57
обеспечения со стороны населения. С одной стороны, пенсионное
обеспечение является одной из гарантий социальной защищенности пожилых
нетрудоспособных граждан. С другой - граждане постепенно утрачивают
доверие к пенсионной системе, на что оказывает существенное влияние
нестабильность действующего законодательства. Ежегодно предлагаются
инициативы, направленные на изменение, совершенствование пенсионной
системы.
Напомним, что пенсионное законодательство не так давно претерпело
кардинальные изменения - с 1 января 2015 г. вступили в силу Федеральный
закон от 28.12.2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях»
68
и Федеральный
закон от 28.12.2013 г. № 424-ФЗ «О накопительной пенсии»
69
, нормативные
положения которых существенно изменили действовавшую пенсионную
систему, начиная от терминологического аппарата и заканчивая принципом
подсчета размера пенсионного обеспечения. До настоящего времени,
несмотря на социальную рекламу, правовое просвещение и распространение
методических материалов, многие граждане не сориентировались в новых
принципах формирования пенсионных прав, не привыкли к новым правилам
и терминам. Вместе с тем после введения индивидуальных пенсионных
коэффициентов, изменения страхового и накопительного компонентов
пенсии по старости, увеличения суммарной продолжительности стажа,
требуемого для назначения пенсии по старости, чиновники предлагают
ввести абсолютно новый механизм - индивидуальный пенсионный капитал,
меняя сознание граждан в сторону самостоятельного и добровольного
формирования будущей пенсии.
Последняя инициатива Правительства РФ, связанная с повышением
возраста выхода на пенсию по старости, вызвала широкий общественный
резонанс, несмотря на постепенный рост иных параметров (условий
68
См. ч. 1 ст. 36 ФЗ от 28.12.2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» // СПС «КонсультантПлюс».
69
См. ч. 1 ст. 18 ФЗ от 28.12.2013 г. № 424-ФЗ «О накопительной пенсии» // СПС «КонсультантПлюс».
58
назначения пенсии по старости), который был предусмотрен нормативно-
правовыми актами, вступившими в силу с 1 января 2015 г. Граждане страны
резко не отреагировали на введение пенсионных баллов (индивидуального
пенсионного коэффициента), не обратили существенного внимания на
увеличение в 3 раза требований к минимальному размеру страхового стажа,
необходимого для назначения страховой пенсии, несмотря на то, что данные
условия влияют как на возникновение права на страховую пенсию, так и на
ее размер. Вместе с тем повышение пенсионного возраста, как наиболее ярко
выраженного параметра, вызвало резко отрицательное отношение,
эмоциональную реакцию среди населения страны.
Следует обратить внимание, что основным нормативно-правовым
актом, регулирующим долгосрочные перспективы развития пенсионной
системы, является Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы
Российской Федерации
70
. Последние изменения в данный документ были
внесены 06 декабря 2017 г., что свидетельствует об отсутствии в Стратегии
последних тенденций развития пенсионного законодательства, озвученных
Правительством РФ. Отсутствие четко прописанной стратегии пенсионных
преобразований в стране ощущается населением - понижается уровень
правовой культуры, падает уровень доверия государственным структурам,
что негативно отражается на всех сферах общественной жизни.
В результате проведенных преобразований трудоспособное население
не имеет мотивации к честному и добросовестному труду с официальным
трудоустройством, «белой» зарплатой и соответствующими отчислениями во
внебюджетные фонды. Нестабильность законодательного регулирования
пенсионного вопроса влечет отрицательные социальные последствия.
Очевидно, что только разработка комплексного плана развития пенсионной
системы с учетом всех дополнительных факторов и параметров, таких, как
демографическая и экономическая ситуации в стране, позволит
70
Утв. Распоряжением Правительства РФ от 25.12.2012 г. № 2524-р // СПС «Ко нсультантПлюс ».
