44
проведения контрольных мероприятий (подконтрольные субъекты порою не
знакомы с исчерпывающим перечнем, требований, которые им предъявляются).
Отмечается и порою неудовлетворительное межведомственное взаимодействие.
Пока еще далека от совершенства и система оценки эффективности и
результативности контрольно-надзорной деятельности. Поэтому работа по
совершенствованию контрольно-надзорной сферы продолжается.
1.3 Правовое обеспечение контрольной деятельности
Стремление к тотальному охвату проверками всех подконтрольных
субъектов в отдельных отраслях нередко приносит результат,
противоположный ожидаемому
1
.
Во-первых, количество подконтрольных субъектов, как правило,
значительно превышает возможности контрольно-надзорного органа по
тотальному контролю их деятельности.
Во-вторых, в данной ситуации крайне сложна проблема отбора
подконтрольных субъектов для полноценного осуществления соответствующих
функций.
В-третьих, велика вероятность произвола при выборе проверяемых и
периодичности проверок.
В-четвертых, подобная организационная вариативность чревата
опасностью коррупционных правонарушений при организации и проведении
контрольно-надзорных мероприятий.
И, наконец, в-пятых, велика вероятность неудовлетворительного
результата государственного управления, как в масштабах отдельной отрасли,
так и в масштабах страны.
По мнению специалистов, неэффективность и затратность во многом
обусловлены тем, что не во всех сферах контрольно-надзорной деятельности
1
Красюкова Н.Л., Прокофьев С.Е., Еремин С.Г., Галкин А.И. Управление государственной и
муниципальной собственностью //Учебник и практикум / Москва, 2020.
45
должным образом применяется риск-ориентированный подход. Эти проблемы
также связаны с недостатками нормативной правовой базы
1
. С одной стороны,
данная сфера деятельности регулируется Федеральным законом от 26 декабря
2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля»
2
. С другой стороны, базовый закон охватывает
лишь часть контрольно-надзорной сферы. Около 60 видов контроля или
надзора полностью, или частично изъяты из упомянутого Федерального закона.
Помимо данного Федерального закона, еще около ста федеральных законов
регламентируют отдельные виды контроля (надзора) в различных отраслях.
Достаточно обширной остается подзаконная нормативная база, включающая,
например, около 80 постановлений Правительства Российской Федерации,
более 100 различных ведомственных актов, в том числе административные
регламенты осуществления контрольно-надзорных функций. В итоге до сих
пор отсутствуют единые подходы к организации контрольно-надзорной сферы,
отсутствует исчерпывающий перечень контрольно-надзорных функций.
Вследствие этого государственный контроль не достигает своей стратегической
цели, обусловленной потребностями общества и экономики и особенностью
текущего этапа его развития.
Кроме того, достаточно часто нарушаются права и законные интересы
граждан, не устраняются условия, способствующие коррупционным
правонарушениям. По данным Минэкономразвития России, на федеральном
уровне применяется 160 видов контроля и надзора (без учета лицензионного
контроля), которые осуществляют 40 ведомств. В России идет активное
реформирование надзорной деятельности. На данном направлении сделано уже
1
Копырина Я.Н., Ротарь Т.С. Риск-ориентированный подход при осуществлении
внутреннего контроля и аудита в территориальных органах федерального казначейства
//Вектор экономики. 2020. № 1 (43). С. 8.
2
Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 01.04.2020) "О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"//"Собрание
законодательства РФ", 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст. 6249.
46
многое. Отметим лишь некоторые вехи, обозначившиеся на пути
совершенствования контрольно-надзорной системы страны. В январе 2015 г.
Президентом Российской Федерации было дано поручение до 20 марта того же
года представить «предложения по формированию типовой модели
организации контрольно-надзорной деятельности на региональном и
муниципальном уровнях, основанной на принципе разделения функций
контроля, надзора, разрешительной деятельности с целью исключения
избыточных и дублирующих полномочий и снижения коррупционных рисков».
Минэкономразвития России разработан проект федерального закона,
который вносит существенные качественные изменения в организацию
контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации. В апреле 2016 г.
