38
избыточной регуляторной нагрузки на субъектов. Только при соблюдении
оптимального баланса в государственном регулировании возможно
эффективное функционирование рынка. При определенном перекосе
возникают либо риск потери интереса к бизнесу, уход в «тень», либо не
соблюдаются права и интересы потребителей.
Подводя итоги своей деятельности по реализации основных
направлений развития финансового рынка на период 2016-2018 годов
1
, Банк
России отмечает, что в секторе микрофинансирования крупные участники (в
том числе сегмента микрофинансовых организаций) выделены в отдельную
группу с непрерывным надзором. В этом же документе говорится об
оптимизации регуляторной нагрузки на участников финансового рынка как о
необходимом условии повышения конкурентоспособности.
2.2. Основные принципы и правовые основы саморегулирования
деятельности микрофинансовых организаций
Помимо государственного регулирования деятельности
микрофинансовых организаций российское законодательство вводит
механизм саморегулирования. Статья 1 Федерального закона от 13.07.2015 №
223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка»
(далее - Федеральный закон № 223-ФЗ) определяет саморегулирование как
самостоятельную и инициативную деятельность финансовых организаций, в
том числе микрофинансовых организаций. Содержанием этой деятельности
является разработка стандартов деятельности финансовых организаций и
контроль за соблюдением их требований.
Статья 7.2 Федерального закона № 151-ФЗ предписывает всем
микрофинансовым организациям вступать в саморегулируемую организацию
в сфере финансового рынка в течение дявяноста дней, следующих за днем
1
Основные направления развития финансового рынка Российской Федерации на период
2019–2021 годов // Электронный ресурс [https://www.cbr.ru/
Content/Document/File/71220/main_directions.pdf]
39
внесения сведений о юридическом лице в государственный реестр
микрофинансовых организаций или днем прекращения членства в
саморегулируемой организации. Следует оговорка о том, что данное правило
действует при наличии собственно саморегулируемой организации на
финансовом рынке. Действительно, при введении данной нормы
законодательства в 2016 году институт саморегулируемых организаций
существовал, но они еще не имели соответствующего статуса, который
установил законодатель, не были внесены в государственный реестр. Кроме
того, не исключена ситуация, когда все действующие саморегулируемые
организации уйдут с рынка. Поэтому в таких случаях законодательно
предусмотрена норма, согласно которой микрофинансовая организация
вступает в саморегулируемую организацию в сфере финансового рынка в
течение девяноста дней, следующих за днем получения некоммерческой
организацией статуса саморегулируемой организации в сфере финансового
рынка.
Порядок вступления микрофинансовых организаций в
саморегулируемую организацию в сфере финансового рынка предусмотрен
Федеральным законом № 223-ФЗ. Основными моментами для получения
положительного решения саморегулируемой организации о принятии
микрофинансовой организации в свои члены является законодательно
обоснованное наличие собственно статуса микрофинансовой организации,
соблюдение требований, предъявляемых к кандидату, которые установлены
самой саморегулируемой организацией. Представленные микрофинансовой
организацией документы, исчерпывающий перечень которых определяется
саморегулируемой организацией, рассматриваются в течение тридцати
рабочих дней. В этот же срок принимается решение о приеме либо отказе в
приеме в члены саморегулируемой организации и в течение трех рабочих
дней сообщается заявителю в письменном виде. Основания для отказа
установлены Федеральным законом № 223-ФЗ: несоответствие
предъявляемым требованиям к членству, представление требуемых
40
документов не в полном объеме или несоответствующих требованиям,
представление недостоверной информации. Иные основания для отказа
являются незаконными.
Согласно единому реестру саморегулируемых организаций в сфере
финансового рынка, ведение которого возложено на Банк России, статус
саморегулируемых организаций, объединяющих микрофинансовые
организации, имеют три организации:
- Саморегулируемая организация Союз микрофинансовых
организаций «Микрофинансирование и Развитие» (СРО МИР);
- Саморегулируемая организация Союз микрофинансовых
организаций «Единство» (СРО Единство);
- Союз «Микрофинансовый альянс «Институты развития малого и
среднего бизнеса» (СРО Альянс).
Все члены саморегулируемой организации уплачивают
вступительные и членские взносы, являющиеся одним из основных
источников формирования имущества саморегулируемой организации, что
законодательно закреплено. Размер взносов устанавливается самой
саморегулируемой организацией на основании внутренних документов.
