57
функций, которые выполняют федеральные органы исполнительной власти
1
.
Органы исполнительной власти осуществляют общий контроль,
ведомственный и надведомственный (в некоторых источниках он
определяется как подведомственный). Под общим контролем понимается
рассмотрение вопросов общего характера, которые находятся в некотором
комплексе. К таким контрольным органам относятся Правительство
Российской Федерации, администрации субъектов Российской Федерации,
советы и кабинеты министров республик.
Ведомственный контроль осуществляется непосредственно в той
сфере, которая находится в подчинении. Примером может послужить
Министерство транспорта Российской Федерации, которое осуществляет
контроль и управление в области железнодорожного транспорта.
В финансово-бюджетной сфере к ведомственному контролю относятся
главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Такой
контроль осуществляется в целях обеспечение использования средств
получателями бюджета для их прямого назначения. Эти функции выполняют
специальные контрольно-ревизионные подразделения в службах, агентствах
и министерствах. В их полномочия ходят:
- проверка законности операций, имеющих финансово-
хозяйственный характер;
- контроль за соблюдением финансовой дисциплины;
- составление и исполнение смет бюджетополучателей;
- контроль за целевым расходом бюджетных средств.
Деятельность в области финансового управления направлена на
развитие и укрепление экономики страны, развитие рыночных отношений, а
самое главное - на повышение благосостояния населения
60
. Поэтому очень
важно проведение контроля в данной области. В этом случае необходимо
60
Вешкельский А.С. Административное право. Административно-правовая организация управления
экономикой : учебное пособие. - СПб. : Издательство Политехнического университета, 2012. - С. 63.
58
отметить роль Министерства финансов.
Министерство финансов Российской Федерации относится к органам,
которые осуществляют проведение во всей стране единой финансовой
бюджетной, налоговой, валютной, страховой, банковской, микрофинансовой,
аудиторской политики, регулирует кредитные кооперации, финансовые
рынки, государственные долги, производит контроль в сфере бухгалтерского
учета и отчетности.
Обладая достаточно широким объемом полномочий в осуществлении
контрольной деятельности, Министерство финансов Российской Федерации
контролирует использование бюджетных средств, проводит проверку в
отношении распорядителей и получателей, отслеживает составление ими
сметы, обеспечивает государственные службы финансовыми средствами,
координирует работу негосударственных пенсионных фондов,
специализированных депозитариев и актуариев по негосударственному
пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и
профессиональному пенсионному страхованию, управляющих компаний.
Правовые основы деятельности Министерства финансов отражены в
Постановлении Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года
№329 «О Министерстве финансов Российской Федерации»
61
.
К функциям Министерства Финансов Российской Федерации относятся
организация систематической проверки и ревизии притока и расходования
бюджетных средств федерального уровня, контроль за получателями
государственных гарантий, ссуд, инвестиций и бюджетных кредитов. Также
необходимо отметить, что в данный перечень функций можно еще включить
составление отчетов об исполнении федерального и консолидированного
бюджетов Российской Федерации, организация общей методологии, которая
разработана для составления отчетов об исполнении бюджетов на всех
61
Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 329 (ред. от 29.09.2018)"О Министерстве финансов
Российской Федерации"
59
уровнях.
Также необходимо рассмотреть контрольные полномочия
Федерального казначейства, которое находится в ведении Министерства
Финансов. Правовые основы Казначейства отражены в Постановлении
Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года № 703 «О
Федеральном казначействе»
62
.
В бюджетной сфере Федеральное казначейство является
ответственным органом за исполнением бюджета, производит текущий
контроль за ведением бюджетных средств. В его полномочия также входит
контроль за внебюджетными средствами, отслеживание их поступления и
использования.
