67
масштаба. Органы власти все больше вынуждены считаться с общественным
давлением в решении проблем, наиболее волнующих гражданское общество.
В частности, до 2014 года не было четкого нормативного определения круга
субъектов, способных осуществлять общественный контроль. Причиной
явился тот факт, что в Российской Федерации долгое время отсутствовал
федеральный закон, регулирующий институт общественного контроля.
В 2014 году были приняты два Федеральных закона, ставших базовыми
и устанавливающие правовые основы осуществления общественного
контроля:
- Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах
общественного контроля в Российской Федерации» (далее по тексту -
Федеральный закон об общественном контроле). Данным Федеральным
законом устанавливаются правовые основы организации и осуществления
общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и
местного самоуправления, государственных (муниципальных) организаций,
иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные
полномочия;
- Федеральный закон от 21.07.2014 № 256-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам
проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в
сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и
образования» (далее по тексту - Федеральный закон № 256-ФЗ). Данным
Федеральным законом регулируется деятельность большинства
государственных и муниципальных учреждений, закрепляются механизмы
независимой оценки.
На основе вышеуказанных законов выстраивается единая система
общественного контроля, составной частью которой становится независимая
оценка качества оказания социальных услуг, где учреждения выполняют
роль объектов контроля, их руководители, а также другие представители,
68
имеют право сами стать общественными контролерами (ч. 1 ст. 3
Федерального закона об общественном контроле). Структура субъектов,
имеющими данные полномочия, являются: общественные палаты
федерального, регионального и местного уровней, общественные советы при
федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной
власти субъектов РФ, органах местного самоуправления, а также
общественные наблюдательные комиссии, наблюдательные советы,
общественные инспекции и группы общественного контроля (в ст. 9
Федерального закона об общественном контроле).
В состав указанных структур могут входить и руководители
учреждений. Так, по данному принципу были созданы общественные советы
при Минздраве России, Минобрнауки России. В некоторых случаях членами
советов при федеральных министерствах становились представители
учреждений регионального и муниципального уровня. Государственные и
муниципальные учреждения также представлены в общественных палатах.
Работа вышеназванных структур имеет своей целью реализацию и защиту
прав и свобод граждан, проведение общественной оценки деятельности
органов власти, государственных и муниципальных организаций (п. 1,3 ч. 1
ст. 5 Федерального закона об общественном контроле).
К задачам общественных контролеров относится: обеспечение
прозрачности и открытости деятельности и власти, и организаций,
осуществляющих ее отдельные полномочия, повышение эффективности этой
деятельности и т.д. (ч. 2 ст. 5 Федерального закона об общественном
контроле). В качестве одного из основных механизмов «народного» контроля
выступают общественные советы. В настоящее время в связи с принятием
Федерального закона об общественном контроле принципы их формирования
существенно изменились. Так, в соответствии со Стандартом деятельности
общественных советов при федеральных органах исполнительной власти
(Типовому положению) такой совет не должен создаваться самим органом
69
власти. Последний только утверждает состав совета, сформированный
общественной палатой
68
.
В общественных советах шире представлены профессиональные
объединения и другие социальные группы, осуществляющие свою
деятельность в области полномочий конкретного органа власти (так
называемые референтные группы). Приведенным Стандартом
устанавливаются квоты: половина кандидатов выдвигается общественными
организациями и ассоциациями, представляющими интересы основных
референтных групп органа власти; 1/6 - Общественной палатой РФ; 1/6 -
Экспертным советом при Правительстве РФ; 1/6 - путем самовыдвижения
кандидатов через Интернет и последующего интернет-голосования
69
.
В тоже время положениями ст. 18 Федерального закона «Об
общественном контроле» определено, что контроль за деятельностью власти,
государственных и муниципальных организаций возможен в формах
общественного мониторинга, общественной экспертизы, общественных
обсуждений, общественных проверок, публичных слушаний. При этом после
проведения подобных мероприятий контролеры обязаны обнародовать
информацию о результатах, разместив итоговые документы в Интернете, т. е.
все выявленные в ходе проверки факты должны быть представлены
общественности. Контролю со стороны общественности подвергаются
условия оказания услуг. Федеральным законом № 256-ФЗ определены
следующие общие критерии оценки: открытость и доступность информации
об организации; комфортность условий предоставления услуг и доступность
их получения; время ожидания предоставления услуги; доброжелательность,
вежливость, компетентность работников организации; удовлетворенность
качеством оказания услуг.
68
Федеральный закон от 2Е07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 30 (часть I). Ст. 4213.
69
Гречкина О.В., Рубанова Н.А. О правовой природе мер административного принуждения за нарушение
лицензионных требований в образовательной деятельности: точка зрения II Мир науки, культуры,
образования. 2014. № 3 (46). С. 392-396.
70
Система общественного контроля за деятельностью органов
государственной власти включает в себя следующие элементы:
организационно-функциональную структуру общественного контроля (цели,
принципы, объект, предмет, субъекты общественного контроля, его виды);
механизм общественного контроля (методы, средства, формы контроля);
порядок осуществления общественного контроля
70
.