59
стабилизировать пенсионную систему, обеспечит скоординированную работу
по пенсионному обеспечению, сделает пенсионное обеспечение понятным и
предсказуемым, а также приведет к уменьшению количества судебных
пенсионных споров.
3.2 Реформирование пенсионной системы РФ на современном этапе
Очередное реформирование института страховых пенсий (теперь в
части последовательного повышения пенсионного возраста) актуализировало
проблему эффективности предшествующих реформ и оправданности
осуществляемых с точки зрения, во-первых, системных проблем пенсионной
системы РФ и продуктивности избранных механизмов их решения, во-
вторых, пересмотра не оправдавших себя новаций и, в-третьих, повышения
гарантий защиты прав застрахованных лиц. Именно этому в предлагаемой
статье и уделено основное внимание.
Начнем с того, что переход на исчисление страховой пенсии по
старости на основании суммы присвоенных баллов и стоимости одного балла
многие считают ошибочным. В их числе и вице-премьер Т. Голикова,
признавшая, что «балльная формула так и не заработала в полном объеме»,
что современная методика расчета стоимости пенсионного коэффициента
«осуществляется немного запутанным образом», она «неочевидна и
непонятна». Следует согласиться с ее выводами о том, что пенсионная
система должна быть понятной и именно для «реальных пользователей этого
института», что пенсия должна зависеть от стажа и заработка работника и
что существующая балльная система «нивелирует усилия человека с точки
зрения его стажа и высокой зарплаты»
71
.
Таким образом, один из недостатков балльной системы - ее
71
Ясакова Е. Зафиксирует на шесть лет // Российская газета. 3 октября 2018 № 220 (7683).
60
непрозрачность, непонятность, запутанность. Для системы социального
обеспечения, созданной для людей и в защиту их конституционных прав, это
весьма существенный недостаток. Другой - непредсказуемость. Введенные с
2015 г. две новые категории - индивидуальный пенсионный коэффициент и
стоимость пенсионного коэффициента - с очевидностью доказывают это. С
помощью индивидуального пенсионного коэффициента от абсолютных
цифр, выраженных в рублях, переходим к относительным. Эти
относительные цифры и формируют сами пенсионные права. Посредством
же стоимости пенсионного коэффициента снова переходим к абсолютным
цифрам - размеру пенсии. Определить размер пенсии невозможно хотя бы
потому, что спрогнозировать стоимость индивидуального пенсионного
коэффициента на момент выхода на пенсию невозможно: ведь пенсия будет
рассчитываться именно исходя не из текущей стоимости коэффициента, а из
стоимости на момент выхода на пенсию. В условиях нестабильного, плохо
прогнозируемого экономического развития это еще более сложная задача.
Такая запутанная система начисления пенсии, лишенная убедительности в
будущности перспектив, разубеждает как самих застрахованных лиц, так и
работодателей в необходимости участия в системе пенсионного страхования,
демотивирует их выбор в пользу легальной трудовой деятельности и
надлежащего исполнения обязанности по уплате страховых взносов.
Следующий не менее серьезный недостаток предшествующей
пенсионной реформы - пересмотр роли трудового стажа. Известно, что
трудовой стаж имеет правовые последствия в том случае, если пенсионное
обеспечение обусловлено осуществлением лицом трудовой деятельности
(трудовая пенсия), и не имеет таковых последствий, если оно
предоставляется гражданину как члену общества (социальная пенсия). С
01.01.2015 г. трудовая пенсия была заменена на страховую и одним из
условий для получения страховой пенсии, согласно закону «О страховых
61
пенсиях», стал не трудовой, страховой стаж
72
«страховой стаж -
учитываемая при определении права на страховую пенсию и ее размер
суммарная продолжительность периодов работы и (или) иной деятельности,
за которые начислялись и уплачивались страховые взносы в Пенсионный
фонд Российской Федерации...». Разница существенная: осуществление
трудовой деятельности целиком зависит от самого работающего лица, а
исчисление и уплата страховых взносов - от другого (как правило,
работодателя). Таким образом, все зависит от того, исполнил ли страхователь
свою обязанность по уплате страховых взносов и обеспечил ли страховщик,
как это было ранее, а теперь налоговый орган, эту уплату взысканием.