Законодательно ограничен лишь предельный их размер (сто тысяч рублей).
Так, вступительные взносы в СРО МИР составляют 10000 руб., в СРО
Единство и СРО Альянс - 1000 руб. Членские взносы также устанавливаются
саморегулируемой организацией самостоятельно, их размер зависит обычно
от размера микрофинансовой организации, а также от того, является ли она
некоммерческой. Так в СРО МИР размер членских взносов определяется в
зависимости от размера портфеля микрозаймов, в СРО Единство и СРО
Альянс - от размера активов организации. Для некоммерческих
микрофинансовых организаций (созданные региональными или
муниципальными органами власти) размер членских взносов обычно ниже.
Как уже отмечалось выше, содержанием деятельности
саморегулируемых организаций является разработка стандартов
41
деятельности микрофинансовых организаций и контроль за их соблюдением.
Согласно статье 4 Федерального закона № 223-ФЗ саморегулируемые
организации разрабатывают базовые стандарты и внутренние стандарты.
С точки зрения анализа норм и порядка регулирования интересно
остановиться подробнее на правовой природе базовых стандартов.
В первую очередь хочется отметить, что законодатель придал
базовым стандартам по сути силу нормативных актов, закрепив
обязательность их исполнения всеми микрофинансовыми организациями, вне
зависимости от их членства в саморегулируемой организации.
Формальным разработчиком базовых стандартов является
саморегулируемая организация, но, во-первых согласно законодательству
Банк России устанавливает перечень обязательных для разработки базовых
стандартов, во-вторых является органом, который утверждает базовые
стандарты. Кроме того, разработанные базовые стандарты должны быть
представлены на согласование в комитет по стандартам при Банке России,
состав которого определен Федеральным законом № 223-ФЗ и утверждается
Банком России. В данной трактовке законодательных норм, касающихся
порядка разработки, согласования и утверждения базовых стандартов,
сложно говорить об инициативной и самостоятельной деятельности, каковой
с законодательной точки зрения является саморегулирование.
В настоящее время в соответствии с Указанием Банка России № 4027-
У
1
разработаны саморегулируемыми организациями и утверждены Банком
России следующие базовые стандарты микрофинансовой деятельности:
- Базовый стандарт совершения микрофинансовой организацией
операций на финансовом рынке;
1
Указание Банка России от 30.05.2016 № 4027-У «О перечне обязательных для разработки
саморегулируемыми организациями в сфере финансового рынка, объединяющими
микрофинансовые организации, кредитные потребительские кооперативы, базовых
стандартов и требованиях к их содержанию, а также перечне операций (содержании видов
деятельности) на финансовом рынке, подлежащих стандартизации в зависимости от вида
деятельности финансовых организаций» // «Вестник Банка России», № 56, 16.06.2016
42
- Базовый стандарт по управлению рисками микрофинансовых
организаций;
- Базовый стандарт защиты прав и интересов физических и
юридических лиц - получателей финансовых услуг, оказываемых членами
саморегулируемых организаций в сфере финансового рынка, объединяющих
микрофинансовые организации.
Указанные базовые стандарты размещены на официальном сайте
Банка России.
Помимо базовых стандартов законодательство предписывает
саморегулируемым организациямим разрабатывать и утверждать внутренние
стандарты. Согласно Федеральному закону № 223-ФЗ таких стандартов
должно быть как минимум пять. Они касаются порядка проведения
саморегулируемой организацией проверок деятельности ее членов в части
соблюдения различных требований, условий членства в саморегулируемой
организации, системы мер воздействия и порядка их применения за
несоблюдение членами саморегулируемой организации требований базовых
и внутренних стандартов, требований к деловой репутации должностных лиц
саморегулируемой организации, правил профессиональной этики работников
саморегулируемой организации.
Характерно, что часть внутренних стандартов саморегулируемой
организации к деятельности микрофинансовых организаций отношения не
имеет, устанавливая требования к должностным лицам и работникам самой
саморегулируемой организации. Это не совсем коррелирует с определением
понятия «стандарты», которое дает Федеральный закон № 223-ФЗ в статье 1.