Правительством России был утвержден План мероприятий Правительства
Российской Федерации («дорожная карта») по совершенствованию контрольно-
надзорной деятельности в период 2016 – 2017 гг
1
. В качестве факторов,
которые обеспечат качественное усовершенствование контрольно-надзорной
системы страны, повышение ее эффективности и результативности,
признаются: оптимизация функций, актуализация отраслевых норм,
переподготовка кадров, ИТ-перевооружение, разработка ключевых показателей
эффективности (КПЭ) для контрольных органов, нацеливание контрольно-
надзорной деятельности на профилактику. Причем в качестве
основополагающего методологического принципа выступает
рискориентированный подход и его широкое внедрение в практику.
В рамках реализации проекта также ставилась задача определить правила,
критерии и методики отнесения подконтрольных объектов к категориям риска,
и различным классам опасности. В реализации проекта приняли участие
некоторые федеральные органы исполнительной власти: МЧС России
(федеральный государственный пожарный надзор), Роспотребнадзор и ФМБА
1
Распоряжение Правительства РФ от 1 апреля 2016 г. № 559-р О плане мероприятий
("дорожной карте") по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в РФ на
2016 - 2017 гг.// Собрание законодательства Российской Федерации от 11 апреля 2016 г. №
15 ст. 2118.
47
России (федеральный государственный санитарно-эпидемиологический
надзор), Роструд (федеральный государственный надзор за соблюдением
трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих
нормы трудового права), Роскомнадзора (федеральный государственный надзор
в области связи).
Методическое сопровождение пилотного проекта осуществлял
Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. В итоге
разработана базовая модель, которая включает показатели результативности и
эффективности контрольно-надзорной деятельности
1
. В «Типовой перечень
показателей результативности и эффективности контрольно-надзорной
деятельности» (приложение к «Основным направлениям») включены:
1. Ключевые показатели: – показатели результативности,
характеризующие уровень достижения общественно значимых результатов
снижения причиняемого подконтрольными субъектами вреда (ущерба)
охраняемым законом ценностям; – показатели эффективности,
характеризующие уровень достижения общественно значимых результатов
снижения общественно опасных последствий с учетом задействованных
трудовых, материальных и финансовых ресурсов и административных и
финансовых издержек подконтрольных субъектов при осуществлении в
отношении них контрольно-надзорных мероприятий.
2. Индикативные показатели, характеризующие различные аспекты
контрольно-надзорной деятельности (включая финансовые, кадровые и др.). На
заседании президиума Совета при Президенте Российской Федерации по
стратегическому развитию и приоритетным проектам в конце декабря 2016 г.
был утвержден паспорт приоритетной программы «Реформа контрольной и
надзорной деятельности», рассчитанной на период до 2025 г.
2
Ключевые цели
1
Распоряжение Правительства РФ от 17.05.2016 № 934-р (ред. от 07.10.2019) «Об
утверждении основных направлений разработки и внедрения системы оценки
результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности»//"Собрание
законодательства РФ", 23.05.2016, № 21, ст. 3075.
2
Паспорт приоритетной программы "Реформа контрольной и надзорной деятельности"
(приложение к протоколу президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому
48
программы направлены, во-первых, на снижение административной нагрузки
на юридических лиц и физических лиц, осуществляющих
предпринимательскую деятельность; во-вторых, на повышение качества
администрирования контрольно-надзорных функций; в-третьих, на сокращение
числа опасных для жизни и смертельных случаев; в-пятых, на минимизацию
материального ущерба. Причем, согласно, предпринятым расчетам, к концу
2025 г. количество перечисленных негативных явлений должно уменьшиться
на 30 %, а административная нагрузка – вдвое.
В пояснительных материалах к паспорту данной приоритетной
программы указано, что в 2018 г. внедрение риск-ориентированного подхода
позволит сократить количество плановых проверок на 30 %. Причем не менее
90 % таких проверок будут проводиться на объектах, относящихся к высоким
категориям риска. Контрольно-надзорная деятельность станет более
прозрачной. Перечни обязательных требований для малого и среднего бизнеса
по основным направлениям указанной деятельности будут доступны в режиме
онлайн. В ходе реализации программы будут разработаны и внедрены система
управлениями рисками, адекватные требованиям общественного развития
механизмы оценки эффективности и результативности контрольно-надзорной
деятельности, а также унифицированные обязательные требования. При этом
требования избыточные, устаревшие или дублирующие уже имеющиеся будут
исключены.