Реализация прав застрахованного лица поставлена в прямую зависимость от
надлежащего исполнения иными лицами - страхователем, страховщиком и
налоговым органом - предусмотренных законом обязанностей. При этом
застрахованное лицо не обеспечено действенными и простыми механизмами
воздействия на ситуацию неисполнения страхователем или налоговым
органом их обязанностей. И если учесть тот факт, что пенсия есть источник
существования, а ее размер обеспечивает качество этого существования, тот
пагубность такого последствия, как неуплата страховых взносов, для
застрахованного лица более чем очевидна.
Обратим особое внимание на тот факт, что в определении страхового
стажа акцент сделан именно на уплаченные работодателем страховые
взносы, в то время как в официальном определении страховых взносов,
данном в ст. 8 НК РФ
73
, речь идет о взимаемых страховых взносах, т.е.
обеспеченных взысканием в случае их неуплаты. Как видим, объем прав
застрахованных лиц поставлен в зависимость лишь от факта уплаты, без
учета предусмотренного законом обязательного взыскания в случае
72
Федеральный закон от 28.12.2013 N 400-ФЗ (ред. от 01.10.2019, с изм. от 22.04.2020) "О страховых
пенсиях" // "Российская газета", N 296, 31.12.2013
73
"Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 01.04.2020)//
"Российская газета", N 148-149, 06.08.1998,
62
неуплаты. На неправомерность такого подхода, на недопустимость того,
чтобы объем прав застрахованных лиц был поставлен в зависимость от
самого факта уплаты страховых взносов, еще до принятия закона о
страховых пенсиях было указано и в постановлении Конституционного Суда
от 10.07.2007 № 9-П
74
и в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от
11.12.2012 № 30
75
. Однако эта норма все-таки была закреплена в новом
законе. Убеждены, что исчисление страхового стажа и размер страховой
пенсии не должен быть поставлены в зависимость исключительно от
добросовестности плательщика страховых взносов.
Проблема должна рассматриваться и решаться в контексте
добросовестного исполнения обязанности и по взысканию неуплаченных
страховых взносов. В то время, когда именно государство обязано
обеспечить неуплату страховых взносов взысканием, вести борьбу с
«серыми» заработными платами и иными формами ухода от обложения
страховыми взносами, вся тяжесть последствий ложится на застрахованное
лицо, которое к тому же не имеет реальных правовых механизмов
воздействия. Кроме того, приходится говорить и об ухудшении положения
застрахованных лиц в сравнении с незастрахованными лицами, пенсионные
права которых обеспечиваются наличием специального трудового стажа, т.е.
выслуги лет. В подобной же ситуации находятся те лица, для которых
обязателен специальный страховой стаж - а значит, и уплата дополнительных
страховых взносов - для получения права на досрочную пенсию в силу
работы в особых условиях. В последнем случае проблема уже не только в
уплате дополнительных страховых взносов, но и в проведении специальной
74
Постановление Конституционного Суда РФ от 10.07.2007 N 9-П "По делу о проверке конституционности
пункта 1 статьи 10 и пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской
Федерации" и абзаца третьего пункта 7 Правил учета страховых взносов, включаемых в расчетный
пенсионный капитал, в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Учалинского
районного суда Республики Башкортостан и жалобами граждан А.В. Докукина, А.С. Муратова и Т.В.
Шестаковой"
75
О практике рассмотрения судами дел, связанных с реализацией прав граждан на трудовые пенсии:
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 11.12.2012 № 30 (ред. от 28.05.2019) // Российская газета.
21.12.2012. № 295.
63
оценки условий труда (в соответствии с требованием закона «О специальной
оценке условий труда»
76
), что тоже мало зависит от самого работника.
