16
предложило учредить одну общую пенсионную кассу для всех
железнодорожных служащих. В 1894 г. был утвержден Устав касс под
наименованием "Положение о пенсионной кассе служащих на казенных
железных дорогах". Участники кассы платили обязательные вычеты от своих
доходов, были возможны и дополнительные добровольные взносы
6
. Также
ежегодно в кассу вносились и дополнительные средства из казны в размере
половины обязательных вычетов из содержания участников кассы
7
. Из
страховых касс пособия выдавались единовременно или в виде пожизненных
пособий (пенсий). Размеры пособий определялись в зависимости от
продолжительности службы участника кассы или степени его неспособности к
труду сообразно сумме, образовавшейся на его личном счете. При назначении
пенсий принимался во внимание и возраст лица. Допускался переход
участников из одной кассы в другую
8
.
Свободные денежные средства страховых касс направлялись на
приобретение (рисунок 4):
Рисунок 4. Использование свободных денежных средств
страховых касс
9
Недвижимое имущество кассы могли приобретать только с разрешения
Министерств финансов и внутренних дел, которые и осуществляли надзор за
6
Воронин Ю.В. Пенсионное обеспечение в дореволюционной России // Пенсия. 2011. N 7. С. 64
7
Дегтярев Г.П. Пенсионные кассы // Пенсионные деньги. 2013. N 3. С. 53.
8
Воронин Ю.В. Пенсионное обеспечение в дореволюционной России // Пенсия. 2011. N 7. С. 64.
9
Кузьмина Е.В. Формирование и управление негосударственным пенсионным фондом: Дис. ... канд. экон. наук.
СПб., 2016. С. 30.
Использование свободных денежных средств страховых касс
государственных и
правительственных
гарантированных ценных
бумаг
закладных
листов частных
земельных
банков
НА ПРИОБРЕТЕНИЕ
облигаций
городских
кредитных
обществ
облигаций
городских
займов
18
создание сберегательно-вспомогательных касс практически не встречало
затруднений на практике, однако неоднократно поднимался и обсуждался
вопрос по поводу предпочтительности пенсионной или сберегательно-
вспомогательной кассы. Так, считалось, что обеспечению капиталом следовало
бы с нравственной точки зрения отдать предпочтение перед обеспечением
пенсией. В связи с чем в 1916 г. постановлением Совета министров было
утверждено Положение о сберегательно-вспомогательной кассе для служащих,
мастеровых и рабочих казенных железных дорог, в соответствии с которым все
накопленные суммы из пенсионной кассы подлежали передаче в сберегательно-
вспомогательную
12
. Таким образом, к концу XIX - началу XX в. в России в
целом сложилась двухуровневая пенсионная система (рисунок 6).
Рисунок 6. Двухуровневая пенсионная система
13
Причем страховые и сберегательно-вспомогательные кассы выполняли те
12
Дегтярев Г.П. Пенсионные кассы // Пенсионные деньги. 2013. N 3. С. 54.
13
Соловьев А.К. Пенсионная реформа в России / А.К. Соловьев. - М.: Издательство РАГС, 2014. – С.217
двухуровневая пенсионная система
из государственного
пенсионного обеспечения
из негосударственного
пенсионного сектора
СОСТОЯЛА
в виде
пенсионных касс
создававшихся
на основе
добровольного
участия граждан
обязательного для
ряда граждан участия
19
же функции и действовали аналогично негосударственным пенсионным
фондам в настоящее время. Однако после 1917 г. эти организации перестали
существовать, поскольку правительство начало реализовывать идею
государственного обеспечения, и развитие негосударственного пенсионного
обеспечения приостановилось на много лет. Более чем полувековой перерыв в
этой области имел негативные результаты в виде законодательного вакуума, а
также отсутствия квалифицированных специалистов.
1.2. Советский этап развития пенсионного обеспечения
Страхование по старости не входило в сферу интересов органов
государственного управления до 1917 года. Только отдельные виды
профессиональной деятельности (в основном связанные с государственной
службой) обеспечивались специальными видами социальных пособий после
прекращения гражданином работы в связи с наступлением определенного
возраста.
В 20-х годах ХХ века (после Октябрьской революции), был поставлен на
обсуждение вопрос о необходимости рассмотрения старости как отдельного
вида нетрудоспособности, который нуждается в пенсионном обеспечении
(таблица 2). В данный период времени социальное обеспечение престарелых
строилось только на основе учета возраста, а не на основе утраты
трудоспособности и наступления инвалидности.