Основной целью деятельности контрольно-надзорных органов нашей
страны со временем должна стать профилактика нарушений. Для достижения
столь грандиозных планов были подготовлены и изданы документы,
призванные помочь организовать работу на данном направлении. В их числе
издано постановление Правительства Российской Федерации от 13 февраля
2017 г. № 177 «Об утверждении общих требований к разработке и
утверждению проверочных листов (списков контрольных вопросов)»,
развитию и приоритетным проектам от 21.12.2016 № 12) (ред. от 30.05.2017)//СПС
«Консультант+».
49
«Методические рекомендации по внедрению целевых моделей и
формированию критериев оценки достижения показателей, установленных в
целевых моделях, территориальными органами федеральных органов
исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и органами местного
самоуправления» от 31 января 2017 г. № 717п-П13 и др.
В 2019 г. реформа получила новый импульс. 29 мая 2019 г.
Правительством Российской Федерации был утвержден План мероприятий
«дорожная карта» по реализации механизма «регуляторной гильотины»
1
,
предусматривающий масштабный анализ и пересмотр действующих
нормативных актов. Этот механизм, первоначально предложенный
консалтинговой компанией Jacobs, Cardova& Associates активно используется в
мире. Так, его уже достаточно успешно апробировали в Великобритании,
Вьетнаме, Мексике и Хорватии. По сути это процесс инвентаризации всех
действующих и обязательных для бизнеса требований (насчитывается более 2
млн) с целью понять – соответствуют ли они современным реалиям. Если
соответствуют, то нормы остаются, если нет, то они отменяются или
изменяются. Мероприятия реализуются в двух направлениях:
– построение новой системы обязательных требований, соответствующих
современному уровню технологического развития и риск-ориентированному
подходу;
– установление детальных правил, относящихся к организации
контрольно-надзорной деятельности.
По мнению руководителей проекта это позволит существенно сократить
административную нагрузку на бизнес – с одной стороны, а с другой повысить
уровень безопасности потребителей. Работа по совершенствованию
контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации продолжается.
1
О паспорте приоритетной программы «Реформа контрольно-надзорной деятельности».
URL: http://government.ru/info/25782/ (дата обращения: 19.04.2020).
50
Выводы по главе1
Контроль – одна из функций управления, существующая в тесной
взаимосвязи и органическом взаимодействии с функциями планирования,
анализа, регулирования и коррекции.
Контрольно-надзорные органы достаточно сильно различаются, как по
своему составу, так и функциям. Этот термин включает в себя такие различные
по своей компетенции структуры, как органы прокуратура Российской
Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Банк России. Положения
нормативных правовых актов, закрепляющих полномочия этих
государственных органов не позволяют отечественным специалистам в области
конституционного права сегодня однозначно отнести их к какой-либо ветви
власти.
Принципы государственного контроля за деятельностью органов
государственного управления определены в соответствии с конституционными
основами Российской Федерации.
К 1 января 2021 г. вся нормативно-правовая база, устанавливающая
обязательные требования к деятельности государственных органов, должна
быть полностью обновлена.
51
ГЛАВА 2. ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И
МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
2.1 Правовые аспекты контроля за деятельностью
государственных служащих
Институты гражданского общества, являясь неправительственными
структурами, посредством контроля должны, не мешая государству, оказывать
большую помощь в совершенствовании механизма государственного
управления, повышении его антикоррупционного потенциала, повышении
качества государственных услуг, предоставляемых гражданам, и рациональном
использовании. государственных ресурсов. Таким образом, контроль за
деятельностью государственных служащих основан и, в свою очередь,
обеспечивает действия в области государственного управления комплексом
социальных норм, институтов и других социальных ценностей -
общечеловеческих, исторических, национальных, этических и т.д. Эта
аксиологическая основа является первичной по отношению к контролю,
который вытекает из него, выполняет защитную, стабилизирующую функцию и
не может выходить за пределы, определенные обществом
1
.
Право занимает особое место в системе социальных норм и ценностей,
регулирующих отношения, возникающие в процессе мониторинга деятельности
государственных служащих. Правовая природа контроля проявляется в том, что
при его реализации верховенство права используется для разрешения
конкретных правовых ситуаций. Правовые нормы являются универсальными
моделями правильного поведения всех участников общественных отношений.
