23
лицами, признанными судом недееспособными вследствие душевной болезни
или слабоумия (статья 15 Гражданского кодекса РСФСР). Попечительство
устанавливается над несовершеннолетними в возрасте от пятнадцати до
средств восемнадцати лет. Кодекс имел значительные нововведения, так,
например, опекун или попечитель теперь назначался только с его согласия.
Особое внимание уделялось опеке и попечительству над детьми,
находящимися на воспитании или попечении в государственных учреждениях
или общественных организациях. Теперь уже предусматривалась
возможность получения подопечным, не имеющим достаточных средств, к
существованию, государственного пособия на его содержание.
Регламентировались права на сделки, которые не вправе совершать опекун и
попечитель, и сделки, для совершения которых требовалось предварительное
разрешение органов опеки и попечительства, в том числе имущественные. На
сегодняшний день опека и попечительство регламентируются нормативно-
правовыми актами государства, в том числе Семейным кодексом Российской
Федерации, законом «Об опеке и попечительстве». Таким образом, опека
(попечительство), оставаясь по своей сути одинаковой во все времена, на
каждом этапе истерического развития России имела свои особенности,
продиктованные потребностями общества.
Правовую основу деятельности по опеке и попечительству в отношении
несовершеннолетних в современный период составляет ряд законодательных
актов Российской Федерации. Таким образом, институт опеки и
попечительства несет в себе нормы не только частных (гражданского и
семейного), но и результатов публичного (административного) права, что
обусловлено необходимостью обеспечения нуждающихся в этом граждан
всеми видами охраны их прав и законных интересов (в первую очередь их
личных и имущественных прав). Принятие Федерального закона от 24.04.2008
№ 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» вызвало необходимость внесения
соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство.
Как справедливо отмечено в юридической литературе, принятие данного
24
Закона может быть отнесено «к наиболее деятельности важным событиям
продолжающейся правовой реформы. В этом нормативном правовом акте
нашли свое отражение лучшие достижения отечественной цивилистики, в
первую очередь тот законодательный массив об опеке и попечительстве,
который был закреплен в Своде гражданских законов и содержание которого
пронизывалось стремлением законодателя «призреть» несовершеннолетних
детей и лиц, страдающих психическими или иными недугами, обеспечив
полноценное и эффективное осуществление, охраны и защиты их прав и
интересов»
14
.
Подводя итог, можно выделить, что опека в Российском праве
изменялась, дополнялась и дорабатывалась на протяжении всего
исторического времени, что привело к её современному состоянию. Опека и
попечительство стала формой устройства как несовершеннолетних, так и
совершеннолетних лиц, помогая решать жизненно важный вопрос частной
жизни.
1.3.Отличие опеки от попечительства и от других форм устройства
детей, оставшихся без попечения родителей
Для рассмотрения отличий опеки от попечительства и от других форм
устройства детей, оставшихся без попечения родителей мы можем начать с
самого начала, с тех законов, к которым в первую главу обращаются граждане,
сталкивающиеся с вопросами опеки и попечительства. Рассмотрев базовое
регулирование опеки и попечительства, мы сразу увидим их коренные отличия
друг от друга. Затем, имея данную информацию мы рассмотрим и другие
формы устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Располагая нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в
области возникновения, установления и регулирования опеки по их
юридической силе, мы получаем следующую конструкцию:
14
Крупейников К.В. История развития института опеки и попечительства в отечественном
гражданском праве // Вестник Московского государственного областного гуманитарного
института. // История, философия, политология, право. № 2.-2012.- С. 82.
25
-Конституция РФ
-Гражданский кодекс РФ
-Семейный кодекс РФ
-Федеральный закон «Об опеке и попечительстве»
-Указы Президента РФ
-Постановления Правительства РФ
-Локальные нормативно-правовые акты
Определение опеки дается в статье 32 Гражданского кодекса РФ: «Опека
устанавливается над малолетними, а также над гражданами, признанными
судом недееспособными вследствие психического расстройства». Данное
определение необходимо рассмотреть внимательнее, так как из него следует
все остальные взаимосвязи между нормативными актами, регулирующими
опеку.
Возьмем первое словосочетание: «опека устанавливается». В данном
словосочетании мы видим действие без указания субъекта этого самого
действия. Однако более мы сказать пока что не можем, поэтому необходимо
зафиксировать это как данность.
Далее: «над малолетними, а также над гражданами, признанными судом
недееспособными вследствие психического расстройства». В свою очередь
следует разделить эту часть определения опеки на две составные части. Делим
по предмету опеки.