Таблица 2
Хронология профессий, поставленных на пенсионное
обеспечение
14
№ п\п
Профессии
Год
1
преподаватели высших учебных заведений
по достижении ими 65 лет
1924 г.
2
рабочие текстильной промышленности
1928 г.
3
рабочие ведущих отраслей тяжелой
промышленности и транспорта
1929 г.
4
рабочие всех отраслей народного хозяйства
1932 г.
В 1929 году были установлены различия в размерах пенсии по
14
Пенсионная реформа в России: причины, содержание, перспективы / Под ред. М.Э. Дмитриева, Д.Я. Травина.
СПб.: Норма, 2015. С.120
20
инвалидности и пенсии по старости и порядок выплаты пенсии продолжающим
работать. Были законодательно введены пенсионные возраста (рисунок 7):
Рисунок 7. Пенсионный возраст
Конституцией СССР 1936 года было закреплено всеобщее пенсионное
обеспечение для рабочих и служащих по старости, то есть по достижении ими
определенного возраста.
Следующий этап развития системы государственного пенсионного
обеспечения начался в 1956 году - с принятия Закона "О государственных
пенсиях", регулирующего размер пенсии по старости, который отменил
выплату пенсии по старости работающим пенсионерам и одновременно
увеличил размеры назначаемой пенсии.
В 1964 году был принят Закон "О пенсиях и пособиях членам колхозов",
который предусматривал с 1965 года выход на пенсию для колхозников: для
мужчин с 65 лет, женщин - с 60 лет. С 1968 года колхозники получили право
выхода на пенсию с того же возраста, что и рабочие и служащие.
Таким образом, к середине 60-х годов в нашей стране сложилась
государственная система всеобщего пенсионного обеспечения по старости
15
.
В дальнейшем изменения пенсионного законодательства были
направлены на более активное материальное стимулирование занятости
15
Капустина О.В. Деятельность Советского государства по совершенствованию пенсионного обеспечения
граждан (вторая половина 1950-х - 1980-е гг.): дис. ... канд. ист. наук / О.В. Капустина. - СПб.: Питер, 2013. –
с.65
ПЕНСИОННЫЙ ВОЗРАСТ
для женщин
для мужчин
55 лет
60 лет
21
пенсионеров.
Поскольку социалистическая пенсионная система была построена на
принципах государственного социального страхования, она не содержала
комплекса необходимых экономических признаков, характеризующих
обязательное пенсионное обеспечение, присущих традиционным формам
пенсионного страхования. В то же время данная система содержала одно
важное преимущество - она обеспечивала абсолютно всем категориям
граждан минимально необходимый прожиточный уровень.
Поэтому советская пенсионная система, сложившаяся и существовавшая
с середины 60-х годов и до 1990 года, получила определение «государственное
пенсионное обеспечение».
Средства на государственное пенсионное обеспечение, как и средства на
государственное социальное страхование, аккумулировались в бюджете
государственного страхования, который, в свою очередь, являлся составной
частью государственного бюджета страны (рисунок 8) .
Рисунок 8. Пенсионная система
16
Учитывая относительно низкий уровень пенсионного обеспечения и
достаточно стабильные темпы экономического развития рассматриваемого
периода, необходимо отметить сбалансированность бюджета социального
страхования.
16
Капустина О.В. Деятельность Советского государства по совершенствованию пенсионного обеспечения
граждан (вторая половина 1950-х - 1980-е гг.): дис. ... канд. ист. наук / О.В. Капустина. - СПб.: Питер, 2013. –
С.67
пенсионная система
ПОЛНОСТЬЮ ЗАВИСЕЛА
от сбалансированности государственного бюджета
22
В 1956 году впервые была предоставлена дотация из государственного
бюджета на социальное страхование. Она была направлена на покрытие
расходов на выплату пенсий неработающим пенсионерам из числа рабочих и
служащих и членам их семей в связи с введением в действие Закона "О
государственных пенсиях" от 14.07. 1956 года, который значительно расширил
круг лиц, имеющих право на получение пенсии, и увеличил размер пенсий для
отдельных групп пенсионеров в 2 раза
17
.
