34
Ни реквизиция, ни конфискация не направлены на удовлетворение
коммерческих интересов ППО и не связаны с извлечением прибыли.
Реквизиция продиктована общественной потребностью высшей
императивной силы и связана с обстоятельствами непреодолимой силы –
стихийными бедствиями и проч., поэтому ее возможно отнести к
удовлетворению общественного интереса.
Конфискация есть основание для возникновения права собственности
ППО на безвозмездной основе, когда имущество от собственника –
физического или юридического лица безвозмездно передается государству
или ППО в его лице в качестве меры, применяемой при назначении
наказания за преступление. При этом с уголовно-правовой точки зрения
конфискация не является самостоятельным наказанием. По способу
возникновения права собственности и безвозмездности правоотношения
конфискация обратна приватизации, поскольку в случае приватизации
государственное имущество безвозмездно передается в собственность
гражданину, а в случае конфискации имущество гражданина, осужденного за
преступление, безвозмездно передается государству. Для конфискации
неотъемлемым обстоятельством является установление виновности лица в
совершении преступления как основания конфискации, для приватизации
никакой вины не требуется, однако с имущественной точки зрения они
составляют прямое и обратное действие с государственным и частным
имуществом.
На основании изложенного выше можно сделать вывод, что права и
обязанности ППО аналогичны правам и обязанностям юридических лиц, при
этом большинство исследователей полагают, что ППО более относятся к
коммерческим юридическим лицам, поэтому одной из целей деятельности
они имеют извлечение прибыли из имущества. Как показало исследование,
основной целью хозяйствования государственным имуществом ППО
является эффективное управление им и получение максимально возможной
прибыли от его реализации. ППО имеют право принимать участие в
35
гражданско-правовых сделках, могут принимать имущество в собственность,
отвечают всем принадлежащим имуществом по своим обязательствам,
являются истцами и ответчиками в суде. Для ППО предусмотрены отдельные
виды имущества, которые могут приобретаться и находиться в распоряжении
только у ППО. Предусмотрены специальные основания возникновения права
собственности для ППО – это реквизиция и конфискация. Они не преследуют
коммерческие цели извлечения прибыли и направлены на удовлетворение
общественных интересов, охраняемых государством и обществом.
Ответственность ППО наступает в финансовом виде, при этом от имени ППО
отвечает казна государства или соответствующий финансово-хозяйственный
орган, который также является государственным и пополняется из
бюджетных источников.
1.4. Разграничение и делегирование полномочий публично-правовых
образований в гражданско-правовых отношениях
Согласно ч.5 ст.66 ГК РФ участниками хозяйственных обществ и
вкладчиками в товариществах на вере могут быть граждане и юридические
лица, а также публично-правовые образования (статья 125). Это означает, что
ППО могут входить в состав юридических лиц, которые могут действовать в
их интересах и с их волеизъявления.
На этот факт указывает в своей работе В.А.Бурмейстер, замечающий,
что ППО может не являться участником налоговых правоотношений,
связанных с уплатой налога на прибыль, однако оно вступает в них, если
входит в состав такого юридического лица, как предусмотрено ст.66 ГК РФ
1
.
Это означает опосредованное косвенное участие ППО в налоговых
правоотношениях, что может вызывать недоумение, поскольку ранее было
1
Бурмейстер В.А. Публично-правовое образование: законодательство и доктрина
(сравнительно-правовые аспекты) // Сибирский юридический вестник – 2016г. – №1(72) –
с.127-128
36
отмечено, что по своему правовому статусу ППО приравнены именно к
коммерческим юридическим лицам, и целью их деятельности является
извлечение прибыли от управления государственным имуществом.
Разрешение данного противоречия может скрываться в том, что поступления
от управления государственным имуществом и иные поступления от
деятельности ППО направляются в бюджет РФ. Налог на прибыль также
уплачивается в бюджет РФ, поэтому взыскание государством налога на
прибыль в казну от управления государственным же имуществом является
нецелесообразным и может порождать излишние бюрократические
формальности.
Этот же исследователь указывает на ст.114 ГК РФ, согласно которой
унитарное предприятие создается от имени публично-правового образования
решением уполномоченного на то государственного органа или органа
местного самоуправления.
Порядок делегирования полномочий ППО определяется нормами
ст.125 ГК РФ. Согласно ч.1 ст.125 ГК РФ от имени Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и
осуществлять имущественные и личные неимущественные права и
обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их
компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Представляет интерес то, какие именно права могут передаваться от ППО
органам государственной власти, и имеются ли среди таких прав
непередаваемые права.
Можно заметить, что ст.125 ГК РФ вводит разграничение по передаче
полномочий между субъектами РФ и Российской Федерацией и
муниципальными образованиями, которые также отнесены к статусу ППО.
Видимо, такое разделение отчасти связано с тем, что субъекты РФ и РФ
являются конституционно-правовыми образованиями, а муниципальные
образования должны проходить государственную регистрацию и действовать
в соответствии с Уставом. Так, согласно ч.2 ст.125 ГК РФ от имени
37
муниципальных образований своими действиями могут приобретать и
осуществлять права и обязанности, указанные в п.1 настоящей статьи,
органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной
актами, определяющими статус этих органов.
Разграничение, как видно, проводится на уровне местного и
регионального, а также федерального управления. Органы местного
самоуправления решают местные задачи, а местное самоуправление имеет
вполне самостоятельный конституционно-правовой статус. Тем не менее,
общим элементом является то, что полномочия от ППО делегируются
государственным органам или органам местного самоуправления, если речь
идет о разрешении вопросов местного значения.
Одним из принципов разграничения полномочий является принцип,
лежащий в основе деятельности ППО как юридического лица. Это принцип
разграничения расходов, доходов и источников финансирования дефицитов
бюджета между бюджетными фондами РФ, что устанавливается нормами
ст.30 Бюджетного Кодекса РФ
1
.
Так, к объектам государственного финансового контроля ст.266.1 БК
РФ относит товарищества, общества и юридические лица, в уставных
капиталах которых есть доля ППО. Финансовый контроль осуществляется в
отношении таких юридических лиц только в части соблюдения ими условий
предоставления средств из бюджета, а также их освоению.
Понятие делегирования весьма подробно рассмотрено в работе А.В.
Шиндиной. Делегация представляет собой акт передачи властных
полномочий от одного государственного органа другому. Делегирование же
является общим понятием, отражающим способность реципиента
полномочий реализовывать их в определенной сфере, при этом следует
учитывать то, что делегированы могут быть не все, но лишь отдельные
полномочия. Конституционное регулирование в системе исполнительной
1
Бюджетный Кодекс РФ от 31.07.1998г. №145-ФЗ (ред.от 11.10.2018г.) // РГ – 12.08.1998г.
– №153-154
38
власти предусмотрено ст.ст.10, 11, 71, 72, 77, 78, 85 Конституции РФ. Автор
выделяет общие принципы делегирования следующего вида: 1) принцип
правовой опосредованности, определяющий основания передачи полномочий
– Конституция РФ, ФКЗ, ФЗ, закон субъекта РФ, 2) принцип верховенства
закона, 3) принцип управленческой целесообразности (необходимость
эффективного управления ресурсами, указанными нами выше), 4) принцип
финансовой обеспеченности (бюджетное финансирование по разным
уровням), 5) принцип взаимной передачи полномочий.
Последний принцип, как правило, не используется, поскольку ППО
передают лишь часть своих полномочий для осуществления какой-либо
деятельности – к примеру, для представительства в суде, для участия в
государственных закупках и т.д. Конституцией РФ и нормами Федерального
закона №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов РФ»
1
установлен принцип индивидуального соглашения о
делегировании полномочий, который чаще всего и принимается в
отношениях между ППО и их реципиентами полномочий. Как указывает
А.В.Шиндина, установлены общие и специальные пределы делегирования. К
общим пределам относится соответствие Конституции РФ и федеральному
законодательству объему делегированных полномочий и компетенции. К
примеру, недееспособный гражданин не может являться представителем
ППО в суде. В процессе делегирования полномочий недопустимы нарушения
конституционных прав и свобод граждан, основ конституционного строя
страны, конституционной системы власти и ирных принципов федерализма.
Специальные пределы обусловлены уровнем делегирования
2
. К примеру,
ППО не может передать хозяйственному обществу или товариществу свои
1
Федеральный закон от 06.10.1999г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» (ред.от 03.08.2018г.) // РГ – 19.10.1999г. – №206
2
Шиндина А.В. Делегирование полномочий в системе исполнительной власти Российской
Федерации // Известия Саратовского университета – 2016г. – т.16 вып.4
39
административно-правовые полномочия, даже если и входит в состав такого
юридического лица.
К примеру, очень распространенным случаем делегирования
полномочий является привлечение к участию в гражданском деле о
возмещении ущерба или компенсации морального вреда, причиненного
государственными органами, ППО в лице Российской Федерации, а также
бюджетного распорядителя – казны РФ посредством одного из
территориальных представительств Министерства финансов.
Так, 7 февраля 2018г. Привокзальным районным судом г.Тулы был
рассмотрен гражданский иск Кононова М.И. к Российской Федерации в лице
ФССП России, ОСП Привокзального района г. Тулы, УФССП России по
Тульской области, Министерству Финансов Российской Федерации,
Управлению Федерального казначейства по Тульской области о взыскании
денежных средств, компенсации морального вреда. Обращение в суд было
связано с неисполнением решения суда о совершении определенных
действий в пользу истца, взыскании денежной суммы в виде неустойки и
компенсации нанесенного вреда. Судом в ходе подготовки дела слушанием в
качестве соответчиков привлечены Российская Федерация в лице ФССП
России, Министерство финансов Российской Федерации.
Подобный порядок является принудительным привлечением ППО с
делегированием необходимых полномочий в силу закона. При этом ППО
Российская Федерация привлекалась как субъект гражданского права, ранее
делегировавший свои полномочия по принудительному исполнению
вступивших в законную силу судебных актов государственному органу –
УФССП.
В качестве распорядителей бюджетных средств ППО были привлечены
Министерство финансов РФ и Управление федерального казначейства
1
.
1
Решение Привокзального районного суда г.Тулы от 07.02.2018г. по делу №2-1558/2017г.
– Судакт.ру., режим доступа: http://sudact.ru/regular/doc/udSFUAKK6GVf
40
Согласно ст.16 ГК РФ предусматривается обязанность возмещения
Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской
Федерации или муниципальным образованием убытков, причиненных
гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий
(бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления
или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не
соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного
органа или органа местного самоуправления.
Таким образом, одним из оснований для делегирования полномочий по
исполнению обязательств, связанных с возмещением ущерба, причиненного
физическому лицу, является норма гражданского законодательства,
определяющая, что в случае причинения вреда государственными органами,
ответчиком по иску выступает ППО.
Кроме того, основы такого принудительного делегирования
предусмотрены в нормах главы 59 ГК РФ. Согласно ст.1069 ГК РФ вред,
причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных
действий (бездействия) государственных органов, органов местного
самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в
результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту
акта государственного органа или органа местного самоуправления,
подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны
Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны
муниципального образования. Это означает, что обязательства по
возмещению вреда, причиненного представителями ППО –
государственными органами, которым ППО делегировало свои полномочия,
не могут быть переданы иным субъектам права и осуществляются
непосредственно самим ППО.
21.12.2017 г. Засвияжским районным судом Ульяновской области было
рассмотрено гражданское дело по иску Осипенко С.Ю. к областному
государственному казенному учреждению «Департамент автомобильных
41
дорог Ульяновской области», Правительству Ульяновской области,
Министерству финансов Ульяновской области о возмещении ущерба. Иск
был связан с ДТП, в которое попал истец, который полагал, что имеется вина
дорожных работников по ненадлежащему содержанию дорожного покрытия
и установке дорожных знаков. В мотивировочной части решения было
указано следующее.
Автодорога «Мирный – Архангельское», где произошло ДТП, является
государственной собственностью Ульяновской области и закреплена за
ОГКУ «Департамент автомобильных дорог Ульяновской области» на праве
оперативного управления.