Первая часть: «над малолетними». Сразу возникает вопрос о том, кто же
такие малолетние? Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо точно знать
определение слова «малолетние(-ий)». Данное определение мы находим в
статье 28 Гражданского кодекса РФ, причем находим опосредованно, исходя
из содержания самой статьи. П.1 ст. 28 ГК РФ: «За несовершеннолетних,
достигших четырнадцати лет (малолетних) сделки, за исключением указанных
в пункте 2 настоящей статьи, могут совершать от их имени только их
родители, усыновители или опекуны». Это самая первая статья Гражданского
кодекса, где мы встречаем слово малолетние, причем слово это указано в
26
скобках. И указано оно там не случайно: исходя из построения изложения
самой статьи, определение слова «малолетние» содержится в слове
«несовершеннолетние», причем в виде какой-то особой части этого слова.
Теперь, чтобы до конца понять, кто такие «малолетние», нужно дать
определение слова «несовершеннолетние». Мы видим, что
«несовершеннолетний» является отрицанием слова «совершеннолетний»,
следовательно, необходимо понять, кто такой «совершеннолетний». Первое
упоминание в Гражданском кодексе РФ о совершеннолетних имеется в части
1 статье 21, а именно: «Способность гражданина своими действиями
приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя
гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность)
возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, то есть по
достижении восемнадцатилетнего возраста». Совершеннолетие здесь связано
с возрастным цензом-достижением восемнадцатилетнего возраста и
неотступно следует вместе с дееспособностью. Можно сделать определенный
вывод: совершеннолетний-лицо, обладающее полной дееспособностью по
достижении восемнадцатилетнего возраста. Будучи последовательными, мы
должны теперь взять данный вывод, но с отрицанием совершеннолетия:
несовершеннолетний-лицо, не достигшее возраста 18 лет и не обладающее
полной дееспособность.
Однако теперь, забегая сильно вперед, необходимо отметить, что
совершеннолетие не равно дееспособности, ведь имея определенный набор
психических заболеваний лицо старше 18 лет может быть недееспособным
(т.е. лишено дееспособности). Поэтому 18 летний возраст-это только
теоретический возраст наступления дееспособности. При определенных
обстоятельствах возраст может наступить, а дееспособность-нет (например, в
случаях наличия врожденных психических заболеваний).
Теперь, учитывая вышесказанное, можно вернуться к
несовершеннолетним. Законодатель, учитывая обстоятельства наступления
дееспособности, дал точное определение данного слова. Его мы находим в
27
статье 1 ФЗ № 120 от 04.06.1999 г. «Об основах системы профилактики
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
Несовершеннолетний-лицо, не достигшее возраста восемнадцать лет. Вот
полное определение несовершеннолетия, внутри которого содержится и
дееспособность. Но поскольку лицо не достигло 18-летия, то и дееспособность
следует рассматривать с приставкой «не-».
Возвращаемся теперь к малолетним. На данном этапе нашего
рассмотрения, взяв в целом уже известное нам, можно точно сказать, что:
- Малолетний-лицо в возрасте до 18 лет
- Малолетний не обладает полной дееспособностью
Однако, нам необходимо дать определение этого слова, и определение
это, должно включать в себя то, что нам уже известно о малолетних. И вот
здесь мы вынуждены столкнуться с проблемой того рода, когда слов
употребляется в нормативно-правовых актах, однако точного определения
этого слова ни в одном из них не содержится. Более того, само применение
закона связано именно с определением этого слова. Граждане нашей страны,
впервые столкнувшись с этой нормой (ст.32 ГК РФ) и не обладающие
специальными познаниями в области права, могут испытывать затруднения в
понимании данной нормы.
Мы же в свою очередь вынуждены совершить своеобразный «забег» по
законодательным актам РФ в поисках определения слова малолетний. На
основании анализа основных законодательных актов России, а именно
Гражданского кодекса, Уголовного и Административного, а также Семейного
мы увидим, что ни в одном из них нет определения слова малолетний, однако
упоминание о них есть.
Важно отметить, что Семейный кодекс дает другое определение опеки:
«Опека устанавливается над детьми, не достигшими возраста четырнадцати
лет» (п.2 ст.145 СК РФ). Определение Гражданского кодекса и Семейного
кодекса явно отличаются. Но здесь нужно сказать, что Гражданский кодекс
охватывает всю сферу применения позитивного права, тогда как Семейный-
28
лишь отдельную и определенную его часть, связанную с семейными
правоотношениями. Таким образом Семейный кодекс нам дает более узкое
понимание того, над кем устанавливается опека: над детьми в возрасте до 14
лет.
