28
степени делает акцент на социальной ответственности туризма перед местным
населением и решении с помощью экотуризма экономических проблем в
регионе-дестинации [49].
Для более детального исследования международного опыта развития и
управления сферой экологического туризма, необходимо рассмотреть область,
связанную с международной политикой в отношении развития экотуризма.
Следует отметить, что экологический туризм в международных масштабах
прекрасно организован. В глобальном масштабе, координация деятельности
экотуризма и содействие его развитию осуществляется через международные
организации, такие как ЮНИДО, ООН и специализированные фонды, такие как
Глобальный экологический фонд или Всемирный фонд охраны дикой природы.
Помощь развитию экологического туризма при этом оказывают крупные
международные структуры, которые имеют довольно широкий спектр
природоохранных целей и экономически поддерживают развитие экотуризма,
как одно из направлений деятельности, которое способствует устойчивому
развитию и использованию природных ресурсов [81].
Для объединения усилий мирового сообщества в деле охраны природных
ресурсов планеты большую роль играет Организация Объединенных Наций
(ООН). Отдельные комиссии ООН вносят свой вклад в пропаганду идей
экологического туризма. При этом, формируют и реализуют глобальную
политику экологического туризма следующие международные организации и
программы: Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки
и культуры; Программа развития ООН; Международный союз охраны природы;
Программа ООН по окружающей среде – ЮНЕП и др.
Основная задача перечисленных выше международных программ
заключается в организации мониторинга за биологическим разнообразием, а
также созданием системы эффективного управления природными ресурсами в
местах туристического интереса, объединении историко-культурного и
29
экологического потенциала в социально-экономическом развитии региона, а
также выполнении природоохранных функций [152].
Для реализации международных соглашений и программ развития
экологического туризма различные международные финансовые организации,
например, такие как: Всемирный фонд охраны дикой природы (WWF);
Международный банк реконструкции и развития (IBRD); Глобальный
экологический фонд (GEF) также вносят свой особый вклад.
В развивающихся странах в целях долгосрочного финансирования особо
охраняемых природных территорий (ООПТ) создаются и действуют трастовые
природоохранные фонды, которые оказывают материальную помощь
заповедникам и национальным паркам, а также отдельным видам
природоохранной деятельности в них.
Существует ряд специализирующихся на проблемах развития
экологического туризма организаций, созданных для содействия его развитию в
мире: Экотуристское общество (The Ecotourism Society), общественные
объединения «Нейче-Консерванси», «Одюбоновское общество» и др. [67].
Всемирная туристская организация (ВТО), являющаяся
межправительственной организацией, созданная в 1975 г. под эгидой ООН с
целью координации действий мирового сообщества для развития туризма,
отвечает за проведение глобальной туристской политики. Силами ВТО была
проведена большая работа по продвижению идей экологического туризма в мире
в период с 2001 по 2002 гг. В 2002 году этой организацией был проведен
Международный год экологического туризма. 19—22 мая 2002 г. под
руководством ВТО и ЮНЕП прошел Всемирный саммит по экологическому
туризму в Квебеке (Канада), в котором приняли участие более 1100
представителей из 132 стран мира На саммите Участники выработали ряд
рекомендаций для правительств стран-участников, а также для представителей
бизнеса, межправительственных и общественных объединений, международных
финансовых учреждений, исследовательских институтов и
30
местных сообществ в целях развития экологического туризма в рамках его
устойчивого развития [38].
После данного мероприятия были приняты решения о том, что
деятельность Всемирной туристской организации по развитию экологического
туризма будет направлена на:
- расширение возможностей для эффективного маркетинга и
продвижения эколого-туристских направлений и продуктов на международных
рынках;
- распространение приемов и методов планирования, менеджмента,
регулирования и мониторинга экологического туризма в целях обеспечения
долгосрочного функционирования и соблюдения принципов экологической
устойчивости;
- содействие распространению положительного опыта в сфере развития
экологического туризма и экологических стандартов, а также создание
авторитетных и сопоставимых друг с другом систем сертификации и
стандартизации для поставщиков эколого-туристских продуктов и услуг [71].
Согласованность политики по развитию экологического туризма на
межгосударственном уровне достигается посредством слаженной деятельности
региональных туристских организаций и специализированных
межгосударственных объединений. Туристская политика ЕС в вопросах
развития экотуризма, например, понимается не как локальная узкоотраслевая
задача, а как множество решаемых задач комплексного характера, вытекающих
из таких аспектов союзной политики, как экологическая и региональная
политика, а также политика, проводимая в отношении малых и средних
предприятий и т.д. [40]. Целью европейской региональной политики является не
только создание на территории Евросоюза равных условий для жизни и труда
занятых в реализации экологического турпродукта населения, но и поддержка
туристской индустрии в целом и туристских регионов в частности. Поддержка
туристской индустрии осуществляется с помощью следующих
31
финансовых инструментов региональной политики: займы Европейского
инвестиционного банка, дотации из европейских фондов и т.д.
В последние годы всѐ большее внимание в рамках данной политики
уделяется развитию экологического туризма в уже существующих туристских
регионах. Это объясняет и широкую инвестиционную поддержку
экологического туризма в странах Европейского союза.
К основным финансовым инструментам, которые способствуют развитию
экологического туризма в странах ЕС, относят следующие специализированные
фонды: Европейский фонд ориентации и гарантии сельского хозяйства;
европейский социальный фонд; европейский фонд регионального развития.
Европейский социальный фонд занимается оказанием финансовой
поддержки при организации обучения и повышения квалификации персонала,
задействованного в экологическом туризме. Здесь особое внимание оказывается
привлечению молодежи, проживающей в сельской местности в производство
услуг экологического туризма, что имеет определенный социальный эффект.
Европейским фондом регионального развития выделяются средства на
финансирование строительства и реконструкции объектов эколого-туристской
инфраструктуры на особо охраняемых природных территориях, а также на
освоение природного и культурного потенциала регионов.
В ряде стран Евросоюза, особенно, на территории центральной и
восточной части Европы, большое количество сельскохозяйственных регионов
считаются структурно слабыми. Поэтому Европейским фондом ориентации и
гарантии сельского хозяйства выделяются средства в целях развития одного из
наиболее востребованных в Европе направлений экологического туризма -
агротуризма. Основной целью данной политики является оказание помощи
людям, занятым в сельскохозяйственном производстве, выражающейся в
появлении дополнительных рабочих мест и источников дохода. Аграрный
туризм выступает также и в виде фактора общественной и экономической
32
активизации сельских регионов с учетом развивающейся в Европе урбанизации
и старения населения [98]. Европейским фондом ориентации и гарантии
сельского хозяйства также финансируется создание особо охраняемых
природных территорий, развитие в них эколого-туристской инфраструктуры и
проведение ни их территории различных природоохранных мероприятий.
Первым международным финансовым институтом, который закрепил в
своем уставе в качестве приоритетных задач оказание помощи странам при
применении рыночных методов в управлении национальными экологическими
программами и содействие при формировании экологической политики, также
организацию и поддержку специализированных исследований и программ по
экологическому образованию населения стал Европейский банк реконструкции
и развития.
В свою очередь, Европейский инвестиционный банк кредитами и займами
оказывает поддержку различным инвестиционным проектам структурно слабых
сельскохозяйственных регионов. Направляемая им финансовая помощь
используется для развития инфраструктуры экологического туризма
(строительство отелей, баз отдыха и кемпингов с применением новых
экологических технологий, а также иных инфраструктурных объектов на
территориях ООПТ).
Инициативные программы Евросоюза дополняют постоянно действующий
финансовый инструментарий туристской политики. К таким инструментам
можно отнести следующие программы:
- программа поддержки и сотрудничества приграничных регионов, в том
числе в сфере аграрного туризма, а также охраны окружающей природной среды
и создания природных заказников на приграничных территориях (INTERREG);
- программа, реализуемая в туристских регионах с целью улучшения
состояния окружающей природной среды (ENVIREG).
33
Таким образом, в Евросоюзе координация политики в сфере
экологического туризма на межрегиональном и региональном уровнях
осуществляется посредством специально созданных государственных органов,
общественных туристских организаций и институтов.
