В настоящее время политику в сфере управления федеральными
государственными унитарными предприятиями определяет Министерство
экономического развития.
Выделяются следующие задачи управления федеральными
унитарными предприятиями:
- обеспечение оптимизации состава ФГУП (реорганизация,
преобразование в другие организационно-правовые формы, ликвидация
ФГУП, не ведущих финансово-хозяйственную деятельность);
- внедрение системы экономического мониторинга и контроля за
функционированием федеральных унитарных предприятий (принятие и
реализация программ и стратегий ФГУП, формирование системы оценки
показателей деятельности ФГУП и эффективности использования
федерального имущества)
7
.
Помимо Росимущества от имени Российской Федерации права
собственника имущества федерального государственного предприятия может
осуществлять Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»,
Министерство обороны РФ и другие федеральные министерства.
В отчетах, предоставляемых руководителями унитарных предприятий
уполномоченным органам, предусмотрены следующие показатели: доля по
основному продукту на рынке деятельности предприятия, себестоимость на
рубль продаж, производительность труда, рентабельность по чистой
прибыли, долговая нагрузка и ликвидность, уровень расходов на НИОКР в
общей сумме выручки и др. Сравниваются плановые показатели и
фактически достигнутые. Необходимо также обосновать, почему произошло
отклонение от плана. К отчету руководителя предприятия помимо этого
прилагаются следующие документы: бухгалтерский баланс и отчет о
прибылях и убытках, справка для ведения федерального реестра имущества,
7
Колобова Е.Ю. Особенности управления государственными унитарными предприятиями// Научные преобразования в эпоху
глобализации: сборник статей Международной научно - практической конференции (20 мая 2016 г., г. Курган). В 4 ч. Ч.1 / - Уфа:
АЭТЕРНА, 2016. - 334 с. С 122-125.
13
документ, подтверждающий участие предприятия в коммерческих и
некоммерческих организациях, порядок вознаграждения руководителя.
Следует отметить, что продукция и доходы от использования
имущества, находящегося в оперативном управлении предприятий, а также
имущество, приобретенное ими за счет доходов от своей деятельности,
являются федеральной собственностью. Имущество казенных предприятий
будет формироваться за счет следующих источников: имущество,
закрепленное на праве оперативного управления собственником этого
имущества; доходы предприятий от их деятельности; иные источники, не
противоречащие законодательству Российской Федерации. Финансирование
деятельности казенного предприятия осуществляется в соответствии со
сметой доходов и расходов. Чистая прибыль казенных предприятий
распределяется в соответствии с законодательством РФ. 25% прибыли
перечисляется в соответствующий бюджет, а остальная часть прибыли может
распределяться по различным фондам. Например, резервный фонд
используется для покрытия убытков, социальный фонд – на укрепление
здоровья работников предприятий и другие социальные нужды, жилищный
фонд – для приобретения и строительства жилья, фонд материального
поощрения – для премирования работников.
1.2 Бюджетное финансирование государственных учреждений
Финансы государственных и муниципальных предприятий как объект
правового регулирования (прежде всего финансово-правового) представляют
имущественные и иные организационные отношения, связанные с
формированием, распределением и использованием денежных доходов и
накоплений этих субъектов. Будучи урегулированы нормами финансового
права, они являются правоотношениями.
14
Финансы хозяйствующих субъектов как объект правового
регулирования при реализации частных и публичных интересов
представляют собой стоимостное (денежное) выражение движения
материальных и денежных ресурсов (имущества предприятия), участвующих
в процессе воспроизводственного кругооборота, сформированное в
установленном законом порядке за определенный, как правило, отчетный,
период деятельности предприятия
8
.
Несмотря на то, что согласно законодательству унитарное предприятие
является коммерческой организацией, т.е. лицом, преследующим извлечение
прибыли в качестве основной цели деятельности (ст. 50 ГК РФ), а также на
имущественную самостоятельность самого хозяйствующего субъекта, что
подтверждается анализом норм Закона о государственных предприятиях, все
же финансы этой организационно- правовой формы юридического лица
вовлечены в сферу публичных интересов самого государства и публично-
территориальных образований, и подвержены доминирующему
регулированию нормами административного и финансового права.