Возрастание поступлений из государственного бюджета в фонд
государственного социального страхования обусловил, прежде всего,
систематическое повышение уровня пенсионного обеспечения трудящихся и
увеличение числа пенсионеров. Пенсии по государственному социальному
страхованию представляли собой гарантированные ежемесячные денежные
выплаты, размер которых соизмерялся с прошлым заработком.
В законодательстве восьмидесятых годов выделяются следующие виды
пенсии (рисунок 9):
Рисунок 9. Виды пенсии в законодательстве 80-х г. XX века
18
Материальное обеспечение инвалидов войны, инвалидов с детства и от
рождения осуществлялось за счет союзного бюджета, бюджета республик и т.д.
Для этого, в частности, в бюджетах были предусмотрены средства на выплату
пенсий и пособий военнослужащим и их семьям. Пенсии военнослужащим
17
Малева Т.М., Синявская О.В. Пенсионная реформа в России: история, результаты, перспективы.
Аналитический доклад. /Независимый институт социальной политики. - М.: Поматур, 2015. С.51
18
Капустина О.В.К вопросу об истории создания советской системы всеобщего государственного пенсионного
обеспечения (вторая половина 1950-х - 1980-е гг.//Социальное и пенсионное правою- 2013.- № 1 С.13
виды пенсии в законодательстве 80-х г. XX века
по возрасту
по инвалидности
по случаю потери кормильца на общих и льготных условиях
за выслугу лет
23
рядового, сержантского и старшинского состава срочной службы назначались
независимо от продолжительности военной службы и предшествовавшей
работы военнослужащего.
Пенсионное обеспечение военнослужащих сверхсрочной службы и
приравненных к ним лиц, их семей и т.п. проводилось в особом порядке,
установленном Советом Министров СССР. Пенсионные выплаты поступали из
бюджета Министерства обороны СССР
19
.
Пенсионное обеспечение работников науки регулировалось специальным
Положением "О пенсионном обеспечении работников науки", которое в то же
время не исключало возможности получения работниками науки или членами
их семей пенсии по общему пенсионному законодательству.
В отношении работников колхозов в 1969 году в стране была введена
единая система социального страхования колхозников. При этом пенсионное
обеспечение данной категории трудящихся осуществлялось непосредственно из
централизованного союзного фонда, который формировался за счет отчислений
от сумм валового дохода колхозов и ежегодных ассигнований из
государственного бюджета.
Отмеченные выше основные элементы пенсионной системы показывают
наличие серьезных как методических, так и практических проблем, которые
достигли наибольшей остроты в конце 80-х годов
20
.
Главной проблемой любой пенсионной системы является
несбалансированность доходной и расходной частей ее бюджета. К середине
80-х годов финансово-ресурсная обеспеченность выплат пенсий снизилась
настолько, что в случае очередного незначительного повышения размера
пенсии потребовалось привлечение дополнительных средств
21
.
19
Капустина О.В. К вопросу о пенсионном обеспечении в СССР инвалидов Великой Отечественной войны из
числа рядового, сержантского и старшинского состава в период с 1956 по 1991 г. (в системе социального
обеспечения) / О.В. Капустина // Военно-юридический журнал. - 2014.- N 4. – С.45
20
Пенсионная реформа в России: причины, содержание, перспективы / Под ред. М.Э. Дмитриева, Д.Я. Травина.
СПб.: Норма, 2015. - С.117
21
Пенсионная реформа в России: причины, содержание, перспективы / Под ред. М.Э. Дмитриева, Д.Я. Травина.
СПб: Норма, 2015. С.46
24
Несмотря на повышение тарифа отчислений на социальное страхование,
не удалось ликвидировать дотационность пенсионного бюджета.
Начавшиеся в 90-х годах масштабные глубинные радикальные
преобразования в политическом и экономическом устройстве страны, переход к
рыночной экономике потребовали обоснования и применения принципиально
новых экономических и правовых оснований в сфере пенсионного обеспечения,
тем более, что существовавшая в стране пенсионная система к тому времени
показала свою неэффективность и выявила большое количество социально-
экономических проблем, которые могли быть решены только путем
кардинальных перемен всей пенсионной системы на базе формирования и
укрепления страховых принципов с учетом требования включения бюджета
Пенсионного фонда в бюджетно-финансовую систему страны.
