45
организации и функционирования мировых судей регулируются федеральным
законодательством, поэтому они чисто номинально относятся к судам
субъектов Российской Федерации.
А.Н. Мещеряков отмечает, что в силу вышеупомянутых обстоятельств
мировые судьи, несмотря на их наличие во всех субъектах РФ, не могут
рассматриваться как полноценный судебный орган субъекта РФ, выполняющий
определенные полномочия в механизме разделения властей и системе сдержек
и противовесов
30
.
В сложившейся ситуации для обеспечения реализации принципа
разделения государственной власти в субъектах Российской Федерации
необходимо активизировать процесс создания конституционных (уставных)
судов, тем более что для этого есть все основания. Прежде всего, их
институциональная востребованность.
В то же время, как отмечает А.М. Цалиев, в сфере организации
региональной власти сложилась парадоксальная ситуация: с одной стороны,
некоторые руководители субъектов Российской Федерации нередко говорят об
ущемлении своих полномочий, упрекая центр в узурпации власти, с другой - по
существу отказываются от части судебной власти в лице конституционных
(уставных) судов
31
. По мнению Е.А. Сидоровой, создание конституционных
(уставных) судов создает дополнительные институциональные гарантии
защиты прав и свобод человека и гражданина в соответствующих субъектах
Федерации
32
.
Инициативу в вопросе организации конституционных (уставных) судов
следует проявить федеральным органам государственной власти, поскольку эти
суды не только решают институциональные задачи, но и способствуют
30
Мещеряков А.Н. Специфика реализации принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации //
Вестник Уральского юридического института МВД России. 2014. № 1
31
Цалиев А.М. О реализации конституционного принципа разделения властей в контексте организации
судебной власти субъекта Российской Федерации // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 4
32
Сидорова Е.А. Место конституционных (уставных) судов субъектов РФ в судебной системе Российской
Федерации // Вестник Марийского государственного университета. Сер.: Исторические науки. Юридические
науки. 2016. № 5
46
дальнейшему развитию федеративных отношений, реализации принципа
разделения государственной власти не только на федеральном, но и на
региональном уровне и, наконец, легитимизации власти в субъектах
Российской Федерации.
Система взаимных сдержек и противовесов исполнительной,
законодательной (представительной) и судебной власти на уровне субъектов
Российской Федерации будет неполноценной без укрепления судебной власти.
В этом отношении необходимо установить на федеральном уровне обязанность
в регионах по созданию конституционных (уставных) судов. Деятельность
конституционных (уставных) судов в регионах позволит, с одной стороны,
эффективно и в назначенное время решать возникающие противоречия между
исполнительными и законодательными властями в регионе и, с другой стороны,
вмешиваться в попытки доминирования более сильной системы
исполнительной власти в балансе властей в субъектах Российской Федерации.
2.3. Оценка эффективности государственного управления в регионах
Вопрос об эффективности деятельности правительств и иных органов
исполнительной власти и критериях ее оценки нашел отражение не только в
научных трудах, он имеет правовое регулирование на федеральном уровне. В
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ3 была
введена ст. 26.3.2 Оценка эффективности деятельности органов
исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномочившая
Президента России на принятие Указа «Об оценке эффективности деятельности
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» от 28 июня
2007 г. № 825 (далее — Указ № 825), утвердившего Перечень показателей для
оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов
47
Федерации. В дальнейшем в данный указ дважды вносились изменения (в 2008
и 2010 г.).
Оценка эффективности правительств и иных органов исполнительной
власти субъектов Федерации была направлена на выявление таких направлений
их деятельности, по которым государственные функции реализуются
нерезультативно, на определение причин существующих недостатков, а также
выработку оптимальных способов их устранения. Внедрение такой системы
оценки рассматривалось как введение дополнительного механизма контроля
федеральных властей на уровне регионов.
В целях исполнения Указа № 825 принято Постановление Правительства
РФ «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28
июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (вместе с
«Методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации»)» от 15 апреля 2009 г. № 322,
утвердившее Перечень дополнительных показателей для оценки
эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов
Федерации и методику оценки эффективности их деятельности. Целью работы
в этом направлении, по словам Председателя Правительства РФ, является
объективный анализ состояния дел в регионах
33
. Он также уточнил, что для
оценки выбраны показатели, наиболее важные для граждан страны: рост
доходов населения, состояние системы образования, здравоохранения,
состояние жилищно-коммунального хозяйства, уровень инвестиционной
привлекательности самих территорий.
С 1 января 2013 г. Указ № 825 утратил силу в связи с изданием Указа
33
Постановление Правительства РФ от 03.11.2012 № 1142 (ред. от 26.11.2015) «О мерах по реализации Указа
Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (вместе с «Правилами предоставления
субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия
достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки
эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», «Методикой
оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»)
48
Президента России «Об оценке эффективности деятельности органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации» от 21 августа 2012 г.
№ 1199 (далее — Указ № 1199), которым был утвержден новый Перечень
показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной
власти субъектов Федерации . В этот указ дважды вносились изменения: 28
декабря 2012 г. и 2 мая 2014 г.
Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. № 322 утратило
силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 3 ноября 2012 г.
№ 1142 (далее — Постановление № 1142), утвердившего:
- правила предоставления субъектам Федерации грантов в форме
межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или)
поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки
эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов
Федерации;
- методику оценки эффективности деятельности органов
исполнительной власти субъектов Федерации;
- перечень индивидуальных показателей для оценки эффективности
деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Необходимо отметить, что количество показателей оценки
эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов России
менялось, изначально Указом № 1199 было установлено 43 показателя, затем
введены дополнительные 17, а Постановлением № 1142 количество
дополнительных показателей было увеличено до 102. При этом учитываются и
количественные, и относительные показатели, которые приводятся в расчете на
одного жителя или рассчитываются как процент от установленного объема или
количества, например, объем инвестиций в основной капитал в расчете на
одного жителя или доля обучающихся в государственных (муниципальных)
общеобразовательных организациях, занимающихся в одну смену, в общей
численности обучающихся в государственных (муниципальных)
49
общеобразовательных организациях.
На сегодняшний день число показателей оценки эффективности
деятельности региональных правительств и иных органов исполнительной
власти уменьшилось до 12. К ним относятся следующие показатели:
- ожидаемая продолжительность жизни при рождении;
- численность населения;
- объем инвестиций в основной капитал;
- оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в
том числе микропредприятиями и индивидуальными предпринимателями;
- объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного
бюджета субъекта Федерации;
- уровень безработицы в среднем за год;
- реальные располагаемые денежные доходы населения;
- удельный вес введенной общей площади жилых домов по
отношению к общей площади жилищного фонда;
- доля обучающихся в государственных (муниципальных)
общеобразовательных организациях, занимающихся в одну смену, в общей
численности обучающихся в государственных (муниципальных)
общеобразовательных организациях;
- смертность населения (без показателей смертности от внешних
причин);
- оценка населением деятельности органов исполнительной власти
субъекта Федерации;
- доля детей, оставшихся без попечения родителей.
Можно предположить, что именно эти критерии на данный момент
времени отражают приоритетные в общегосударственных масштабах
направления деятельности правительств и иных органов исполнительной
власти субъектов Федерации в рамках их компетенции. В обобщенном виде эти
критерии способствуют выявлению эффективности:
50
- региональной экономики и инвестиционной привлекательности
региона;
- качества оказываемых населению услуг;
- оптимальности бюрократических процедур;
- удовлетворенности населения работой правительства.
В Докладе Правительства Российской Федерации об оценке
эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов
Федерации по итогам 2015 г. с учетом динамики показателей за трехлетний
период определены 20 регионов-лидеров: Воронежская область, Чеченская
Республика, Республика Татарстан, Липецкая область, Санкт-Петербург,
Сахалинская, Тюменская, Тамбовская области, Ненецкий автономный округ,
Московская область, Республики Ингушетия и Мордовия, Чукотский
автономный округ, Тульская, Курская области, Республика Саха (Якутия),
Ростовская область, Ямало-Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский
автономный округ — Югра, Белгородская область. Из числа регионов-лидеров
2014 г. в 2015 г. сохранили свои позиции 14 субъектов Федерации, среди них 1-
е место занимает Воронежская область, достигшая высокого уровня социально-
экономического развития, увеличения темпов роста экономики, повышения
частных инвестиций в основной капитал. Кроме того, в регионе снизился
уровень безработицы, активно развивается малое предпринимательство, а
реальные располагаемые денежные доходы населения характеризуются
высокими значениями и положительной динамикой. Чеченская Республика
занимает второе место: выросли показатели продолжительности жизни,
увеличилась численность населения, растут частные инвестиции в основной
капитал и реальные располагаемые денежные доходы населения, развиваются
жилищное строительство и малое предпринимательство. Республика Татарстан
находится на 3-м месте по объемам налоговых и неналоговых доходов
консолидированного бюджета субъекта Федерации и реальным располагаемым
денежным доходам населения. Регион характеризуется также высоким уровнем
51
частных инвестиций в основной капитал, снижением безработицы, высокой
оценкой со стороны населения деятельности органов исполнительной власти. В
целом по итогам 2015 г. позиции 38 субъектов Федерации улучшились, 41
субъекта — ухудшились, 4 — не изменились
34
.
Необходимо отметить отсутствие непосредственной взаимосвязи между
показателями и полномочиями правительств субъектов Федерации. Так, число
случаев смерти или продолжительность жизни людей напрямую не зависят от
действий региональных правительств. Кроме того, нужно учитывать, что
оценка эффективности деятельности правительств субъектов осложнена
крайним неравенством географических, климатических, социальных,
материально-финансовых, кадровых и других условий. Отдельные субъекты
Федерации имеют богатые природные ресурсы (нефть, газ, алмазы и т. д.), и
это, безусловно, положительно влияет на развитие их экономик, занятость
населения и благосостояние. Демографическая ситуация в регионах также
существенно различается. Например, наличие многодетных семей
преимущественно в республиках Северного Кавказа, юга Сибири и
обусловлено, в первую очередь, меньшей урбанизацией территорий,
преимущественным развитием сельского хозяйства. Существенно отличается
конфессиональный и этнический состав, что также влияет на демографию.