О своей деятельности, о состоянии бюджета, Казначейству необходимо
ежемесячно отчитываться перед высшими законодательными и
исполнительными органами власти, а Министру финансов необходимо
предоставлять ежедневный отчет. Можно отметить следующие права
Федерального казначейства, которыми оно обладает в сфере финансового
контроля:
- проводить проверки в отношении денежных документов, смет,
планов, отчетов, а также и других документов, которые имеют отношение к
использованию средств бюджета федерального уровня. Такие проверки
Казначеево может проводить в учреждениях и организациях, предприятиях, в
министерствах и ведомствах, и в других финансово-кредитных учреждениях;
- при обнаружении нарушений Казначейство вправе требовать
устранение таких нарушений, а также производить контроль за их
устранением;
- при непредставлении организациями необходимых документов,
останавливать операции по их счетам;
- при нарушении порядка исполнения бюджета изымать документы,
62
Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 N 703 (ред. от 29.12.2017)"О Федеральном казначействе"
60
которые свидетельствуют о наличии таких нарушений;
Также нужно отметить внутрихозяйственный контроль, который имеет
важное значение помимо общего и ведомственного контроля. Такой
контроль проводится сам в конкретных организациях специальными
службами. Если это организация бюджетополучателя, то контроль
проводится бухгалтерией, которая обеспечивает учет и наблюдение за всеми
финансовыми операциями.
Бухгалтерия проводит проверку расходование средств на законность и
целевое назначение, выплаты налогов в срок, а также за их полноту. Главный
бухгалтер играет одну из главных ролей в осуществлении
внутрихозяйственного контроля.
Кроме того, государственные органы, осуществляющие финансовые
полномочия и сами бюджетополучатели могут для проверки своей
деятельности вызывать аудиторские службы, контроль которых достаточно
распространён на мировом уровне. К главной цели аудиторской службы
относится достоверная проверка отчетности, носящей финансовый и
бухгалтерский характер, степень ее достоверности.
Таким образом, кроме высшего органа исполнительной власти,
который осуществляет свой контроль непосредственно, федеральные
службы, федеральные министерства и федеральные агентства также
обладают контрольными полномочиями. Данная контрольная деятельность
осуществляется в целях проверки нормативных правовых актов,
федерального законодательства, такой контроль необходим для
эффективного осуществления государственного управления. Контрольную
деятельность можно разделить на общий контроль, ведомственный,
надведомственный и внутрихозяйственный контроль, который
осуществляется самостоятельно внутри организации.
61
2.3 Организация судебного контроля
Как известно, судебный контроль осуществляется в российской
правовой системе на двух уровнях - федеральном и региональном (в
субъектах); специфика последних хорошо видна на примере деятельности
конституционных (уставных) судов регионального уровня.
Нужно отметить, что роль и значимость данных судов в механизме
контрольной деятельности не подлежит сомнению. Их основная цель -
охранять конституции (уставы) субъектов Федерации, создавать условия для
реального разделения властей в регионах, обеспечивать защиту интересов
общества и государства, а также реализовать идею соблюдения прав и свобод
человека и гражданина.
Такие суды наделены особой ролью в государственно-правовых
отношениях, гармонируют с государственно-правовой действительностью
субъектов Российской Федерации, придают целостность и завершенность
публично-правовой государственности. По этой причине федеральный
законодатель закрепил механизм деятельности конституционных (уставных)
судов как одного из подвидов судебного контроля, который, в свою очередь,
является видом контроля государственного, в целом.
Н.Н. Харитонова справедливо полагает, что «существует главным
образом три вида органов конституционного контроля субъектов Федерации.
Первая модель представляет собой учреждение специальных
конституционных (уставных) судов в республиках (иных субъектах) в
составе Российской Федерации, т. е. использование (как на федеральном
уровне) европейской или концентрированной модели судебного
конституционного контроля. Вторая модель выглядит как учреждение
институтов квазисудебного, консультативно-надзорного характера (комитеты
конституционного надзора, палаты уставного контроля, судебная палата
области). Суть третьей модели заключается в наделении Верховного суда
62
республики (иного региона России) конституционно-контрольными
полномочиями, т. е. использование американской версии совмещения
конституционного контроля с общими судами, а точнее - японской модели,
поскольку функцией конституционного контроля наделяется только высшее
звено общей судебной системы»
63
.
