
которые находятся в ведении главы государства и высшего органа
исполнительной власти. Контрольное-счетные органы, которые образуются
законодательной (представительной) властью функционируют в субъектах
Российской Федерации и муниципальных образованиях
54
.
Но наиболее многочисленны контрольные органы исполнительной
54
Карпова Е.В. Правовая ситуация: онтологические аспекты // Актуальные проблемы современной науки,
техники и образования. 2014. Т. 2. № Е С. 250-253
55
власти. В.Ю. Соболевская предположила, что примерное количество
контрольных органов вместе с контрольными структурами
подведомственных учреждений составляет более 18 000, а численность
сотрудников достигает более 1 миллиона человек
55
.
Помимо того, что Правительство Российской Федерации осуществляет
контрольную деятельность самостоятельно и через свой аппарат,
федеральные службы, федеральные министерства и федеральные агентства
также обладают контрольными полномочиями в отношении исполнения
Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных
законов, федеральных законов, указов первого лица государства и
постановлений высшего органа исполнительной власти. В основном
контрольная деятельность направлена на соблюдение установленных правил,
а эффективность такой деятельности оценивается по быстроте принятия мер
и количеству проведенных мероприятий
56
.
А.М. Павликов определяет структуру контроля органов
исполнительной власти как довольно таки непростую и сложную, которая
состоит из взаимосогласованных и взаимосвязанных действий в процессе
деятельности всех органов контроля, имеющая определенный порядок
проведения необходимых мер для предотвращения и предупреждения
нарушений
57
.
Контроль органов исполнительной власти можно отнести к
внутреннему контролю, так как свою контрольную деятельность
исполнительная власть осуществляет внутри своей системы, которая
достаточно обширна, она охватывает практически все сферы жизни. К
примеру, Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и
55
Соболевская Ю.В. Контрольные органы: уровни компетенции // Вопросы государственного и
муниципального управления. - 2013. - №4. - С. 127.
56
Соболевская Ю.В. Контрольные органы: уровни компетенции // Вопросы государственного и
муниципального управления. - 2013. - №4. - С. 127.
57
Павликов А.М. Контроль как направление деятельности органов исполнительной власти // Социология
власти. - 2006. - №11. - С. 170.
56
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля» дается основной перечень
контрольных полномочий федеральных органов исполнительной власти,
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в
конкретно данной сфере
58
. В сфере управления промышленностью и
энергетикой, управления транспортом, связью, строительством и жилищно-
коммунальным хозяйством, управления использованием и охраной
природных ресурсов, управления финансами и кредитом государственный
контроль (надзор) производится различными органами, которые имеют
ведущую роль в данных областях.
В связи с многочисленностью органов исполнительной власти,
производящих контроль, существует такая проблема, как совпадение
функций между собой. Например, исходя из Федерального закона «О
ветеринарии»
59
, к полномочиям федеральных органов исполнительной
власти органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
можно отнести Государственный ветеринарный надзор. В функции входят
проведение противоэпизоотических и ветеринарно-санитарных мероприятий,
производящихся с целью своевременного обнаружения и ликвидации
различных болезней, которые способны навредить как человеку, так и
животному, а также предупреждение распространения болезней животных из
иностранных государств.
Полномочия региональных государственных органов установлены
аналогичным образом нормативными правовыми актами субъектов
Российской Федерации. На территории Республики Карелия действует
Положение о региональном государственном ветеринарном надзоре,
согласно которому производится государственный надзор за проведением
мероприятий, носящих противоэпизоотический характер, а также всех тех же
58
Собрание законодательства Российской Федерации. - 29.12.2008. - №52 (часть I). - Ст. 6249.
59
Закон РФ от 14.05.1993 N 4979-1 (ред. от 27.12.2018) "О ветеринарии"