Предполагалось, что в ходе проведения пенсионной реформы должен
быть решен основной вопрос социальной политики государства, а именно:
стабилизация и значительный подъем материального положения пенсионеров, а
также резкое сокращение численности малообеспеченных граждан.
1.3. Постсоветский этап развития пенсионного обеспечения в РФ
Масштабность и глубина рыночных преобразований в экономике в свете
изменения формы государственного устройства потребовала применения
принципиально новых экономических и правовых оснований в сфере
пенсионного обеспечения. В этих целях в 1990-е г. были приняты законы
22
,
устанавливающие новую пенсионную систему по переходному образцу:
пенсионное страхование было выделено в автономную систему в
соответствии с основными принципами обязательного государственного
пенсионного страхования.
22
Закон СССР от 15.05.1990 «О пенсионном обеспечении граждан в СССР»; Закон от 20.11.1990 г. №340-1 «О
государственных пенсиях в Российской Федерации»
25
Закон от 20.11.1990 г. №340-1 «О государственных пенсиях в Российской
Федерации» стал первым законом, определившим на законодательном уровне
условия формирования государственного Пенсионного фонда
23
:
отказ от бюджетных дотаций;
развитие собственных источников финансирования должно было
достигаться улучшением сбора страховых взносов на указанные цели;
сохранена прежняя система – через государственные органы социального
обеспечения населения – органы социальной защиты населения.
Российский пенсионный закон 1990 г. стал первым законом, в котором
пенсионное страхование было выделено в автономную систему,
последовательно и достаточно четко были проведены в жизнь общепризнанные
принципы обязательного государственного пенсионного страхования.
Одновременно были определены на законодательном уровне условия
формирования государственного Пенсионного фонда. Важнейшим условием во
взаимоотношениях Пенсионного фонда и государственного бюджета являлся
полный отказ от бюджетных дотаций. Развитие собственных источников
финансирования должно было достигаться улучшением сбора страховых
взносов на указанные цели.
В части организационной структуры управления деятельностью по
назначению и выплате государственных пенсий сохранена прежняя система –
через государственные органы социального обеспечения населения или органы
социальной защиты населения
24
.
При этом общественное мнение на тот момент складывалось следующим
образом
25
(рисунок 10):
23
Якушев Л.П. О мировом опыте и национальных особенностях российской пенсионной системы //Пенсия. –
2015. - №3 – с.20
24
Шумило М.М Сущность пенсионных правоотношений / М.М. Шумило // Вестник Пермского Университета.
Юридические науки. - 2013.- N 3. – С.18
25
Путрова О.В История развития законодательства о негосударственном пенсионном обеспечении в России.
Дореволюционный и советский периоды / О.В. Путрова // Социальное и пенсионное право. – 2011. - N 2. – С.7
26
80%
15,60%
4,40%
государство должно
обеспечивать граждан в
старости
согласны воспользоваться
негосударственной
пенсионной системой
известна организация
государственных и
негосударственных
пенсионных систем
Рисунок 10. Опрос, проведенный ВЦИОМ в 51 регионе страны
Из приведенного рисунка видно, что подавляющее большинство
респондентов – 80 процентов, считало, что государство должно обеспечивать
их в старости. При этом лишь 4,4% опрошенных заявляли, что им известна
организация государственных и негосударственных пенсионных систем, и они
знают их достоинства и различия. 15, 6% - согласны воспользоваться
негосударственной пенсионной системой. Кроме того, функционирование
пенсионной системы, природа собственности пенсионных фондов, механизмы
и источники финансового обеспечения пенсий, роли социальных субъектов в
управлении данной сферой на то время так же не были восприняты населением
России
26
.
Проблема состояла в разрыве общественного сознания и реалий
экономической и социальной жизни. Большая часть населения считало, что
пенсии финансирует государство. В то время как в период до 1991 года
государство дотировало более чем на 70 % пенсионную систему из бюджетов,
на 1991год эта доля составляла 6-8% от общего объема пенсионных выплат.
В итоге роль и функции всех субъектов пенсионных отношений
кардинально изменились, однако совершенно не претерпела изменений
распределительная функция системы. Размер пенсий не зависел от объема
26
Путрова О.В История развития законодательства о негосударственном пенсионном обеспечении в России.
Дореволюционный и советский периоды / О.В. Путрова // Социальное и пенсионное право. – 2011. - N 2. – С.7