Нам известно, что малолетние являются особой составной частью
несовершеннолетних, которая выделяется возрастом 14 лет.
Несовершеннолетние-лица до 18 лет, малолетние-до 14 лет. Но так как в 18
человеческих лет входят и 14, и 13, 12 и т.д., то это точно указывает на то, что
малолетние содержаться в несовершеннолетних как особый возрастной этап
развития человека. Таким образом к тому, что нам известно можно добавить
еще один пункт: малолетний-лицо в возрасте до 14 лет. Объединим известное
нам:
-Малолетний-лицо в возрасте до 18 лет
-Малолетний не обладает полной дееспособностью
-Малолетний-лицо в возрасте до 14 лет
Поскольку 14 лет являются составной частью 18 лет, то 1 пункт можно
убрать без потери качества, получаем:
-Малолетний не обладает полной дееспособностью
-Малолетний-лицо в возрасте до 14 лет
Теперь, имея такие данные можно ли дать определение слова
малолетние? Да. Вот как оно звучит: малолетние-лица в возрасте до 14 лет, не
обладающие полной дееспособностью. Однако, принимая во внимание то, что
такое определение не дано нам в законодательных актах, мы будем
использовать его «условно», т.е. мы, беря это определение понимаем, что оно
составлено на основе имеющихся норм права в различных его источниках, но
при этом не противоречит этим самым источникам.
Берем следующую часть определения опеки, данной нам ГК РФ, а
именно его вторую часть: «…а также над гражданами, признанными судом
недееспособными вследствие психического расстройства». Наиболее
29
насыщенная словами часть данного определения на деле оказывается самой
доступной к пониманию.
Гражданин, конечно, подразумевает гражданство. Определимся с
гражданством. Гражданство-это устойчивая правовая связь лица с
государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и
обязанностей. Так как мы говорим о правовой связи, то следует отрешиться от
духовной или культурной составляющей этой связи, которая, следует
отметить, сегодня играет малую роль в установлении правовой связи. Поэтому
наша связь исключительно материальная, которая базируется на
определенных действиях сторон гражданства: лица и государства.
Гражданство подтверждается исключительно правовыми документами,
из которых основными являются свидетельство о рождении-для малолетних и
паспорт гражданина-для лиц старше 14 лет.
Теперь зная, что такое гражданство, можно легко дать определение
слова гражданин- это лицо с устойчивой правовой связью с государством,
выражающееся в их взаимных правах и обязанностях. Необходимо
подчеркнуть, что устойчива эта правовая связь именно наличием документов,
подтверждающих это (устоять можно только на что-то опираясь, на какой-то
материальный объект-такими объектами в нашем случае являются
свидетельство о рождении и паспорт).
Идем далее. Под опекой может оказаться только гражданин, признанный
судом недееспособным в силу психического расстройства. Подробнее о
признании гражданина недееспособным в силу наличия психического
расстройства будет рассмотрено позднее, но забегая вперед, можно указать на
наличие особых качеств определенного гражданина, подтвержденного
решением суда, который попадает под определение опеки.
Мы разобрали все составляющие части определения опеки, данное в ГК
РФ, кроме первого словосочетания: «опека устанавливается". Возникает
вопрос кем? (в редких случаях чем?). Из самого содержания ст.32 ГК РФ
непонятно кем. Мы видим, что в базовом, всеобъемлющем определении опеки,
30
которое служит руководством другим субъектам права, отсутствует указание
на субъект государственной власти, который принимает решение об
установлении опеки. Рядовые граждане могут испытывать затруднения в
поиске той организации, которая ведает вопросами установления опеки, и
закон в данном случае не является помощником. Да, мы можем сказать, что
вопросами установления опеки ведают органы опеки и попечительства, но из
самого определения опеки, данного нам в ст. 32 ГК РФ этого вывода сделать
нельзя.
Что мы теперь видим в начале нашего исследования: полное и
развернутое определение понятия опеки с указанием объекта и субъекта
правоотношений, возникающих при установлении опеки, отсутствует. Мы
имеем только субъект (малолетних и граждан, признанными судом
недееспособными вследствие психического расстройства). Это явным образом
создает затруднение для рядовых граждан при практическом использовании
права.