Анализ действующих нормативных правовых актов показывает, что
относительно государственных и муниципальных предприятий государство
устанавливает источники формирования и направления использования
финансовых средств, особенности учета, отчетности и контроля за
финансовой деятельностью, состав затрат, включаемых в себестоимость
продукции (работ, услуг), порядок налогообложения и взаимоотношений
бюджетной системой и т. д. Названные обстоятельства свидетельствуют об
отнесении этих отношений к финансово-правовым, поскольку, во-первых,
они носят имущественный характер, и, во-вторых, регулируются
государством, как правило, императивными методами. Следовательно,
финансы государственных и муниципальных предприятий являются
объектом финансовых правоотношений, выраженным в децентрализованных
денежных фондах государства.
8
Финансы: учебник и практикум / под ред. Л.А. Чалдаевой.- М.: Юрайт, 2015.- 429 с.
15
В сфере деятельности государственных и муниципальных предприятий
предметом современного финансового права охватываются четыре группы
отношений между государством и соответствующим предприятием:
- по финансированию и планированию деятельности этих
предприятий;
- по выполнению финансовых обязательств предприятия перед
государством (муниципальным образованием), включая налоговые
обязательства и обязательства по отчислению части или свободного остатка
прибыли;
- по установлению государством (муниципальным образованием)
финансовых нормативов и показателей экономической эффективности;
- по государственному финансовому контролю за деятельностью
государственных предприятий. Причем финансовая деятельность данных
предприятий является объектом как общегосударственного, так и
ведомственного государственного финансового контроля, что не характерно
для юридических лиц с негосударственной формой собственности.
Государственные и муниципальные предприятия особо выделяются и в
аспекте финансово-правовых отношений. Это обусловлено тем, что они, в
отличие от других предприятий, входят в сферу действия функций
государственного управления, которое распространяются и на их
финансовую деятельность. Поэтому круг финансовых отношений
государственно-властного характера с участием государственных и
муниципальных предприятий является более широким, чем с участием
других предприятий. Последние же вступают в финансовые правоотношения
в основном по поводу обязательных платежей (налогов и др., в бюджетную
систему, в определенных случаях – в связи с оказанием им финансовой
поддержки за счет государственных средств. Такие правоотношения
свойственны и государственным (муниципальным) предприятиям, однако
помимо них они вступают и в другие финансовые отношения
16
государственно-властного характера, обусловленные функциями
государственного управления этими предприятиями
9
.
Нормы, регулирующие деятельность унитарных предприятий,
содержатся в Конституции Российской Федерации, в Гражданском кодексе
Российской Федерации, в Бюджетном кодексе Российской Федерации о
государственных и муниципальных унитарных предприятиях Федеральный
закон Российской Федерации от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и
муниципальных унитарных предприятиях»
Основы деятельности унитарных предприятий определены в
Гражданском кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ), в Бюджетном
кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ) и в Федеральном законе РФ
«О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от
14.11.2002 N 161-ФЗ [1].
Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет бюджетно-
финансовые взаимоотношения между унитарными предприятиями и
собственником имущества (в лице органов исполнительной власти), т.е.
бюджетом соответствующего уровня.
Итак, нормы, регулирующие правоотношения в сфере финансовой
деятельности государственных и муниципальных предприятий в своей
совокупности составляют правовой институт «финансы унитарных
предприятий». Данный финансово-правовой институт является
комплексным, т.е. обладая определенной самостоятельностью, составляющие
его формы включены в другие финансово-правовые институты. Например,
нормы, регулирующие отношения по поводу государственного
финансирования деятельности государственных включаются в институт
бюджетных расходов; а нормы, регулирующие выполнение предприятиями
финансовых обязательств перед государством – институт государственных
(бюджетных) доходов (неналоговых); нормы, регулирующие финансовый
9
Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы: учебник / И.Н. Мысляева. -3-е изд.- М.:НИЦ ИНФРА-М,
2015.-393с.