Отдельные ученые предлагают включить в перечень критериев
эффективности единство системы исполнительной власти, самостоятельность
субъектов в организации органов государственной власти. Однако эти критерии
зависят не столько от субъектов Федерации, сколько от федерального
законодательства, определившего меру самостоятельности субъектов и их
органов власти.
Законом предусмотрено представление главой субъекта Федерации
докладов Президенту России о фактически достигнутых и планируемых
значениях показателей. Порядок и сроки представления докладов
34
URL: http://government.ru/orders/selection/ 405/23013/
52
устанавливаются Президентом. В субъектах, как правило, актами правительства
определен порядок сбора, анализа и использования информации, необходимой
для формирования доклада. При этом она должна быть «достоверной, полной и
своевременной, иначе трудно получить правильное представление о реальных
государственно-правовых процессах». Органом, ответственным за
координацию деятельности органов исполнительной власти по сбору и
обработке информации, обеспечение свода основных и индивидуальных
показателей для оценки эффективности их деятельности и подготовку проекта
доклада, как правило, определяется министерство экономики, реже —
управление государственной гражданской службы, агентство по
территориальному развитию и др.
Во многих субъектах порядку подготовки доклада посвящены отдельные
нормативные акты — акт главы субъекта Федерации , акт правительства.
Утвержденная Правительством России методика оценки эффективности
деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации исходит из
того, что предметом оценки являются результаты деятельности органов
исполнительной власти субъектов в сферах экономики и инвестиционной
привлекательности, государственного и муниципального управления,
здравоохранения, образования и жилищного строительства.
Правительством утверждаются не только общие показатели, но и
перечень индивидуальных показателей для оценки эффективности
деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации. В 2015 г.
Правительством России было принято решение о поощрении субъектов,
достигших наилучших результатов в социально-экономическом развитии
территорий.
Как уже отмечалось, Постановлением № 1142 предусмотрено выделение
Правительством за счет средств федерального бюджета грантов субъектам
Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения
наилучших значений показателей. Министерство регионального развития
53
России по согласованию с заинтересованными федеральными органами
исполнительной власти ежегодно до 15 октября вносит в Правительство России
в установленном порядке проект акта Правительства России о выделении
грантов.
Кроме того, Постановлением Правительства России «О поощрении
субъектов Российской Федерации, достигших наилучших результатов по
социально-экономическому развитию территорий» от 23 декабря 2015 г. №
1408 утверждена методика оценки темпов социально-экономического
развития территорий субъектов Федерации, предметом которой являются
результаты деятельности органов исполнительной власти субъектов по
увеличению собственных доходов бюджетов и поддержанию высокой
динамики социально-экономического развития
35
. Также утверждены Правила
предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Федерации,
достигших наилучших результатов по социально-экономическому развитию
территорий.
В целях повышения эффективности деятельности региональных
правительств и иных органов исполнительной власти в ряде субъектов
Федерации приняты специальные программы развития государственного
управления. В Республике Коми — это Концепция повышения эффективности
государственного и муниципального управления на период до 2020 г.
Государственной программой Амурской области является программа
«Повышение эффективности деятельности органов государственной власти и
управления Амурской области на 2014-2020 годы» , в которой определены
следующие задачи:
- обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной
35
Постановление Правительства РФ от 23.12.2015 № 1408 «О поощрении субъектов Российской Федерации,
достигших наилучших результатов по социально-экономическому развитию территорий» (вместе с «Правилами
предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской
Федерации, достигших наилучших результатов по социально-экономическому развитию территорий»,
«Методикой оценки темпов социально-экономического развития территорий субъектов Российской
Федерации»)
54
системы области;
- обеспечение эффективного управления государственным
имуществом области, в том числе земельными ресурсами;
- повышение эффективности государственного управления в сфере
развития информационно-коммуникационных технологий;
- создание условий для укрепления и развития взаимодействия
органов государственной власти области со структурами гражданского
общества;
- снижение производственного травматизма и профессиональной
заболеваемости работников организаций, расположенных на территории
области;
- обеспечение эффективной деятельности органов государственной
власти Амурской области в отдельных сферах государственного управления на
территории области.
Для решения этих задач в структуру программы включены подпрограммы
«Повышение эффективности управления государственными финансами и
государственным долгом Амурской области»; «Повышение эффективности
использования государственного имущества Амурской области»; «Развитие
информационного общества и формирование электронного правительства в
Амурской области»; «Реализация единой внутренней политики на территории
области и поддержка социально ориентированных некоммерческих
организаций»; «Улучшение условий и охраны труда»; «Обеспечение
реализации основных направлений государственной политики в отдельных
сферах государственного управления на территории области».
Государственная программа Калининградской области — «Эффективное
государственное управление». В ней предусмотрен комплекс задач,
направленных на повышение эффективности функционирования системы
государственного управления и совершенствование деятельности
исполнительных органов государственной власти области: