67
представляет собой самый объективный критерий. Но важно и другое: это и
субъективный критерий, в том смысле, что само лицо может оказывать
непосредственное влияние на количество и качество этого показателя.
Страховой же стаж определяет права застрахованного лица, исходя из
исполнения иным лицом - работодателем - возложенной на него законом
(государством) обязанности по уплате страховых взносов. Получается, что
права работника поставлены в зависимость, во- первых, от исполнения
обязательств иным лицом, во-вторых, от качества государственной системы
администрирования страховых взносов, т.е. от обстоятельств, на которые он
не имеет никаких реальных рычагов воздействия. О мере той зависимости, в
которой находится современный работник, а, следовательно, и его права на
справедливое пенсионное обеспечение, говорят следующие факты
(результаты исследования, проведенного экспертами НИУ «Высшая школа
экономики» и РАНХиГС): «Больше половины россиян работают больше
положенных по закону 40 часов в неделю. При этом многие из них не
получают сверхурочные...
Права работников... за последнее десятилетие нарушались все чаще. В
периоды кризисов 2008-2009 и 2014-2016 годов ситуация обострялась.
Помимо перехода многих предприятий на серые зарплаты и увольнений
персонала кризисы повлияли на продолжительность рабочей недели. Но,
вопреки расхожему мнению, у многих она не сократилась, а, напротив,
выросла. Например, в октябре 2014 г. средняя продолжительность рабочей
недели в России составляла 44,31 часа. В 2016 г. увеличилась до 45, 3 часа.
Уже 56 % работающих россиян трудятся больше 40 часов, а 12 % - 60 часов и
более. Лишь треть работающих свыше 40 часов в неделю получают
сверхурочные
79
.
По данным мониторинга Института социологии РАН, в начале 2014 г.
79
Тихонова Н.Е., Каравай А.В. Влияние экономического кризиса 2014-2016 гг. на занятость в России //
Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2017. № 2 (138). С. 1-17.
68
такие основные гарантии, как своевременная и «белая» зарплата, оформление
по Трудовому кодексу, оплата отпусков и больничных, соблюдались в 56 %
случаев, весной 2015 г. - в 50 %, к началу 2016 г., когда кризис достиг дна, -
47 %. В октябре 2016 г. ситуация несколько выправилась. Но, как отмечают
эксперты, в целом общая картина не изменилась. Базовые права в той или
иной мере по-прежнему недоступны примерно половине занятых россиян».
При этом ситуация в частном секторе намного сложнее, чем в
государственном
80
. Вывод о необходимости первоочередного решения
проблемы обеспечения работающего населения базовыми трудовыми
правами в условиях повышения пенсионного возраста более чем очевиден.
Теперь зададимся вполне правомерным вопросом том, от чего в
большей мере должны зависеть пенсионные права лица в условиях, когда
государство стремится подвигнуть его к целенаправленному формированию
своих пенсионных прав. Ответ очевиден, и, тем не менее, «современная
пенсионная система России, казалось бы, изначально предназначенная для
восприятия трудового стажа как одного из важнейших юридических фактов,
позволяющих на дифференцированной основе определять условия и уровень
обеспечения,... минимизировала влияние стажа на объем пенсионных прав
граждан и в конечном счете на размер пенсий. Такой социально
необоснованный «уход трудового стажа в тень».» [11, с. 140]. На наш более
категоричный взгляд: речь идет об «уходе в тень» самого принципа
справедливости, подтверждением чему является и формула исчисления
страховой пенсии по старости. Известно, что для абсолютно всех лиц 6 %
страховых взносов из уплачиваемых 22 % идут на обеспечение части
страховой пенсии, именуемой ФВ (фиксированной выплаты к страховой
пенсии), части равной для всех, независимо ни от трудового, ни от
страхового стажа, ни от заработка, (за исключением лиц, имеющих право на
80
Тихонова Н.Е., Каравай А.В. Влияние экономического кризиса 2014-2016 гг. на занятость в России //
Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2017. № 2 (138). С. 1-17.
69
его повышенный размер). В результате размер будущей страховой пенсии
обеспечивается лишь 16 % страховых взносов, т.е. лишь на 16 % зависит от
индивидуальной заработной платы (а для лиц моложе 1967 г., еще меньше -
на 10 %, потому что 6 % идут на накопительную пенсию). Осуществление
такого уравнивания в пенсионных правах (ФВ составляет до 40 % от
страховой пенсии) имело бы справедливый характер, если бы
осуществлялось за счет бюджетных денежных средств, тем более что оно
мало соответствует страховому характеру пенсионного обеспечения.
Поэтому утверждение о том, что современным пенсионным
законодательством размер страховых пенсий поставлен в непосредственную
зависимость от индивидуального заработка лица, далеко от истины.
Приходится признать, что в системе страховых пенсий - в отличие от
государственных, где безоговорочно действует индивидуальный характер
исчисления пенсий, - принцип перераспределения страховых взносов,
уплаченных индивидуально за каждого застрахованного лица, в пользу иных
застрахованных лиц в целях уравнивания, все больше превалирует. Об этом
свидетельствуют не только вышеприведенные данные, но и порядок
определения размера прибавки к пенсии для работающих пенсионеров: она,
независимо от размера уплаченных в течение года страховых взносов, не
может превышать стоимости трех пенсионных коэффициентов (на 2019 г. это
около 260 руб.). Такой подход противоречит самой природе пенсионного
страхования, где: 1) размер страховых взносов определяется индивидуально
для каждого застрахованного лица, исходя из его заработка; 2)
уплаченные страхователем страховые взносы в полном объеме учитываются
на индивидуальном лицевом счете, формируя пенсионные права
застрахованного лица; 3) исчисление пенсии осуществляется индивидуально
для каждого застрахованного лица на основании данных индивидуального
лицевого счета, 4) перераспределение внесенных страхователем страховых
взносов в пользу иных лиц возможно в случае ненаступления для
70
застрахованного лица страхового случая
81
. Перераспределение
индивидуально уплаченных страховых взносов в целях обеспечения
гарантированного минимума пенсионного обеспечения для всех расширяет
пространство теневой экономики, ставит добросовестных плательщиков и
застрахованных лиц в худшее положение, перекладывая на них функции,
являющиеся исключительной прерогативой государства. В такой ситуации
приходится говорить об «уходе в тень» самого государства, призванного
обеспечить функционирование системы пенсионного обеспечения в
соответствии с принципами законности, справедливости и особенно
обязательности: обязательности уплаты страховых взносов, определяемых
индивидуально для каждого застрахованного лица и вносимых для
реализации пенсионных прав конкретно взятого лица, и обязательности
предоставления этим лицам страхового возмещения, соразмерного
индивидуально внесенным страховым взносам.
Если исходить из того факта, что для получения страховой пенсии
необходим не просто трудовой стаж - «суммарная продолжительность
периодов работы», а именно тот, в течение которого «начислялись и
уплачивались страховые взносы», то становится очевидным, кто и в силу
чего должен быть наделен льготами и на чем должен основываться
принципиальный подход в вопросе о предоставлении льгот. Система льгот
должна поощрять, с одной стороны, тех, у кого большой трудовой стаж,
(например, посредством коэффициентов, повышающих размер пенсии), с
другой, тех, кто надлежащим образом исполняет обязанность по уплате
страховых взносов, не использует различные варианты ухода от обложения
страховыми взносами. Можно было бы распространить на всех механизм,
используемый для определения размера пенсий государственных
гражданских служащих, получающих к страховой пенсии надбавку за стаж
81
Шесть самых распространенных заблуждений о пенсионной системе: дискуссия. Ю. Воронин, А.
Сафронов «Пенсионная мифология» // Российская газета. 2016. № 248 (7116).
71
госслужбы, исчисляемую в процентном соотношении к денежному
содержанию за последний год: таким же образом всем пенсионерам можно
было бы исчислять и надбавку за трудовой стаж. И это будет принцип
справедливости в действии: признание особой важности двух условий -
трудового и страхового стажа, и поощрение лиц, их обеспечивающих.
В этой связи возникает еще один не менее важный вопрос. Наше
утверждение об «уходе в тень» трудового стажа применимо именно к
системе страховых пенсий, в рамках которой пенсиями обеспечивается
большая часть граждан РФ. Однако в системе государственного пенсионного
обеспечения, за исключением социальных пенсий, которое принято считать
привилегированным, специальный трудовой стаж имеет ключевое значение.
Таким образом, в одной пенсионной системе есть понятие общего
трудового стажа, в другой - специального, - следовательно, различие
делается не только количественно, но и качественно, где труд труду рознь.
Во-вторых, разнится и их правовая природа: специальный трудовой стаж
учитывается при определении самого права на пенсию, общий же трудовой
стаж используется для оценки прав застрахованных лиц, а для определения
самого права на пенсию этот стаж заменяется страховым стажем. При этом
не следует забывать, что исчисление пенсии (или надбавки к пенсии) при
использовании специального трудового стажа осуществляется исходя
непосредственно из размера заработной платы, в то время как в случае со
страховым стажем - даже не исходя из суммы внесенных работодателем
страховых взносов, а посредством пенсионных коэффициентов, в которые
эти суммы переводятся. Как видим, отличия слишком разительны, и было бы
справедливым установление единообразной для всех системы исчисления
пенсий. Кроме того, это стало бы самым убедительным аргументов в пользу
осуществления трудовой деятельности на легальной основе.
Длительное время идут споры о накопительных пенсиях. Предложений
по этому поводу достаточно много, начиная от введения системы
72
накопительных пенсий за счет обязательных (добровольных) взносов для
лиц, получающих высокие заработные платы или имеющих высокие доходы,
заканчивая созданием системы накопительных пенсий, заменяющей
существующую систему обязательного социального страхования либо
существующей параллельно с ней. Сама по себе идея накопительных пенсий
достаточно привлекательна, но если рассматривать ее применительно к
реалиям российской экономики, то сложности ее внедрения более чем
очевидны. А реалии таковы: высокая зависимость роста экономики от
внешней экономической и политической конъюнктуры, функционирование
экономики в условиях нестабильности и высокой волатильности и, как
следствие, сложная прогнозируемость экономических процессов,
неустойчивая банковская и финансовая системы, высокая инфляция. В таких
условиях крайне сложно обеспечить эффективность инвестирования
пенсионных накоплений и их доходность таким образом, чтобы соотношение
риск/доходность было более или менее приемлемым. Так, «потери от
негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний и, к
сожалению, Внешэкономбанка, по оценке главы ПФР А. Дроздова, составили
70 миллиардов рублей» только в 2016 г.
Использование высокодоходных вариантов инвестиций сопряжено с
большими рисками, низкая же доходность или вовсе ее отсутствие, т.е.
накопление лишь с целью сохранения, перечеркивает сам смысл
накопительных пенсий.
С другой стороны, успешное развитие накопительной системы во
многом обеспечивается массовостью, которая предопределяется, с одной
стороны, возможностью граждан безболезненно и не в ущерб для своего
нынешнего экономического положения откладывать денежные средства на
будущее, с другой, - доверием к государству, его банковской и финансовой
системам.
Возможности накопления у большинства россиян ограничены низким
73
уровнем зарплат, высокой долей теневой занятости, нестабильностью
материального положения по причине проблем с трудовой занятостью,
высокой закредитованностью, усилением налогового бремени (введение
новых налоговых и неналоговых сборов - торговый сбор, курортный сбор,
рост налоговой ставки по акцизам и НДС, исчисление поимущественных
налогов исходя из кадастровой стоимости). В такой ситуации речь может
идти только о незначительных взносах, но они не принесут желаемого
экономического эффекта. Сторонники добровольного формирования за
собственный счет накопительной пенсии видят главное достоинство этой
системы в предоставлении гражданам возможности: 1) самим позаботиться о
своем пенсионном будущем; 2) свободно осуществлять накопления исходя из
своих возможностей, не будучи ограниченными минимальными или
максимальными суммами, прекращая выплаты в случае болезни или потери
работы и возобновляя их; 3) использовать накопленный капитал для
получения права на досрочный выход на пенсию. Однако нельзя не
учитывать того немаловажного факта, что прежние традиции накоплении,
сбережения и экономии денежных средств во многом утрачены, культ
постоянного и сиюминутного удовлетворения все растущих потребностей
возобладал над психологией отложенных потребностей, соразмерных с
имеющимися доходами, рачительным использованием доходов в расчете на
текущие и будущие нужды
82
.
Итак, очевидно, что накопительная система гораздо в большей мере,
чем распределительная, зависит от условий функционирования российской
экономики и нуждается в эффективных мерах защиты накоплений, например,
посредством страхования. Если для распределительной системы главная
проблема - уплата и взыскание страховых взносов, администрированием
которых теперь занимается Федеральная налоговая служба, то для
82
Шесть самых распространенных заблуждений о пенсионной системе: дискуссия. Ю. Воронин, А.
Сафронов «Пенсионная мифология» // Российская газета. 2016. № 248 (7116).
74
накопительной - гарантированные выгодность, сохранность, доходность, что
и должно стать первостепенной задачей Пенсионного фонда России. Пока же
главное внимание сосредоточено на стимулировании добровольных
накоплений и, как правило, путем предоставления налоговых льгот
(например, по налогу на прибыль для организаций и НДФЛ для физических
лиц). Но предоставление возможности сократить текущие расходы, получить
дополнительный доход и направить его на накопления не имеет ничего
общего с наличием убедительных гарантий их сохранности и доходности.
Кроме того, не добавляет оптимизма и неустойчивость самой пенсионной
системы, череда пенсионных реформ и предстоящее переформатирование
Пенсионного фонда России и других государственных внебюджетных
фондов: министерству труда и государственным внебюджетным фондам дано
поручение Правительства РФ подготовить в первом квартале 2019 г.
концептуальные предложения по организационно-правовой форме фондов.
Велика вероятность того, что Пенсионный фонд России будет преобразован в
публично-правовую компанию, что, как предполагается, расширит его
возможности по наращиванию резервов и их инвестированию, и что
собственниками средств фондов могут стать, кроме государства, профсоюзы
и работодатели.
Причина невысокой эффективности предпринимаемых попыток
реформирования пенсионной системы заключается, как справедливо
утверждают Ю. Воронин (руководитель Центра международного
сотрудничества в сфере труда и социального обеспечения МГЮА) и А.
Сафонов (проректор Академии труда и социальных отношений), в
«мифологизации», искажение сути проблемы, что приводит к неверным
выводам о способах ее решения
83
. На наш взгляд, самым серьезным
недостатком предшествующих реформ является избранный подход в
83
Шесть самых распространенных заблуждений о пенсионной системе: дискуссия. Ю. Воронин, А.
Сафронов «Пенсионная мифология» // Российская газета. 2016. № 248 (7116).
75
решении вопроса о размере страхового тарифа, о льготах, об обеспечении
безусловного исполнения обязанности по уплате страховых взносов. В
обобщенном виде его можно сформулировать следующим образом:
посредством льгот и сниженного страхового тарифа побуждать к
надлежащему исполнению обязанности по уплате страховых взносов и
добровольному отказу от различных схем теневой занятости и занижения
базы обложения. Таким образом, речь идет об «уходе в тень», как мы уже
говорили, самого государства, призванного обеспечить обязательный
характер страховых взносов. Однако ставка на социальную ответственность
бизнеса и гражданскую сознательность работающего населения себя не
оправдала. В результате постепенного снижения страхового тарифа в период
с 2005 по 2012 г. Пенсионный фонд России получил перманентный дефицит
бюджета. Тотальное применение принципа добровольности в целях
легализации занятости и заработных плат возымело обратный эффект:
четверть работающего населения трудится на условиях теневой занятости,
для более 60 % застрахованных лиц базой обложения страховыми взносами
является МРОТ. С такими масштабами теневой экономики и столь низком
размере баз для отчислений ни повышение пенсионного возраста, ни
накопительная система, ни уплата обязательных страховых взносов в том
числе и работниками не принесут желаемого экономического результата,
потому что все эти механизмы реформирования не затрагивают существа
проблемы.
В начале декабря 2018 г. был принят ФЗ об изменениях в расчете
взносов на пенсионное страхование
84
в части определения размера
минимального годового взноса исходя из одного, а не двух, МРОТ и
наделения застрахованных лиц правом приобретения недостающих баллов
путем внесения рассчитанного таким образом годового взноса. Как
84
О внесении изменений в статью 29 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в
Российской Федерации»: Федеральный закон от 28.11.2018 № 441-ФЗ // Российская газета. № 272.
04.12.2018.
76
предполагается, это новшество позволит застрахованным, во-первых,
«докупить» недостающие баллы за собственный счет, «прирастить»
страховой стаж и тем самым получить право на получение страховой, а не
социальной, пенсии, во -вторых, в сниженном размере, в-третьих, в сумме
меньшей, чем та, что вносит работодатель. Как видим, механизм, изначально
разработанный для индивидуальных предпринимателей, нотариусов,
адвокатов, частных детективов, самозанятых лиц, распространен и на
застрахованных лиц на тот случай, если для получения страховой пенсии у
них нет достаточного количества баллов. Самый существенный вопрос в том,
по какой причине у застрахованного лица отсутствует достаточное
количество баллов. Самый спорный вопрос по поводу целесообразности
такого подхода возникает именно тогда, когда у застрахованного лица,
имеющего достаточный трудовой стаж, недостает стажа страхового, что
свидетельствует либо о теневой занятости, либо о том, что работодатель
уклоняется от уплаты страховых взносов. На наш взгляд, это нововведение
улучшает положение не столько застрахованных лиц, сколько государства и
работодателей: теперь размер страхового стажа зависит не только от
надлежащего исполнения работодателем обязанности по уплате страховых
взносов и его обеспечения налоговыми органами посредством взыскания в
случае неуплаты, но и от уплаты добровольных страховых взносов
застрахованным лицом. И это может стать своего рода мотивом для
уклонения как от уплаты страховых взносов работодателями, так и от
взыскания: зачем платить за застрахованное лицо и расходовать бюджетные
денежные средства на взыскание, когда само застрахованное лицо
приобретет для себя недостающие баллы. Кроме того, мы считаем абсолютно
неоправданным смешение механизмов действия двух систем - страховой и
накопительной, где первая построена на принципе обязательности страховых
взносов, а вторая - на добровольности. Привнесение в страховую систему
принципа добровольности страховых взносов размывает и подрывает