По мнению законодателя стандарты должны устанавливать требования к
членам саморегулируемой организации и регулировать отношения между
членами саморегулируемой организации, между членами саморегулируемой
организации и их клиентами, между саморегулируемой организацией и ее
членами и между саморегулируемой организацией и клиентами ее членов. В
этой связи корректнее было бы отнести документы, регулирующие
43
внутреннюю структуру саморегулируемых организаций, к отдельной группе,
не смешивая со стандартами, которые согласно законодательству
обязательны для исполнения членами саморегулируемой организации.
Федеральный закон № 223-ФЗ не ограничивает саморегулируемую
организацию обязанностью разработки и утверждения пяти обязательных
внутренних стандартов, наделяя их правом по собственной инициативе
разработать и утвердить иные внутренние стандарты. Анализ информации,
размещенной на сайтах действующих саморегулируемых организаций,
объединяющих микрофинансовые организации
1
, показывает, что СРО МИР,
СРО Единство и СРО Альянс в полной мере воспользовались данным
правом, разработав и утвердив помимо обязательных внутренних стандартов
дополнительные внутренние стандарты, регулирующие различные моменты
деятельности. Так, СРО Альянс разработаны и утверждены дополнительно:
Внутренний стандарт «Порядок формирования паспорта Микрокредитной
компании, члена Союза «Микрофинансовый Альянс «Институты развития
малого и среднего бизнеса», Внутренний стандарт «Порядок, формы и сроки
представления Отчетности членами Союза «Микрофинансовый Альянс
«Институты развития малого и среднего бизнеса» в Союз
«Микрофинансовый Альянс «Институты развития малого и среднего
бизнеса», Внутренний стандарт «Стандарт контрольной деятельности в
отношении своих членов», Внутренний стандарт «О требованиях к
деятельности членов Союза направленной на возврат просроченной
задолженности».
Следует отметить, что статья 14 Федерального закона № 223-ФЗ
возлагает на саморегулируемые организации обязанность осуществлять
контроль за соблюдением членами саморегулируемой организации не только
требований базовых стандартов, внутренних стандартов и иных внутренних
документов саморегулируемой организации, но и федеральных законов,
1
https://alliance-mfo.ru/documents/standart, https://sro-mfo.ru/o-partnerstve/dokumentyi/,
https://www.npmir.ru/about/sro-mir/documents.php
44
нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных актов
Банка России.
Одновременно статья 15 Федерального закона № 223-ФЗ
ограничивает право применять саморегулируемой организацией меры
ответственности к своим членам исключительно за нарушение базовых
стандартов, внутренних стандартов и иных внутренних документов
саморегулируемой организации.
То есть по общему правилу, учитывая, что Федеральный закон № 223-
ФЗ распространяется не только на микрофинансовые организации,
саморегулируемая организация осуществляет контроль соблюдения своими
членами требований федерального законодательства и нормативных
правовых актов, но не имеет возможности применить меры ответственности
за выявленные нарушения.
В сфере законодательства по микрофинансовой деятельности данный
пробел был частично заполнен в отношении соморегулирования
микрокредитных компаний. Статья 7.2 Федерального закона № 151-ФЗ
предписывает саморегулируемым организациям применять предусмотренные
Федеральным законом № 223-ФЗ меры за несоблюдение микрокредитными
компаниями требований, установленных Федеральным законом № 151-ФЗ и
принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами
Российской Федерации и нормативными актами Банка России. Требования к
применяемым саморегулируемой организацией мерам установлены в
Указании Банка России № 4788-У
1
. При этом определены размеры штрафов,
которые должны применять к микрокредитным компаниям
саморегулируемые организации за различные нарушения.
1
Указание Банка России от 03.05.2018 № 4788-У «О требованиях к мерам, применяемым
саморегулируемой организацией в сфере финансового рынка за несоблюдение
микрокредитными компаниями Федерального закона от 2 июля 2010 года N 151-ФЗ "О
микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях" и принятых в
соответствии с ним нормативных актов Банка России и установленным внутренним
стандартом саморегулируемой организации» // «Вестник Банка России», № 62, 15.08.2018
45
В данном случае наблюдается ситуация, при которой законодательно
предписывается конкретное содержание положений внутренних стандартов
саморегулируемой организации, что опять-таки не соответствует принципам
ее самостоятельной и инициативной деятельности.