Проблема взимаемости страховых взносов, как и налогов имеет
глубоко экономические корни: она напрямую связана с незанятостью,
безработицей, с одной стороны, и теневой занятостью, теневой экономикой, с
другой. По данным Академии труда и социальных отношений, в год
пенсионная система РФ теряет до 3,5 триллионов рублей из-за неформальной
и теневой занятости, безработицы: 1) на неформальную занятость, когда
работодатели платят заработную плату в конвертах, чем занижают базу
обложения до МРОТ и соответственно минимизируют размеры страховых
взносов в социальные фонды, приходится 1,4 триллиона; 2) на теневую
занятость - 1,5 триллионов; 3) на безработных - 384 млрд.
77
Как видим,
главная причина и главный резерв - осуществление трудовой деятельности на
легальной и абсолютно прозрачной основе.
Нецелесообразность повышения пенсионного возраста без решения
проблемы занятости как таковой и теневой занятости в частности очевидна.
Российская экономика с ее структурой в теперешнем состоянии не может
предложить такое количество и качество рабочих мест, чтобы обеспечить
занятостью лиц разного возраста в различных регионах и населенных
пунктах не только городского, но и сельского типа. Применительно к лицам,
перешагнувшим 50-летний рубеж, предложения, требующие кардинального
изменения жизненного уклада (приобретение новой специальности, переезд
на новое место жительства и т.п.), не будут высоко продуктивными по той
простой причине, что они фактически подрывают основы стабильной жизни
и перечеркивают все предыдущие накопления и достижения. Следует учесть
и то обстоятельство, что именно на лиц предпенсионного возраста ложится
76
Федеральный закон от 28.12.2013 N 426-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "О специальной оценке условий труда"//
"Российская газета", N 295, 30.12.2013,
77
Патронажный уход в XXI веке: Материалы научно-практической конференции 17 июня 2015.
[Электронный ресурс]. URL: https://nursemanager.ru/meropriyatiya/216-2015-6- 17-konf.html (дата обращения:
25.04.2020)
64
вся тяжесть по уходу за престарелыми родителями. По самым скромным
подсчетам, в РФ около 5,5 млн. тяжелобольных престарелых, соответственно,
не менее 10 млн. человек трудоспособного возраста вынуждены в ущерб
трудовой деятельности осуществлять за ними постоянный уход. Система
долговременного ухода за пожилыми находится в стадии формирования в
качестве пилотных проектов в шести регионах страны. Отсутствие развитой
патронажной, паллиативной, гериатрической помощи, ограниченное
количество и недоступность пансионатов, домов престарелых с высоким
уровнем жизнеобеспечения - системные проблемы российского социального
обеспечения, и любая пенсионная реформа должна рассматриваться в
контексте решения этих проблем. В том числе и в силу вышеназванных
причин лицам предпенсионного возраста больше всего подойдут такие
варианты трудоустройства, которые базировались бы именно на имеющемся
профессиональном, материальном, имущественном, территориальном
положении. Скорее всего, речь может идти о самозанятости, но с условием
определения налогового и страхового статуса самозанятых лиц.
Следующая серьезная проблема - низкий уровень зарплат. Как
известно, базой обложения страховых взносов является доход,
выплачиваемый страхователем (работодателем) в пользу застрахованного
лица. Если база обложения невысокая, то и размер страховых взносов, и
соответственно пенсии будут такими же. Данные, которые приводит
Академии труда и социальных отношений, говорят сами за себя: «В 2015
доля работников, отчисления от зарплаты которых в Пенсионный фонд были
ниже прожиточного минимума пенсионера, составляла 68,9 %»
78
. При
невысоком уровне заработных плат добиться высоких пенсий (до 2,5
прожиточных минимумов, как и заявлено в Стратегии долгосрочного
развития пенсионной системы РФ 2012 г.) невозможно. И это положение дел
простым введением корпоративной и накопительной пенсионных систем не
78
Гусенко М. Пенсия. Перезагрузка // Российская газета. 2016. 10 мая. № 98 (6966).