Со своей стороны отметим, что законы о конституционных (уставных)
судах закрепляют характеристики этих судов, порядок формирования, общие
и специальные правила судопроизводства, их полномочия, к которым чаще
всего относят:
- легальное толкование (делегированная интерпретация)
конституционных норм субъектов Российской Федерации;
- решение компетенционных споров между органами
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами
местного самоуправления;
- охрана конституционных прав и свобод граждан по жалобам
граждан и по запросам судов о соответствии законодательству Российской
Федерации региональной конституции (уставу), закона субъекта,
примененного или подлежащего применению в конкретном деле;
- обеспечение защиты конституционных норм от несоблюдения их
должностными лицами.
По замечанию О. В. Брежнева, в том случае «если конституционный
(уставный) суд в субъекте федерации не создан, то вышеупомянутые споры о
компетенции должны разрешаться судами общей юрисдикции в порядке,
установленном федеральным процессуальным законодательством»
64
.
Необходимо подчеркнуть, что значимость региональных судов в
любом случае исключительно велика. Лишь они могут организовать
63
Харитонова Н. Н. Модели судебного конституционного контроля и опыт Российской Федерации // Право
и политика. 2005. № 10. С. 54-58.
64
Брежнев О. В. Споры о компетенции между органами власти как объект судебного конституционного
контроля // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 4. С. 35-37.
63
реальный контрольный механизм над властью в системе разделения властей,
если какая-либо ветвь власти нарушает конституционные нормы и принципы
права. Такие суды интегрируют споры с реальностью, как бы оживляют их, а
в результате судебные решения по таким делам становятся неотъемлемой
частью правоприменительной практики; на основе права и правовыми же
методами они воздействуют на устранение конституционных (уставных)
коллизий, возникающих в среде государственно-правовых отношений,
придают устойчивость этим отношениям, гармонизируют их.
Основные задачи судов субъектов Российской Федерации заключаются
в том, что они призваны осуществлять государственный конституционный
судебный контроль на предмет законности и конституционности решений и
действий (бездействия) органов государственной власти и местного
самоуправления, их должностных лиц в территориальных и законодательных
рамках субъекта Федерации, защищать основы конституционного строя
региона, что придает им особый статус и значимость.
При этом заметим, что рассматриваемая категория судов осуществляет
свою контрольную деятельность в границах единого правового пространства
и общей правовой системы, где федеральное законодательство и
законодательство субъектов Российской Федерации - одно целое
правообразование, состоящее в системной взаимосвязи логически и
иерархически: они служат одним и тем же идеям правового государства,
обеспечивая соответствие законов, нормативных договоров
конституционному порядку в государственной деятельности вообще.
Следует также сказать и о том, что в механизме судебного контроля
региональные суды взаимодействуют и с иными судами, но с целым рядом
особенностей. Их деятельность осуществляется в форме специального
конституционного (уставного) судопроизводства, на основе норм,
определенных региональными законами. При рассмотрении дел
конституционные (уставные) суды федерации руководствуются
64
региональными конституциями (уставами), воздерживаясь от установления
фактических и юридических обстоятельств во всех случаях, когда это входит
в компетенцию иных судов.
Как отмечается в научной литературе, учреждение органов
конституционного или уставного контроля в субъектах Федерации
соответствует общественным ожиданиям
65
.
Важно то, что судебный контроль - непременный индикатор
реализации идеи разделения властей, необходимая степень баланса по
отношению к высшей представительной модели власти в рамках всех
субъектов Российской Федерации и на уровне каждого субъекта Российской
Федерации. Региональный судебный контроль играет важную роль не только
в системе законодательства субъекта Федерации, но и во всей правовой
системе государства.
Продолжая разговор об особенностях механизма судебного контроля в
субъектах Российской Федерации, отметим, что существуют некоторые
функции общего значения, выполняемые рассматриваемой группой судов.