Опыт ряда развитых стран, таких как США, Великобритании, ФРГ и др.,
добившихся ощутимых результатов в развитии экологического туризма,
показывает, что эффективное государственное регулирование необходимо
особенно на первых этапах становления и является одним из основных
определяющих факторов при создании государственного эколого-туристского
рынка.
Государственное управление и регулирование в области экологического
туризма в различных развитых странах различается незначительно: как правило,
оно предусматривает создание стимулирующей системы налогообложения,
законодательное обеспечение охраны окружающей среды, а также выбор
оптимальных механизмов регулирования как процесса развития экотуризма в
целом, так и процесса использования ресурсного потенциала природных
территорий.
Учитывая вышеизложенное, целесообразно рассмотреть схему управления
развитием экологического туризма на территории США.
В США развитием системы парков и других охраняемых природных
территорий, а также охраной природы в них и развитием экологического туризма
занимаются государственные структуры на федеральном уровне. Наибольшая
часть обязанностей, связанных с охраной и использованием природных ресурсов
США выполняется под руководством и контролем Министерства внутренних
дел. Среди подразделений, входящих в состав данного ведомства, для данного
исследования наибольший интерес представляют следующие:
1. Национальная лесная служба - управляет примерно 280 млн. га
национальных лесов и районов дикой природы в 50 штатах и берет на себя
34
обязательства по предоставлению качественных рекреационных возможностей
для туристов, соответствующих принципам устойчивого развития
экологических систем. Осуществляется эта работа с помощью определенных
программ, а также предоставления соответствующих услуг, обучения и
партнерства с населением.
2. Бюро управления земельными ресурсами. Бюро отвечает за
использование общественных земель, в основном в западной части страны,
занимающих десятую часть территории США, а также отвечает за регулирование
и использование подземных минеральных ресурсов. Этому Бюро поднадзорна
большая часть особо охраняемых природных территорий США, используемых в
целей экологического туризма.
3. Служба национальных парков –отвечает за сохранение природных,
культурных ресурсов и ценностей системы заповедников и национальных
парков в целях получения удовольствия от их посещения, а также в
образовательных целях.
Схема государственного управления экологическим туризмом в США
представлена на рисунке 4:
В США около 25 миллионов туристов, посещающих ежегодно более чем сто
национальных заповедников и парков, приносят около 245 миллионов долларов
дохода охраняемым территориям ежегодно только от непотребительского
использования, т.е. от видов деятельности, исключающих охоту и рыбалку.
Национальный заповедник дикой природы «Chincoteague» расположенный
на побережье Виргинии заработал около 21 миллиона долларов от туризма, что
помогло поддержать в заповеднике 545 рабочих мест [3].
Итак, почти 25% территории США, находится в ведении и под контролем
Министерства внутренних дел, поскольку включает большую часть природных
ресурсов страны. В Российской Федерации картина аналогична, поскольку
35
-
сохран
яет и
развив
ает
террит
ории,
предст
авляю
щие
особую
ценнос
ть в
истори
ческом
,
природ
ном и
культу
рном
отноше
ниях,
для
развит
ия
образо
вания и
отдыха
и
туризм
а
-осуществляет
управление
использовани
ем
общественны
х земель;
-
использо
вание
подземных
минеральн
ых
ресурсов.
-
управляет
большей
частью
особо
охраняемых
природных
территорий,
используем
ых для
целей
экологическ
ого туризма
-осуществляет
управление
700 млн акров
на которых
располагаются
национальные
леса и районы
дикой
природы по
всем 50
штатам;
-
предоставляет
качественные
рекреационны
е
возможности,
отвечающие
принципам
устойчивого
управления
экосистемой,
с
использовани
ем программ
обучения и
партнерства с
населением и
обеспечения
услуг.
практически такие же функции выполняет Министерство природных ресурсов
РФ.
Рисунок 4 - Схема государственного управления экотуризмом в США
Министерство внутренних дел США использует и охраняет природные
ресурсы в пределах Закона США от 1969 г. «О национальной политике в области
охраны окружающей среды». В России аналогом этого закона является
Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей
среды».
