12
Контокоррентный кредит, который широко используется в зарубежной
практике и который предоставляется в рамках единого кредитно-расчетного
счета клиента в банке, пока не получил распространения в России.
При работе с государственными казенного предприятиями банки
достаточно широко используют вексельные кредиты.
Дополнительно к базовой процентной ставке добавляется
дифференцированная в зависимости от заемщика премия за риск. При оценке
кредитоспособности заемщика основное внимание уделяется: оценке деловой
репутации заемщика, бизнеспроекта, капитала, залога, условий и сроков выдачи
и погашения кредита. При расчете премии за риск учитываются также
следующие меры защиты: создание банком резервов для покрытия возможных
потерь по ссудам; страхование ссуд и залогов; установление минимального
удельного веса кредитных вложений, покрываемых собственными ресурсами.
Вторым по значимости источником внешних заимствований является
эмиссия крупными государственными казенного предприятиями долговых
ценных бумаг: облигаций и векселей. Здесь кредитные организации также
выступают основным партнером казенных предприятий, осуществляя
андеррайтинг (подписку на размещаемый объем выпуска облигаций),
предоставляя гарантии и поручительства
5
.
1.2 Правовое регулирование финансирования казенных предприятий
Основы правового положения казенных предприятий установлены
нормами ГК РФ, Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161ФЗ «О
государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
Казенное предприятие является унитарным предприятием, основанным на
праве оперативного управления. В соответствии с указанным законом,
унитарной признается коммерческая организация, не наделенная правом
5
Мацкуляка И. Д. Экономика государственных и муниципальных предприятий/Под общ.ред. И.Д. Мацкуляка. –
М.: РАГС, 2015. – 492-500 с.
13
собственности на имущество, которое закреплено за ней собственником.
Имущество казенного предприятия является неделимым и не может быть
распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками
предприятия. В зависимости от собственника казенное предприятие может быть
федеральным, находиться в собственности субъекта РФ либо являться
муниципальным казенным предприятием.
Помимо казенных предприятий по законодательству РФ создаются
унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения.
Согласно Закону об унитарных предприятиях, казенное предприятие не
вправе создавать дочерние предприятия, однако ему предоставлено право, по
согласованию с собственником, на создание филиалов и открытие
представительств. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 3
декабря 2004 г. № 7391, федеральное казенное предприятие эти вопросы обязано
согласовывать с федеральным органом исполнительной власти, в ведении
которого оно находится. Кроме того, казенное предприятие может быть
участником (членом) коммерческих организаций, а также некоммерческих
организаций, в которых допускается участие юридических лиц. Решение об
участии федеральных казенных предприятий в коммерческой или
некоммерческой организации принимаются федеральными органами
исполнительной власти по согласованию с Федеральным агентством по
управлению федеральным имуществом.
Казенное предприятие обладает специальной правоспособностью
6
. В
отношении казенных предприятий законодательством предусмотрена полная
имущественная ответственность по своим обязательствам. Вместе с тем,
существенной особенностью их правового положения является обязанность
собственника нести субсидиарную ответственность по их обязательствам при
недостаточности имущества самого предприятия. Вследствие этого на казенные
6
Шепелева, Д.В. Финансово-правовое положение казенного предприятия: приоритеты и перспективы //
Актуальные проблемы российского права, 2014 - № 8 – 3 с.
14
предприятия не распространяется законодательство о несостоятельности
(банкротстве).
Казенное предприятие учреждается по решению Правительства РФ, или
органа исполнительной власти субъекта РФ, или органа местного
самоуправления. В решении определяются цели и предмет деятельности
казенного предприятия. Закон об унитарных предприятиях предусматривает
исчерпывающий перечень случаев создания предприятий данного вида:
1. если преобладающая или значительная часть производимой продукции,
выполняемых работ или оказываемых услуг предназначена для федеральных
государственных нужд, нужд субъекта РФ или муниципального образования;
2. при необходимости использования имущества, приватизация которого
запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности
РФ, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта,
реализации иных стратегических интересов РФ;
при необходимости осуществления деятельности по производству товаров,
оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях
решения социальных задач;
3. при необходимости разработки и производства отдельных видов
продукции, изъятой из оборота и ограниченно оборотоспособной;
4. при необходимости осуществления отдельных дотируемых видов
деятельности и ведения убыточных производств;
5. при необходимости осуществления деятельности, предусмотренной
федеральными законами исключительно для казенныхпредприятий
7
.