Исходя из вышеизложенного можно утверждать, что вопросы сферы
общественного контроля и его субъектного состава общими усилиями
решаются. Федеральный закон от 21.07.2014 № 256-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по
вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг
организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны
здоровья и образования» раскрывает перспективы развития в области
общественного контроля.
Выводы по второй главе:
Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией
Российской Федерации обладает большими полномочиями по контролю за
деятельностью органов исполнительной власти. Соответствующие права ему
предоставлены как главе государства, гаранту Конституции Российской
Федерации.
Президентский контроль - это деятельность Президента Российской
Федерации, а также Администрации Президента Российской Федерации и в
первую очередь специальных контрольных подразделений (Главного
контрольного управления Президента Российской Федерации, Управления
военной инспекции аппарата Совета Безопасности Российской Федерации,
управлений - окружных инспекций аппаратов полномочных представителей
Президента Российской Федерации в федеральных округах), направленная на
70
Кивы-Хамзина Ю.Л. Гражданско-правовая защита прав в сфере культуры и образования // Традиционные
национально-культурные и духовные ценности как фундамент инновационного развития России. Научный
журнал № 2(8) декабрь 2015 г. - С. 80-83.
71
осуществление контроля за выполнением федеральными органами
исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и их должностными лицами федеральных законов,
указов, распоряжений, поручений, посланий Президента Российской
Федерации, постановлений, распоряжений Правительства Российской
Федерации, федеральных программ, международных и ведомственных
нормативных правовых актов, решений Совета Безопасности Российской
Федерации по вопросам, касающимся работы органов исполнительной
власти.
Президентский контроль в сфере государственного управления
осуществляется в двух формах:
• непосредственный контроль Президента Российской Федерации;
• президентский контроль через специальные структуры.
Основные особенности президентского контроля:
• он охватывает все сферы деятельности федеральной
исполнительной власти;
• он состоит в проверке выполнения положений Конституции
Российской Федерации, федеральных законов, актов Президента и
Правительства России;
• он осуществляется структурными подразделениями и
должностными лицами, находящимися в системе Администрации
Президента;
• его результаты могут быть использованы Президентом
Российской Федерации для принятия мер воздействия, предусмотренных
Конституцией Российской Федерации, привлечения виновных к
дисциплинарной ответственности, поощрения отличившихся;
• субъекты, осуществляющие контроль, вправе доложить
Президенту об обнаруженных недостатках, а сами могут вносить
представления, делать предписания. Они не могут вмешиваться в
72
деятельность проверяемых организаций, применять какие-либо
принудительные меры, наказывать виновных. Они обеспечивают Президента
необходимой информацией, а он решает, какие следует принять меры.
Судебный контроль — это особый порядок осуществления правосудия,
а также соответствующий межотраслевой правовой институт. Понимание
необходимости обособления отдельного института пришло в последние годы
вместе с расширением ревизионной практики судов в отношении органов и
должностных лиц в вопросах, потенциально затрагивающих охраняемые
права и интересы.
Анализ законодательства и специальной литературы позволил сделать
вывод о том, что понятие «общественный контроль» относительно недавно
было нормативно закреплено с принятием Федерального закона «Об основах
общественного контроля в Российской Федерации», согласно статье 4
которого под общественным контролем понимается деятельность субъектов
общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за
деятельностью органов государственной власти, органов местного
самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных
органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными
законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной
проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и
принимаемых решений.
В целом, подводя итоги, считаю, что такой институт, как
общественный контроль, безусловно, заслуживает пристального внимания со
стороны государства и должен активно внедряться во все сферы его
жизнедеятельности, в него должны быть вовлечены не только и не столько
опосредованные государством субъекты, сколько граждане и их
объединения.
73
Глава 3. Совершенствование механизмов контроля за
деятельностью органов государственного управления на
современном этапе
3.1 Правовые проблемы организации контроля за деятельностью
органов государственного управления
В соответствии с правовыми позициями, сформулированными
Конституционным Судом Российской Федерации, конституционные
(уставные) суды субъектов российской Федерации действуют на основе
Конституции Российской Федерации и федеральных законов и не могут
рассматриваться в качестве самостоятельной системы судебной власти
субъекта Российской Федерации, не входящей в судебную систему
Российской Федерации. Таким образом, в России судебная система по
Конституции находится в ведении федерального центра, что порождает
немало коллизий.
Действующее законодательство не определило понятие
конституционного судопроизводства, по-прежнему остается нерешенной
проблема «конкурирующих» полномочий Конституционного Суда
Российской Федерации и региональных конституционных (уставных) судов,
не определены сферы взаимодействия органов конституционного
судопроизводства, действующих на федеральном и региональном уровнях. В
связи с этим субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют
многие вопросы функционирования этих органов, сталкиваясь при этом с
определенными проблемами.
71
Не все субъекты Российской Федерации считают нужным или
возможным создание конституционных (уставных) судов. При отсутствии
конституционных (уставных) судов в ряде субъектов, огромный массив
регионального законодательства (отнесенный к исключительному ведению
71
Алексеев С.С.Основы правовой политики России. Курс лекций. - М. - Российская школа частного права. -
2013. - С.56-68.