17
контроль за деятельностью данных предприятий – институт
государственного и муниципального финансового контроля; нормы,
регулирующие правоотношения по поводу уплаты налогов – в подотрасль
налогового права, и, естественно, нормы в сфере финансового учета
(бухгалтерского, налогового, бюджетного) – в отраслевой институт учетного
права.
Контроль - важная и неотъемлемая функция всякого управления, тем
более управления организациями, учрежденными государством либо с
участием государства. Государство в качестве собственника - очень сложное
(многоуровневое) субъектно-институциональное образование, что адекватно
проявляется и во всей системе управления, контроля, а также использования
объектов государственной собственности.
Следует оговорить, что в российской практике фактически все 90-е
годы ХХ в. отсутствовали не только надежные и обоснованные правовые
регуляторы управления государственными унитарными предприятиями и
иными организациями, но и приемлемые представления о критериях и
показателях эффективности управления ими, соответственно, контроля их
достижения. Первым значимым правовым и концептуальным документом в
этой связи стала принятая Постановлением Правительства РФ от 9 сентября
1999 г. № 1024 «Концепция управления государственным имуществом и
приватизации в Российской Федерации». В ней впервые было
предусмотрено:
- применительно к каждому объекту (группе объектов) государства
должна быть определена и зафиксирована цель;
- принцип эффективности управления, соответственно контроля,
заключается в достижении цели управления (качественного результата
деятельности) ценой максимальной экономии ресурсов.
С этими концептуальными установками нельзя не согласиться. В
дальнейшем они последовательно были воплощены в блок нормативно-
правовых актов и методических рекомендаций. Исходя из установок данной
18
«Концепции», на практике контроль хозяйственной деятельности
федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП) и
акционерных обществ с участием в их уставных капиталах государства (не
менее 25% акций), одновременно эффективности управления ими и
использования государственного имущества осуществляется регулярно в
трех формах:
- внешний контроль в форме «независимого аудита»
(применительно только к финансово- хозяйственной деятельности).
- ведомственный контроль со стороны ответственных отраслевых
федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), организующих
плановые проверки по утвержденному графику посредством учреждения
специальных балансовых комиссий.
- контроль наличия, правомерности и эффективности
использования федерального имущества, закрепленного за ФГУП и иными
госорганизациями, со стороны федерального агентства по управлению
государственным имуществом (Росимущества) и его территориальных
подразделений
10
.
В системе контроля ключевое место по своему значению должен
занимать аудит эффективности, позволяющий обстоятельно информировать
собственника (государство) и общество о том, насколько рационально
управляется и используется его имущество в составе конкретной компании
(предприятия) для достижения утвержденных целей, что в итоге позволяет
разрабатывать оптимизационные управленческие решения.
Примерно в таком контексте аудит эффективности как форма контроля
предусмотрен в действующем федеральном законе «О Счетной палате
Российской Федерации» от 5 апреля 2014 г. № 41- ФЗ. При этом во
временном плане законом резонно предусмотрено проведение
предварительного, текущего и последующего аудита (контроля)
10
Финансы, денежное обращение и кредит: учебник / под ред. М.В.Романовского, О.В.Врублевской, Н.Г. Ивановой.- 3-е
изд., перераб. и доп.- М.: Юрайт, 2015.- 523 с
19
эффективности деятельности предприятий и более того - различных
стратегий, программ, инвестиционных проектов в сфере государственного
сектора экономики. Однако в отличие от государственного аудита, в сфере
«независимого аудита» контроль эффективности деятельности, управления,
либо использования имущества в компаниях (предприятиях) любой формы
собственности, как предмет контроля, полностью отсутствует.
В соответствии с исторически сложившейся международной практикой
в действующих нормативно-правовых актах, в том числе в федеральном
законе «Об Аудиторской деятельности» от 30.12. 2008 г. № 307- ФЗ, анализ и
оценка эффективности управления в государственной организации
(унитарном предприятии, корпорации, компании) не предусмотрены.
Согласно п.3 ст. 1 этого Закона «Аудит – независимая проверка
бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях
выражения мнения о достоверности такой отчетности». Иных предметных
целей независимого аудита ни в Законе, ни в Федеральных правилах
(стандартах) аудиторской деятельности не предусмотрено. Нормативно не
позиционирован аудит эффективности управления, использования
имущества и среди разрешенных сопутствующих услуг аудиторской
деятельности.