65
решить. Если исходить из того, что работодатели осознанно занижают базы
обложения с целью снижения затрат на уплату страховых взносов, то
логично было бы в качестве средства противодействия использовать
повышенный тариф страховых взносов для низких баз обложения. В такой
ситуации минимизирование заработных плат до МРОТ и использование
«серых» зарплат не будет иметь экономического смысла. По этой же причине
- из-за высокий доли лиц, получающих низкие зарплаты, - не принесет
желаемого результата и введение системы обязательной уплаты страховых
взносов одновременно из двух (работник и работодатель) или трех
источников (работник, работодатель, бюджет) в размере равного страхового
тарифа.
Даже столь беглый анализ позволяет прийти к выводу о том, что
накопившиеся проблемы одним повышения пенсионного возраста не решить.
Необходим комплекс мер, последовательность применения которых
определяется приоритетом решаемых задач. Попытаемся сформулировать
перечень возможных мер, в том числе уже реализуемых, как, в частности,
последовательное повышение МРОТ. Можно отказаться от существующего
верхнего потолка взносооблагаемой базы и использовать принцип, согласно
которому страховые взносы уплачиваются по единому тарифу
применительно к любой сумме оплаты труда, независимо от ее размера.
Говоря о следующей мере, примем во внимание следующие
обстоятельства: 1) исходя из применяемого в РФ принципа универсализма,
пенсионное обеспечение распространяется на всех граждан РФ независимо
от осуществления ими трудовой деятельности; 2) для приобретения права на
получение страховой пенсии установлен минимальный страховой стаж. Итак,
для лиц, не имеющих минимального страхового стажа, предусмотрена
система социальных пенсий, распространяющаяся даже на тех лиц, кто
сознательно уклонялся от осуществления трудовой деятельности либо
утратил здоровье вследствие собственных неправомерных действий. Ее
66
размер определяется законодательно и зависит от финансовых возможностей
бюджета. В случае с минимальным страховым стажем возникает сразу
несколько вопросов. Во- первых, за счет каких средств финансировать
разницу, если исчисленная страховая пенсия ниже прожиточного минимума
(сейчас за счет субсидий из федерального бюджета)? Возможно, имеет смысл
ввести понятие минимальной страховой пенсии и соответственно
минимального фиксированного размера страховых взносов, уплачиваемого в
том случае, если размер страховых взносов, исчисленных исходя из
заработной платы, ниже этого установленного уровня. Во-вторых, как
обеспечить соотношение между размером социальной пенсии и страховой, с
одной стороны, и страховой пенсией с минимальным страховым стажем, и
страховой пенсией с большим стажем, но низкой заработной платой, с
другой. Для нас очевидно, что страховая пенсия должна быть на порядок
выше социальной, когда речь идет о трудоспособном гражданине, равно как
и то, что ее размер напрямую должен соотноситься с длительностью
трудового стажа.
И здесь мы уже подходим к другому весьма важному вопросу,
имеющему непосредственное отношение: 1) к реализации права гражданина
на достойное пенсионное обеспечение; 2) к финансовому обеспечению этого
права и 3) к системе льгот и поощрений. Это проблема равноценной
юридической значимости трудового и страхового стажей, имеющая
несколько аспектов. Прежде всего, следует признать социальную значимость
как для самого гражданина, так и для общества самого факта осуществления
трудовой деятельности. Социальное иждивенчество должно иметь характер
исключения, обусловленного действием обстоятельств, не зависящих от
человека, а не правила. Принцип справедливости требует учета вклада
каждого лица в обеспечение богатств страны и индивидуального
благополучия, и чем больше этот вклад, тем большим должен быть объем
прав в сфере социального обеспечения. В этом смысле трудовой стаж