Учредительным документом казенного предприятия является его устав,
утверждаемый уполномоченным государственным органом или органом
местного самоуправления. Устав федерального казенного предприятия
утверждает Правительство РФ. Содержание устава и порядок внесения в него
изменений определяется в ст. 9 Закона об унитарных предприятиях.
Государственная регистрация казенного предприятия осуществляется в
7
Поляк Г. Б. Финансы: Учебник/Под ред. Г. Б. Поляка - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2016. – 158 - 161 с
15
соответствии с Законом о регистрации. При этом следует отметить, что в
казенных предприятиях уставный фонд не создается.
Особенности правового положения казенного предприятия во многом
обусловлены правовым режимом его имущества, которое, как уже отмечалось,
закрепляется за предприятием на праве оперативного управления. Важно также
отметить, что Закон об унитарных предприятиях предусматривает особый
порядок распределения доходов предприятия, который должен быть определен
Постановлением Правительства РФ, уполномоченными органами
государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления.
Собственнику имущества казенного предприятия законодательство
предоставляет широкие полномочия, перечень которых приведен в ст. 20 Закона
об унитарных предприятиях. Назовем некоторые из них:
1. принятие решения о создании предприятия, реорганизации и
ликвидации, утверждение устава;
2. определение целей, предмета, видов деятельности предприятия, дача
согласия на его участие в составе иных юридических лиц, в объединениях
коммерческих организаций;
3. определение порядка составления, утверждения и установления
показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности
предприятия;
4. назначение на должность руководителя предприятия, заключение с ним
трудового договора;
5. согласование приема на работу главного бухгалтера, заключение с ним
трудового договора;
6. дача согласия на распоряжение имуществом, в том числе на совершение
сделок, связанных с предоставлением займов, поручительств, гарантий, с иными
обременениями, уступкой требований, переводом долга, заключением договора
простого товарищества, на совершение крупных сделок, а также сделок, в
совершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок;
16
7. осуществление контроля за использованием по назначению и
сохранностью имущества;
8. утверждение показателей экономической эффективности деятельности
предприятия, контроль их выполнения;
утверждение бухгалтерской и иной отчетности, принятие решения о
проведении аудиторских проверок, определение размера оплаты услуг аудитора;
9. изъятие у казенного предприятия излишнего, неиспользуемого и
используемого не по назначению имущества;
10. доведение до казенного предприятия обязательных для исполнения
заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных или муниципальных нужд;
11. утверждение сметы доходов и расходов.
Реализация указанных полномочий собственника федерального казенного
предприятия осуществляется федеральным органом исполнительной власти, в
ведении которого находится предприятие, Федеральным агентством по
управлению федеральным имуществом. Разграничение полномочий между
указанными органами проводится Постановлением Правительства РФ от 3
декабря 2004 г. № 739.
Ликвидация и реорганизация федеральных государственных казанных
предприятий, включенных в перечень стратегических предприятий и
стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента
Российской Федерации от 4 августа 2004 г. № 1009, осуществляются
Правительством Российской Федерации на основании решения Президента
Российской Федерации.
Единоличным исполнительным органом казенного предприятия является
его руководитель, назначаемый собственником и подотчетный ему.
Руководитель должен действовать в интересах предприятия, добросовестно и
разумно. Правовой статус руководителя предприятия определяется ст. 21 Закона
об унитарных предприятиях и трудовым законодательством. Необходимо
подчеркнуть, что руководитель предприятия несет ответственность за убытки,
17
причиненные казенному предприятию его виновными действиями
(бездействием). Собственник предприятия может предъявить ему иск о
возмещении таких убытков. В предусмотренных федеральными законами
случаях на казенных предприятиях могут быть образованы коллегиальные
совещательные органы.