74
субъектов) остается вне проверки в соответствии с конституциями (уставами)
соответствующих субъектов Федерации. Безусловным является то, что
каждый субъект, имея свой основной закон, нуждается в независимом и
эффективном конституционном судебном контроле.
Создание конституционных (уставных) судов в субъектах Российской
Федерации обусловлено объективной необходимостью, имеет
соответствующую для начального этапа правовую базу и должно служить
укреплению принципа конституционности, режима законности, обеспечению
эффективного действия основных законов субъектов Федерации. Органы
конституционной (уставной) юстиции должны стать органами судебной
власти субъектов Федерации, с одной стороны, обеспечивающими
исполнение конституций и уставов, соответствие им нормативных правовых
актов органов государственной власти и местного самоуправления,
функционирующих на региональном уровне, с другой стороны,
региональные органы судебного конституционного контроля призваны
защищать верховенство Конституции Российской Федерации,
способствовать сохранению специфическими для них методами баланса
интересов Федерации и субъектов.
72
В настоящее время на обсуждение теоретиков и практиков выносятся
новые теоретические новеллы, связанные, например, с созданием некоего
надсудебного органа – судебного присутствия для определения общих
позиций по смежным сферам или Совета председателей высших
федеральных судебных органов Российской Федерации для принятия
совместных постановлений (учитывая опыт ряда зарубежных стран,
например, Германии). По-новому обсуждаются вопросы понимания и
содержания такого явления, как «правовые позиции», когда они начинают
оцениваться не только в отношении Конституционного Суда, но и иных
72
Забарчук Е.Л. Задачи Министерства юстиции России в сферах обеспечения единства правового
пространства и международного сотрудничества. - Бюллетень Министерства юстиции. - 2013. - № 1. - С.96.
75
судов
73
.
Меняется законодательство, причем как на федеральном, так и
региональном уровне. Изменения касаются не только организационных
вопросов деятельности органов конституционной юстиции, но и порядка
осуществления самого судебного процесса, например, через введение
заочных процедур, статуса принимаемых решений (замена, в ряде случаев,
определений постановлениями Конституционного Суда Российской
Федерации).
Таким образом, сегодня можно говорить о неких тенденциях развития
механизмов конституционного контроля, которые, безусловно, будут влиять
на общие подходы и на дальнейшее развитие конституционной юстиции, в
том числе и в Российской Федерации.
Говоря о развитии конституционного контроля, необходимо упомянуть
еще об одном уровне, надгосударственном. Сегодня ведение мирового
хозяйства требует создание крупных региональных экономических структур
или иначе крупных центров мирового хозяйства. Российская Федерация,
безусловно занимая достойное место в системе мирового хозяйства, сегодня
участвует в том или ином варианте в формировании самых разных
экономических союзов (СНГ, союзное государство России и Белоруссии,
Шанхайское соглашение и др.), с целью экономической интеграции.
Для экономической интеграции, прежде всего, необходимо
формирование правового пространства, развитие права заинтересованных
государств в одном русле. При этом речь идет не только о сближении
гражданского, трудового, таможенного права, а изначально это
необходимость проведения в одном направлении конституционных реформ,
определяющих все будущее развитие заинтересованных государств.
1
При этом следует иметь в виду, что любое объединение несет в себе не
73
'Митюков М.А. Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации. Сравнительное
исследование законодательства и судебной практики. Нормативные акты. - М. - Зерцало. - 2014. - С. 92
76
только положительные моменты, но и отчасти негативные последствия
(возможно в результате объединения рынок будет перераспределен в пользу
более сильных держав, разные страны имеют различный экономический и
правовой потенциал и т.д.). Объединяющиеся страны должны учитывать
возможные негативные последствия, в том числе определяя правовые
параметры будущего экономического развития. Поэтому, уже сегодня,
необходимо оценить возможности международного и национального
развития, просчитать роль России в решении этих вопросов.
При принятии актов в рамках экономического сообщества, каждое
государство и органы сообщества должны учитывать национальные
особенности каждой страны, в том числе и правовые. Акты органов
сообщества, принятые в интересах экономического развития, могут
абсолютно не прижиться на территории отдельных государств. Поэтому все
решения должны быть поддержаны государствами-членами сообщества с
учетом национальных особенностей восприятия учредительных и иных
документов объединения. Каждое государство должно просчитать
эффективность будущего действия акта сообщества в общих интересах и
побочного действия в интересах государства. Необходимо четко проследить
соотношение правовых актов государств и актов межгосударственных
объединений.
Кроме этого, необходимо оценить соотношение национальных
государственных институтов и межгосударственных органов, причем не
только по объему их полномочий, но и по юридической силе принимаемых
решений.
Особое значение приобретает вопрос о статусе формируемых в рамках
каждого межгосударственного объединения судебных органов, объеме их
полномочий, юридической силы актов. Необходимо определится с
решениями судов сообществ, которые предназначены обеспечивать
единообразное применение государствами-членами принятых в рамках