В то время как другие социальные нормы (моральные, религиозные,
политические, обычные) всегда носят локальный характер и заключены в
строго определенную общность людей, закон регулирует поведение любого
лица, участвующего в общественных отношениях.
1
Малина П.Э., Медведева И.А. Аудит эффективности использования государственных
средств бюджетными организациями //Анализ общественных явлений в 2018 г. Построение
прогнозов Сборник статей по материалам VI ежегодной научно-практической конференции.
2019. С. 156-162.
52
Правовая природа контрольной деятельности в сфере государственного
управления определяется прежде всего самим государством и его правовой
системой. В современной политической и правовой доктрине доминирует
концепция демократического правового государства, в которой обеспечивается
верховенство права, последовательно осуществляется принцип разделения
властей, а права и свободы каждого человека признаются и гарантируются
1
.
Правовая сущность контроля основана и тесно связана с реализацией
такого необходимого принципа верховенства права, как законность. Это
означает не только признание высшей юридической силы в соответствии с
Конституцией Российской Федерации и другими законодательными актами, их
способность устанавливать первичные, первичные нормы правового
регулирования в обществе, которые, в свою очередь, становятся социальными
стандартами, но и безусловное подчинение всех членов. общества и
государства в целом с действующим законодательством и определенными в
них стандартами. Законодательные положения в области государственного
управления четко определяют, что следует делать в конкретной нормативно-
правовой ситуации, какое поведение является законным, что можно, нужно или
нельзя делать в конкретном, регулируемом публично-правовыми отношениями.
Правовая природа контроля заключается в том, что контроль в сфере
государственной службы, как правило, является сложной властной
деятельностью, связанной с реализацией правовых норм. Эта деятельность
определяется законом и подзаконными актами в связи с тем, что здесь точная
определенность прав и обязанностей субъектов контрольных отношений,
введение элементов стабильности и стабильности здесь особенно необходимы.
Естественно, что нормативные правовые акты определяют как субъекты
контроля за деятельностью государственных служащих, их полномочия,
методы и формы контрольного воздействия, так и права контролируемого
1
Селиванов В.М. Обеспечение экономической безопасности при осуществлении закупок для
удовлетворения государственных и муниципальных нужд //Новая российская экономика:
инвестиции, кластеры, инновации и дорожные карты. Сборник статей Международной
научно-практической конференции. 2019. С. 64-69.
53
объекта, гарантии их реализации и механизм реализации. Даже в случае, когда
субъекты контроля не имеют полномочий, например, общественные
объединения, средства массовой информации и другие институты
гражданского общества, их «мягкое» контрольное влияние осуществляется в
рамках правовой базы
1
.
Повышение качества человеческого капитала государственных и
муниципальных служащих является актуальной проблемой теории и практики
управления. Источником формирования, развития и воспроизводства
человеческого капитала государственной и муниципальной службы является,
прежде всего, система высшего образования. В выполнении функции
воспроизводства человеческого капитала органов государственной власти и
местного самоуправления российские вузы имеют определенный опыт и
потенциал
2
.
Органы власти являются особым типом работодателей и предъявляют
сегодня достаточно высокие требования к подготовке государственных и
муниципальных служащих, но в то же время они слабо взаимодействуют с
вузами по поводу качества и содержания подготовки будущих специалистов в
сфере ГМУ. Студенты вузов – это резерв для воспроизводства социально-
профессиональной группы государственных и муниципальных служащих. От
качества их человеческого капитала зависит качество человеческого капитала
будущих чиновников и муниципальных служащих. Необходимо не только
изучать их профессиональную культуру в узком смысле слова, но и в целом их
человеческий капитал, потому что он является базой для формирования
высокого качества социально-профессиональной группы.
Необходимо отметить важность разработки на теоретическом и
эмпирическом уровне проблемы человеческого капитала государственных и
1
Соколов И.К. Актуальные вопросы организации управления проектной деятельностью в
органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации //Вестник современных
исследований. 2019. № 2.5 (29). С. 77-79.
2
Крижевская Т.М., Сигачева Т.И. Показатели и критерии деловой оценки персонала на
государственной гражданской службе //Научный электронный журнал Меридиан. 2020. № 6
(40). С. 117-119.