К особенностям правового положения казенного предприятия следует
также отнести публичность бухгалтерской отчетности, представление ее
уполномоченным органам, возможность установления собственником случаев
обязательной ежегодной аудиторской проверки
8
.
1.3 Механизм финансирования казённых учреждений
Сокращение бюджетных доходов актуализирует как значимость качества
финансового планирования в бюджетном секторе, так и ответственность органов
исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность
бюджетных расходов. Поэтому вопросы формирования гибкой системы
финансирования государственных учреждений приобрели характер острейшей
проблемы.
В современной российской экономической литературе существуют
различные точки зрения на структуру финансового механизма. Одни ученые
считают, что элементы финансового механизма практически совпадают с
функциональными элементами управления финансами: финансовое
планирование, финансовое регулирование, финансовый контроль. Отчасти такая
трактовка может объясняться толкованием понятия «механизм», под которым
понимается система, устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида
деятельности. Очевидно, что в данном случае авторы рассматривают
финансовый механизм применительно к определенному виду деятельности в
процессе управления финансами.
8
Ершова И.В. Предпринимательское право. Изд. 4-е, перераб. и доп. М.: ИД «Юриспруденция», 2014. – С. 85-89.
18
Структура финансового механизма достаточно сложна и включает в себя
различные элементы, соответствующие разнообразию современных финансовых
отношений. Именно множественность существующих финансовых
взаимосвязей предопределяет применение большого количества элементов
финансового механизма. К основным элементам финансового механизма
относят: финансовое планирование и прогнозирование; финансовые показатели,
нормативы и лимиты; управление финансами; финансовые рычаги и стимулы;
финансовый контроль.
В более узком смысле финансовый механизм можно определить как
действия финансовых рычагов, влияющих на организацию, планирование и
стимулирование финансовых ресурсов.
Исходя из этого, механизм финансового обеспечения государственных
учреждений также необходимо рассматривать как совокупность форм, методов,
инструментов, способов организации финансовых отношений, формирования
достаточных объемов финансовых ресурсов и их эффективного распределения в
целях обеспечения выполнения государственного задания и достижения
количественных и качественных параметров, отвечающих условиям оценки
эффективности государственных учреждений.
В процессе реализации механизма финансового обеспечения у
бюджетных и автономных учреждений складываются различные финансовые
отношения в части мобилизации, перераспределения и расходования
финансовых ресурсов, расчетов с государством, юридическими или
физическими лицами. Следовательно, к элементам механизма финансового
обеспечения государственных учреждений относятся финансовые методы и
рычаги формирования и распределения финансовых ресурсов, система норм и
регламентов, информационных каналов и нормативов, используемые при
определении уровня доходов и расходов государственного учреждения.
В основе финансового механизма государственных учреждений
социальной сферы (образования, науки, культуры, здравоохранения ит. д.) лежат
19
одни и те же принципы, основанные на целевом и эффективном использовании
финансовых ресурсов.
Содержание механизма финансового обеспечения учреждений можно
определить как способ организации публично-правовым образованием
финансовых отношений в системе регулирования процессов образования,
перераспределения и расходования государственными учреждениями
финансовых ресурсов в рамках институционально определенных принципов,
финансовых методов и рычагов, нормативно-правового обеспечения и
информационного обеспечения.
Различия в статусе государственных (муниципальных) учреждений
обуславливают различный порядок финансирования и распоряжения
финансовыми средствами.
Основное отличие казенных учреждений от бюджетных и автономных
состоит в том, что только первые финансируются из бюджета по «расходному
принципу», то есть согласно бюджетной смете. Автономные и бюджетные
учреждения получают финансовые ресурсы для оказания государственных услуг
в соответствии с государственным (муниципальным) заданием
9
.