Установленный правовой порядок независимого аудита понятен и
приемлем в отношении частных компаний, но явно недостаточен в
отношении государственных организаций, не ограниченных сугубо
рыночными целями деятельности. По этой причине внешний, весьма
дорогостоящий и обязательный (в предусмотренных законом случаях) аудит
государственных организаций, проводимый отобранными на конкурсной
основе аудиторскими компаниями, носит половинчатый и
малопродуктивный характер.
В действующих правовых актах процедуры контрольных мероприятий
методически одинаково распространяются на государственные унитарные
предприятия и на акционерные общества с государственным участием. Но
20
если для акционерных обществ действующий порядок проведения
независимого аудита имеет практическое значение, поскольку сведения о
достоверности проверяемых данных нужны для его акционеров и
заинтересованных сторонних юридических лиц, которые сами формируют
мнение об эффективности деятельности менеджмента компании, то по части
предприятий, относящихся к государственному сектору, такой предметной
области аудита, полагаем, недостаточно. Независимое мнение об
эффективности управления государственным (муниципальным) имуществом
необходимо знать не только заинтересованным госорганам, но и обязательно
широким кругам общественности (конечному бенефициару).
Вследствие изложенного правопорядка, за бортом независимого
аудита предметно остаются вопросы не только эффективности управления,
но и не менее важные вопросы соблюдения интересов 50 собственника-
государства в целом, а также в части правоприменительной практики в
частности. Представляется, что соответствующие поправки в
законодательство об аудиторской деятельности в отношении предприятий
государственного сектора явно назрели. Аудит эффективности управления и
использования федерального имущества в интересах собственника можно
было бы включить, конечно, не в основную, а в сопутствующие виды
(услуги) аудиторской деятельности.
Следует далее подчеркнуть, что и внутриведомственные проверки
унитарных предприятий и акционерных обществ специальными
балансовыми комиссиями (по утвержденному графику) мало что изменяют к
лучшему. В части оценки правоприменительной практики руководства
госпредприятий - явно ничего. Таких вопросов в программе проверок этих
комиссий попросту нет. Разумеется, без этого сегмента контроля невозможна
и оценка соблюдения интересов собственника.
Действующий порядок образования и работы балансовой комиссии
изначально установлен законодательно. В предметном плане балансовым
комиссиям рекомендовано выполнение следующих задач.
21
- оценка текущего финансового состояния предприятий;
- оценка эффективности использования имущества предприятий;
- контроль за выполнением утвержденных показателей
экономической эффективности деятельности предприятий;
- обеспечение безусловного перечисления предприятиями в
федеральный бюджет части чистой прибыли либо дивидендов;
- внесение предложений по совершенствованию систем
управления предприятиями в целях повышения эффективности
производственно-хозяйственной и финансовой деятельности; предложений о
реорганизации, ликвидации, продаже как имущественных комплексов;
предложений об ответственности руководителей унитарных предприятий и
представителей государства в органах управления акционерных обществ.
Рекомендованный состав документов для проверки и анализа
эффективности деятельности предприятия - полный набор бухгалтерских
документов, финансовой отчетности и расшифровок, используемых
аудиторскими компаниями. Единственное отличие - востребование справок о
наличии и использовании недвижимого имущества.
Таким образом, в предметной области, соответственно, среди задач
проверок балансовых комиссий отсутствует проверка качества системы
управления государственным предприятием в части ее субъектной и
организационной составляющей, а также не представлены такие предметные
области, как выполнение специфических целей и задач унитарного
предприятия, согласно его уставной деятельности, реализуемые мероприятия
по совершенствованию системы управления, степень соответствия
управленческой деятельности требованиям и нормам действующего
законодательства, общая интегральная оценка качества и эффективности
управленческой деятельности.
При этом в части оценки эффективности деятельности и управления
предприятием ключевое место занимают стоимостные рыночные показатели
(они же целевые показатели, но вне специфики деятельности), сравниваемые
22