Согласно Уставу Ульяновской области ОГКУ «Департамент
автомобильных дорог Ульяновской области» является некоммерческой
организацией, созданной для исполнения государственных функций и (или)
оказания государственных услуг в целях обеспечения предусмотренных
законодательством РФ полномочий органов государственной власти
(государственных органов).
В Уставе Департамента отражено, что основными целями деятельности
Департамента является организация дорожной деятельности в отношении
автомобильных дорог общего пользования регионального или
муниципального значения Ульяновской области и искусственных
сооружений на них.
Таким образом, некоммерческой организации ППО Ульяновская
область были делегированы полномочия по осуществлению дорожной
деятельности в отношении автодорог, техническому надзору за состоянием
автодорог и обеспечению сохранности автодорог, включая обследование,
диагностику, испытания и паспортизацию, и приемку выполненных работ, а
также по финансированию заключенных государственных контрактов.
Как было установлено далее, 05.12.2014 г. ОГКУ «Департамент
автомобильных дорог Ульяновской области» заключило государственный
42
контракт № на выполнение работ по содержанию действующей сети
автомобильных дорог Ульяновской области с ООО «Ульяновсктрансстрой».
Согласно названному государственному контракту ООО
«Ульяновсктрансстрой» осуществляло содержание указанного участка
дороги. Таким образом, некоммерческая организация, являющаяся
представителем ППО в данной сфере, заключила государственный контракт,
согласно которому передала часть полномочий коммерческой организации.
Из этого можно заключить, что не только соглашение может являться
основанием для делегирования полномочий, но и сделка – государственный
контракт, которая также регулируется нормами гражданского права.
Согласно ст.214 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов
РФ права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст.125 ГК
РФ. Имущество, находящееся в государственной собственности,
закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во
владение, пользование и распоряжение
1
.
Это означает, что делегирование всех составляющих права
собственности – владения, пользования и распоряжения имуществом –
осуществляется в силу закона представителями ППО.
Таким образом, разграничение полномочий между ППО
осуществляется на основании конституционных принципов разделения
властей, а также соглашений о разграничении полномочий. Кроме того,
законодательством устанавливаются виды правоотношений, которые могут
относиться к уровню местного самоуправления и разрешаться органами
местного самоуправления. Делегирование полномочий осуществляется также
в соответствии с законодательством, при этом представителями ППО
выступают государственные органы или органы местного самоуправления.
ППО могут входить в состав хозяйственных обществ коммерческого
назначения и участвовать в их деятельности, передавая им часть своих
1
Решение Засвияжского районного суда Ульяновской области от 21.12.2017г. по делу №
2-4093/2017г. – Судакт.ру, режим доступа: http://sudact.ru/regular/doc/pQ6gT96d9sWu
43
полномочий. Полномочия также могут быть переданы на основании сделок –
государственных контрактов и проч. Следует отметить, что разграничение и
делегирование полномочий также являются более административно-
правовыми аспектами деятельности ППО и в большей мере предусматривают
административно-правовое регулирование. Федеральные законы и
Конституция РФ предусматривают ограничения на ряд полномочий, которые
не могут быть делегированы. Как показывает практика, наиболее частым
случаем является принудительное привлечение к ответственности по
обязательствам ППО за причинение вреда – данное обязательство не может
быть делегировано реципиентам ППО.
Вывод: ППО является полноправным участником гражданских
правоотношений, при этом правовое регулирование гражданской
правоспособности ППО аналогично правоспособности юридических лиц,
однако имеются некоторые отличия. Дело в том, что ППО могут передавать
имущество на специализированных правовых основаниях своим
представителям – государственным предприятиям и учреждениям, которые
распоряжаются таким имуществом, вводя их в гражданский оборот. Тем не
менее, такие специализированные виды прав, как оперативное или
доверительное управление, хозяйственное ведение не предусматривают всей
полноты правоотношений – права пользования, владения и распоряжения
имуществом, как если бы имущество находилось в собственности
юридического лица. Государственное или муниципальное учреждение не
может свободно, руководствуясь только собственным волеизъявлением,
осуществлять все права в отношении данного имущества. Кроме того, такое
пользование, владение и распоряжение имуществом должно быть направлено
на получение и извлечение дохода от его использования. Такой доход
направляется в бюджет государства.