В настоящее время механизм финансового обеспечения
государственных учреждений в РФ недостаточно разработан: в действующих
нормативно-правовых актах, целевых программах и в целом в финансовой
политике имеется ряд нерешенных вопросов. Вследствие этого выявление
перспективных направлений финансирования государственных учреждений
очень актуально.
Принятие Федерального закона РФ от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
совершенствованием правового положения государственных (муниципальных)
учреждений» стало этапом бюджетной реформы в РФ
10
.
9
Мазур, Л.В. Механизм финансового обеспечения деятельности государственных учреждений // Финансовый
университет при Правительстве РФ, 2015. - № 2 – 8 с..
10
Федеральный закон от 8 апреля 2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных)
учреждений" // СПБ КонсультантПлюс
20
Казенное учреждение – это такой тип учреждения, который был создан 1
января 2011 года в качестве преемника бюджетного учреждения. Поэтому
казенные учреждения обладают особым правовым статусом, закрепленным
действующим законодательством РФ.
Основу механизма финансового обеспечения казенных учреждений
составляет сметное финансирование, то есть финансирование за счет средств
соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
Предоставление субсидий казенным учреждениям запрещено. Бюджетная
смета казенного учреждения представляет собой финансовый документ, в
котором указываются размер, направленность и распределение финансов,
выделяемых организации из бюджетного фонда. От того насколько
профессионально будет разработана бюджетная смета казенного учреждения,
зависит объем бюджетных ассигнований.
Меры по модернизации финансирования казенных учреждений
базируются на оценке опыта применения сметного финансирования и
перспектив его использования в финансовом обеспечении предоставляемых
услуг.
Развитие механизма финансового обеспечения казенных учреждений
может способствовать более эффективному использованию бюджетных средств;
обеспечению соответствия деятельности казенных учреждений стратегическим
целям и приоритетам социально-экономического развития РФ и ее субъектов,
требованиям потребителей государственных (муниципальных) услуг;
укреплению связи между объемом предоставляемых казенными учреждениями
бюджетных средств и результатами их деятельности; повышению
обоснованности и прозрачности расчетов объема выделяемых бюджетных
средств; обеспечению открытости информации о деятельности казенных
учреждений.
21
На основе этого выделяют следующие направления совершенствования
финансирования казённых учреждений в России
11
:
1. выделение бюджетных средств на содержание казенного учреждения
должно определяться как сумма бюджетных ассигнований на возмещение
расходов по оказанию государственных (муниципальных) услуг и ассигнований
на содержание государственного (муниципального) имущества, переданного
в оперативное управление казенному учреждению. Часто бюджетные средства
на содержание казенного учреждения определяются только исходя из расходов
на оказание государственных (муниципальных) услуг. При этом совершенно не
учитываются индивидуальные особенности казенного учреждения, в том числе
и расходы по содержанию имущества конкретного учреждения. В результате
появляется риск недофинансирования казенного учреждения, поэтому при
составлении бюджетной сметы целесообразно разделение бюджетных
ассигнований на содержание казенного учреждения по двум основным
направлениям: на возмещение расходов, связанных с оказанием
государственных (муниципальных) услуг, и расходов на содержание
государственного (муниципального) имущества казенного учреждения.
2. интеграция государственного (муниципального) задания в механизм
сметного финансирования казенных учреждений.
Государственное (муниципальное) задание - это документ, который
закрепляет основные требования к объему, качеству и порядку оказания
государственных (муниципальных) услуг казенного учреждения.
Интеграция государственного (муниципального) задания в механизм
сметного финансирования казенных учреждений предполагает нормативное
закрепление требования согласованности, во-первых, показателей
государственного (муниципального) задания, во-вторых, бюджетной сметы, а в-
третьих, отчета о результатах деятельности казенного учреждения и об
использовании закрепленного за ним имущества
12
.
11
Васюнина, М. Л. Финансовое обеспечение казенных учреждений: необходимость и направления
совершенствования // Финансы и кредит, 2015. – № 19. – 48-53 с.
12
Липсиц И. В. Экономика: Учебник для студентов вузов/Под ред. Е. А. Журко. - М.: Омега-Л, 2014. – 385 с.