Указание на существование органов опеки и попечительства мы найдем
дальше, в ст. 34. Такое расположение правовых норм в законодательном акте
выглядело бы логичным, если бы в определении опеки имелось указание на
то, что опека устанавливается органами опеки и попечительства. Поскольку
такое указание в ст.32 отсутствует, получается некоторый разрыв
взаимосвязанных, казалось бы, понятий и норм права.
Так как настоящий этап работы не предполагает выведение наиболее
полного и точного понятия опеки, (однако попытку его дать предпримем в
главе 2.3) уже можно точно сказать о том, что сегодняшняя правовая система
имеет серьезную недосказанность и неопределенность, что создает
определенные трудности для пользования своими правами рядовыми
гражданами нашей страны.
Теперь мы можем (и обязаны) рассмотреть полномочия специально
созданных государством органов, органов исполнительной власти, ведающих
вопросами опеки и попечительства.
31
Так, согласно ч. 1 ст. 121 СК РФ защита прав и интересов детей в случаях
отсутствия родительского попечения возлагается на органы опеки и
попечительства. Кроме того, отношения по установлению опеки и
попечительства включают в себя не только возможность появления семейных
правоотношений, но и те административные акты органов опеки и
попечительства, благодаря которым у несовершеннолетнего появляется
опекун или попечитель. Речь идет об административных правоотношениях, в
которых органы опеки и попечительства являются полноценными субъектами.
На органы опеки и попечительства как публичные субъекты возложена
обязанность по контролю процесса осуществления опеки, защите прав
несовершеннолетних, привлечения опекунов (попечителей) к имущественной
ответственности. Указанные функции являются одновременно и правами и
обязанностями органов опеки и попечительства, однако их появление связано
не с частным правом и договором, а с административно-правовой природой
этого органа. В соответствии со ст. 8 Федерального закона «Об опеке и
попечительстве» к полномочиям органов опеки и попечительства относятся:
выявление и учет детей, оставшихся без попечения родителей; установление
опеки или попечительства над такими детьми; осуществление надзора и
контроля за исполнением опекунами и попечителями своих обязанностей;
освобождение и отстранение опекунов или попечителей в порядке,
предусмотренном законом; выдача разрешения на совершение сделок с
имуществом подопечного; заключение договоров доверительного управления
имуществом подопечных; защита интересов несовершеннолетних граждан в
случае, если деятельность опекуна или попечителя противоречит интересам
подопечного или он не осуществляет защиту ребенка; разрешение попечителю
проживать отдельно от подопечного в случае, установленном в законе;
подготовка лиц, изъявивших желание быть опекунами или попечителями;
проверка условий жизни подопечных, а также надлежащего исполнения
опекунами или попечителями своих обязанностей; информирование граждан
о порядке и возможности назначения их опекунами или попечителями;
32
оказание помощи опекунам и попечителям в реализации и защите прав
несовершеннолетних. Для реализации своих полномочий, связанных с
вопросами установления, осуществления и прекращения опеки или
попечительства, органы опеки и попечительства принимают акты (п. 3 ст. 8
Федерального закона «Об опеке и попечительстве»), порождающие
конкретные права и обязанности органов, организаций и отдельных лиц
15
.
Являясь субъектами исполнительной власти, органы опеки и
попечительства призваны заниматься реализацией, установлением, а также
окончанием опеки/попечительства над недееспособными гражданами и
детьми, оставшимися без надзора родителей
Данные госорганы осуществляют следующие функции:
• выявление и учет детей, оставшихся без родителей, в том числе
сирот;
• выявление и учет недееспособных граждан, нуждающихся в
опеке;
• устройство детей в семью либо специализированное учреждение
(интернат, детский дом, дом ребенка и т.д.);
• защита законных прав и интересов детей и недееспособных лиц;
• формирование базы данных лиц, изъявивших желание стать
опекунами или попечителями, приемными родителями;
• разрешение конфликтных ситуаций как с биологическими
родителями ребенка, так и с назначенными опекунами или усыновителями;
• управление и контроль имущества и любой другой собственности,
принадлежащей опекаемым лицам.
Это далеко не полный список того, за что отвечают органы опеки. Их
действия направлены на окружение подопечных заботой, сохранение их
здоровья, жизни, личных прав, в том числе защиты частной собственности и
15
Лыженкова А.А. Приемная семья и опека (попечительство): сравнительно-правовой
аспект. // В сборнике: актуальные вопросы права, экономики и управления: в 2 ч.-2019.- С.
58.