Указанная норма введена законодателем не случайно, ведь согласно
той же статье 7.2 Федерального закона № 151-ФЗ Банк России не
осуществляет надзор за соблюдением микрокредитными компаниями
требований Федерального закона № 151-ФЗ и (или) принятых в соответствии
с ним нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных
актов Банка России, делегировав таким образом эти полномочия
саморегулируемым организациям. Вместе с тем, законодатель оставляет за
Банком России полномочия осуществлять надзор за микрокредитными
компаниями в следующих случаях:
- микрокредитная компания не является членом саморегулируемой
организации;
- при наличии информации о возможном нарушении микрокредитной
компанией Федерального закона № 151-ФЗ и (или) принятых в соответствии
с ним нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных
актов Банка России либо при возникновении необходимости проведения
проверки микрокредитной компании Банком России, обусловленной
проводимой проверкой деятельности саморегулируемой организации, членом
которой является такая микрокредитная компания.
Кроме того, за Банком России остается функция по проверке
соблюдения микрофинансовыми организациями, а значит, в том числе и
микрокредитными компаниями, требований Федерального закона № 353-ФЗ
в сфере потребительского кредитования и Федерального закона № 115-ФЗ в
сфере ПОД/ФТ
1
.
1
Противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и
финансированию терроризма
46
2.3. Существующие проблемы правового механизма регулирования
деятельности микрофинансовых организаций
Микрофинансовый рынок страны находится в постоянном
динамичном развитии, возникают новые вопросы, проявляются новые
проблемы в процессе надзора, пробелы в законодательстве. Все это приводит
к необходимости систематического и планомерного изменения
действующего законодательства, регулирующего деятельность
микрофинансовых организаций. Так, с начала действия Федерального закона
№ 151-ФЗ до настоящего времени он подвергался изменениям 19 раз.
Последние изменения внесены Федеральным законом от 02.08.2019 №
271-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации», который с 01 июля 2020 года значительно меняет
некоторые аспекты деятельности микрофинансовых организаций.
Так, установлены новые требования к минимальному размеру
собственных средств (капитала) микрокредитной компании. Если в
настоящее время данный вид микрофинансовых организаций может
осуществлять деятельность с минимальной суммой капитала, установленного
законодательством для регистрации юридических лиц, то с 01.07. 2020 года
его размер должен будет составлять минимум один миллион рублей. При
этом в последующие четыре года предусмотрено ежегодное увеличение
минимального размера собственных средств (капитала) на один миллион
рублей. К 01.07.2024 года он должен достигнуть пяти миллионов рублей.
Кроме того внесены изменения, касающиеся требований к органам
управления микрофинансовых организаций. В частности, главный бухгалтер
микрофинансовой компании должен иметь высшее образование и стаж
работы по специальности не менее трех лет из последних пяти календарных
лет, а при отсутствии высшего образования - не менее пяти лет их последних
семи календарных лет.
47
Лица, осуществляющие функции единоличного исполнительного
органа микрокредитной компании, по сути приравнены по
квалификационным требованиям к аналогичным лицам микрофинансовой
компании: они должны иметь высшее образование и опыт руководства
финансовой организацией либо структурным подразделением финансовой
организации или опыт работы на руководящих должностях в органах
государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации, Банке России не менее двух лет.
Введены также обязанности микрокредитных компаний в течение
трех рабочих дней уведомлять регулирующий орган о назначении на
должность и об освобождении от должности лица, осуществляющего
функции единоличного исполнительного органа, раскрывать в Интернете
информацию о структуре и составе своих акционеров (участников), в том
числе о лицах, под контролем или значительным влиянием которых
находится организация.
Эти изменения вводятся с 01 июля 2020 года.
С 01 октября 2019 года микрокредитным компаниям разрешено
поручать проведение идентификации или упрощенной идентификации
клиентов-физических лиц кредитным организациям. Ранее данным правом
могли воспользоваться только микрофинансовые компании.
Микрофинансовые организации с 01 ноября 2019 года не могут
выдавать займы физическому лицу, обязательства по которым обеспеченны
залогом жилого помещения.
Вместе с тем, остается еще достаточно правовых вопросов,
касающихся регулирования и надзора за деятельностью микрофинансовых
организаций.
Банк России как регулирующий орган ведет системный анализ
состояния финансового рынка страны, базируясь на котором осуществляет
стратегическое планирование своих действий и разработку основных
направлений развития финансового рынка на ближайшие три года.