Основная цель указанного закона США заключается в декларации
государственной политики, направленной на создание продуктивной и
доставляющей радость гармонии человека с окружающей его природной средой,
а также принятие мер, которые будут способствовать предотвращению и
устранению вреда, наносимого окружающей среде, и будут положительно
сказываться на здоровье и благосостоянии людей, а также развитии у людей
Министерство внутренних дел
Национальная
лесная служба
Бюро управления
земельными
ресурсами
Служба
национальных
парков
36
понимания важности для страны природных ресурсов. Основными принципами
этого закона являются: гарантирование всем гражданам США безопасной и
здоровой окружающей среды, доставляющей экологическое и культурное
наслаждение.
Организацией экскурсий на территории национальных парков занимаются
туристические агентства в соответствии с нормативно-правовыми документами
различных уровней, в том числе федеральным законодательством, приказами
Министерства внутренних дел и директора Службы национальных парков.
Созданная в 1916 г. Служба национальных парков министерства
внутренних дел США объединяет 388 районов общей площадью 33 миллиона га.
Помимо данных территорий, входящих в Систему национальных парков,
Служба национальных парков организует деятельность более пятисот
заповедников, охраняющих диких животных и птиц. Структура объектов
системы национальных парков в настоящее время подразделяется на 20
разновидностей. В нее входят: 75 национальных исторических мест, 54
национальных парка, 38 национальных исторических парков, 28 национальных
мемориалов, 19 национальных рекреационных зон, 16 национальных заказников,
15 национальных рек, 11 национальных полей сражений, 11 парков разных
типов, 10 национальных прибрежных зон, 9 национальных военных парков, 4
национальные парковые дороги, четыре национальные озерные прибрежные
зоны, 3 национальных парка полей сражений а также одно национальное место
сражения, 3 национальные живописные тропы и т.д. [3].
Все эти территории и инфраструктура требует постоянного ухода: охраны
флоры и фауны, защиты от загрязнений и нарушения экологического баланса,
поддержания в эксплуатационном состоянии дорог, пешеходных туристских
троп, всевозможных переправ и дамб, зданий и других укрытий. Имущество
Службы национальных парков включает в себя 26 тысяч зданий и сооружений,
около 10 тысяч монументов, 47 тысяч километров дорог, порядка 3 тысяч
водопроводных, канализационных систем и систем утилизации мусора, а также
37
более 1 тысячи площадок для туристических лагерей и кемпингов. В штате
Службы национальных парков работает более 20 тысяч человек. Выделения
средств на Службу национальных парков непрерывно возрастали за последние
десятилетия. Так с 1980 по 2005 гг. расходы федерального бюджета на развитие
системы национальных парков возросли в 3,5 раза. Государственные вложения
США в развитие парковой системы и природоохранной деятельности в них
делаются исходя из понимания необходимости охраны окружающей среды, а
также с расчетом перспектив окупаемости этих вложений за счет экологического
туризма в будущем. Затраты на туризм и рекреацию в США составляют от 436
до 512 миллиардов долларов в год. Это около 4% от ВВП Соединенных Штатов
Америки. Тенденции по возрастанию затрат на туризм в США сохраняются [3].
Таким образом, анализ схемы государственного управления и
регулирования в области экотуризма в развитых странах показывает, что в этих
странах регулирование осуществляется на государственном уровне, а
значительные затраты на развитие и поддержание инфраструктуры и иных
компонентов экотуризма окупается и приносит прибыль, способствует
повышению социального статуса местных жителей, развивает местные общины,
дает рабочие места и способствует росту привлекательности данных дестинаций,
что косвенно оказывает положительное воздействие на оценку деятельности
региональных и муниципальных властей.
1.2 Оценка проблем и перспектив рационального использования
ресурсов экологического туризма на территории РФ
В современных реалиях развитие экологического туризма непрямую
связано с особо охраняемыми природными территориями, представленными в
основном национальными заповедниками и природными парками. По
официальным данным в среднем за один год территории заповедников
Российской Федерации посещают свыше 200 тысяч чел., а национальных парков
– свыше 800 тысяч [58].