Так, с их помощью обеспечивается развитие конституционного
законодательства регионального уровня. Наряду с этим суды вынуждены не
просто применять региональное право, но и обнаруживать это право,
интерпретировать, толковать его нормы, тем самым участвовать в
формировании конституционно-правовой доктрины, которой
руководствуются органы государственной власти субъектов Федерации.
Актуальность регионального судебного контроля также определяется
необходимостью защиты человека и гражданина от проявлений произвола
государственной власти, а также в рамках гарантий реальности и средств
обеспечения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.
65
Умарова М. А. Судебный контроль как гарантия соблюдения прав и свобод личности //
Конституционализм: симбиоз науки и практики: материалы Международного круглого стола, посвященного
памяти и 80-летию со дня рождения заслуженного деятеля науки Российской Федерации, заслуженного
юриста России, доктора юридических наук, профессора Н. В. Витрука. Белгород, 2017. С. 156-159.
65
Обобщая вышесказанное нужно отметить следующее.
1. Формирование механизма судебного контроля на уровне
субъектов Российской Федерации опосредовано совершенствованием
демократической правовой государственности в России. Эффективное
регулирование общественных отношений в целом в государстве не может
быть реализовано при отсутствии сильной судебной власти в субъектах
Российской Федерации.
2. Наличие и функционирование конституционного (уставного)
суда субъекта федерации (механизма судебного контроля) делает
региональную судебную систему завершенной, инициирует развитие
регионального нормотворчества. Однако реальное воплощение на практике
идеи повсеместного введения регионального конституционного правосудия
требует от законодателя, правоприменителя, сообщества ученых
колоссальной работы по совершенствованию системы конституционных
(уставных) судов в субъектах Российской Федерации, их контрольного
механизма.
3. В сфере взаимоотношений судебных органов конституционного
контроля с иными органами государственной власти субъектов Федерации
наиболее приоритетной задачей представляется интегрирование
конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в
классическую схему разделения властей. Проблема возникновения скрытых,
а нередко и явных противоречий, как с законодательной, так и с
исполнительной ветвями власти, на региональном уровне должна быть
устранена в силу наделения конституционных (уставных) судов
контрольными полномочиями лишать нормативные правовые акты других
ветвей власти их юридической силы.
66
2.4 Общественный контроль в системе государственного управления
Общественный контроль занимает свое законное место в системе
контроля и сегодня в информационном пространстве активно обсуждаются
вопросы расширения его сферы действия, закрепления субъектов
общественного контроля и т.п. Такое последовательное изменение логично в
социокультурной и правовой ситуации
66
.
Активизировалось гражданское общество, возросли требования к
повышению эффективности функционирования системы государственного
управления - все это «повысило социальный запрос на масштабы и качество
общественного контроля в нашей стране», поскольку предпосылки
совершенствования нормативного правового акта об общественном контроле
в данных отношениях предопределили современные тенденции развития
общественно-политической системы страны. Закономерно и то, что поток
вопросов не уменьшается, поскольку «с пространственной точки зрения в
правовой ситуации для субъекта важно видеть связь между внешней и
внутренней жизнью, для понимания необходимости тех или иных усилий,
которые нужно предпринять для решения внешней юридической проблемы.
Вместе с тем субъект должен видеть пространственные границы своих
возможностей. Через нормы права социум предписывает субъекту способ и
рамки восприятия».
Ю.Л. Кивы-Хамзина
67
обосновывает столь большое внимание к
вопросам осуществления общественного контроля над органами
государственной власти процессами как глобального, так и национального
66
Гречкина О.В., Рубанова Н.А. О правовой природе мер административного принуждения за нарушение
лицензионных требований в образовательной деятельности: точка зрения II Мир науки, культуры,
образования. 2014. № 3 (46). С. 392-396.
67
Кивы-Хамзина Ю.Л. Гражданско-правовая защита прав в сфере культуры и образования // Традиционные
национально-культурные и духовные ценности как фундамент инновационного развития России. Научный
журнал № 2(8) декабрь 2015 г. - С. 80-83.