12
местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и
иных местных традиций.
Вышеизложенные определения местного самоуправления
раскрывают сущность местного самоуправления. Она содержится в
признании права человека быть основой местного самоуправления, самому
принимать решения по каждодневным вопросам своей жизни и лично
отвечать за их последствия. Рассмотрим правовое регулирование местного
самоуправления, для полного понимания сущности местного
самоуправления. Согласно Европейской хартии местного самоуправления,
подписанной государствами – членами Совета Европы в Страсбурге 15
октября 1985 г. И ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля
1998г., принцип местного самоуправления должен быть признан во
внутреннем национальном законодательстве и, по возможности, в
Конституции государства
7
.
В Российской Федерации принципы организации местного
самоуправления, провозглашенные Европейской Хартией, стали
ориентиром в формировании законодательства о местном самоуправлении
России. В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции России
общепризнанные принципы и нормы международного права и
международные договоры России являются составной частью ее правовой
системы.
Сегодня законодательство о местном самоуправлении продолжает
динамично изменяться, определяя новые формы, способы его
осуществления. Так, за 13 лет действия Федерального закона №131–ФЗ в
него было внесено более сотни поправок. Только в текущем году уже было
принято два федеральных закона о внесении изменений в Федеральный
закон №131–ФЗ. Последние из них вступил в силу 13.06.2016 г.
7
Никонов В. А. Государственное управление имеет значение. Монография. – М.: Издательство
МГУ, 2017. – 446 с.
13
В Российской Федерации на современном этапе местное
самоуправление не является институтом гражданского общества, а
относится к институтам публичной власти, но при этом государственно-
правовой характер местного самоуправления отрицается.
Выделяют две точки зрения на перспективы развития местного
самоуправления.
Согласно первой, в России местное самоуправление находится в
начале своего пути, а в дальнейшем должно наполниться реальным
демократическим содержанием.
По другой версии, организация местного самоуправления в нашем
государстве совершенно не соответствует ни традициям, ни сегодняшним
российским реалиям и является лишь средством камуфляжа
антидемократического режима, от которого в любое время верховная
власть может отказаться. Диаметрально противоположные мнения о сути и
перспективах местного самоуправления в России красноречиво
свидетельствует о необходимости дополнения внешних характеристик
организации политической властью местного самоуправления
качественными характеристиками
8
.
В Конституции Российской Федерации
9
1993 года закреплялось
местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при
формировании структуры органов местного самоуправления. В 1995 году
был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации». В дальнейшем в него
не раз вносились существенные поправки, в частности, об организации
местного самоуправления в городах федерального значения, в закрытых
административно-территориальных образованиях, а также
8
Райзберг Б. А. Государственное управление экономическими и социальными процессами: учеб.
пособие. - М.: ИНФРА-М, 2017. - 384 с.
9
Конституция Российской Федерации: офиц. текст от 12.12.1993 г. // Российская газета. – 1993. –
№ 237.
14
предусматривалась ответственность органов местного самоуправления и
их должностных лиц и т.п.
Новый Федеральный закон №131-ФЗ, который был принят в 2003
году, послужил началом муниципальной реформе, которая, как
планировалась, должна была закончиться в 2009 году, в котором данный
Федеральный закон полностью вступал в силу. Однако реальное
самоуправление в России не было создано даже к 2011 году:
«Муниципалитеты - это органы местного самоуправления. Формально не
государственные, но, мы же понимаем, что это такое же государство».
Функции местного самоуправления - это основные направления
деятельности органов местного самоуправления, а также должностных лиц
этих органов, направленные на реализации права граждан на местное
самоуправление.
К основным функциям местного самоуправления относятся:
- обеспечение реализации права граждан на решение вопросов
местного значения, путем использования механизмов непосредственной
демократии (местные выборы и местный референдум), деятельности
выборных и представительных органов местного самоуправления,
обеспечения гарантий местного самоуправления;
- управление муниципальной собственностью, выполняемое
специальными органами местного самоуправления;
- охрана общественного порядка, в соответствие со статьей 132
Конституции Российской Федерации;
- обеспечение комплексного развития территории муниципального
образования;
15
- удовлетворение социальных и социально-бытовых потребностей
населения
10
.
В Российской Федерации конституционный уровень закрепляет
основополагающие принципы верховенства закона и вытекающую из него
иерархию правовых актов. В правовой системе ценностей высшая форма
выражения, организации и защиты - это закон, а все остальные
нормативно-правовые акты должны соответствовать закону.
Помимо прочего, необходимо учесть, что Конституцией Российской
Федерации введен принцип «включенности» международно-правовых
актов в систему права Российской Федерации и признан приоритет
международных правовых договоров над нормами российских законов в
случаях их противоречий.
Любые международно-правовые акты относятся и к правовой
системе Российской Федерации, но только при условии их ратификации,
одобрения или присоединения. Таким образом, система нормативно-
правовых актов Российской Федерации имеет следующий вид.
1. Конституция Российской Федерации, являющаяся основным
Законом.
2. Федеральные нормативно-правовые акты, к которым относятся:
а) законы, как конституционные, так и все остальные;
б) указы Президента Российской Федерации;
в) другие федеральные подзаконные акты, принятые палатами
Федерального собрания, Правительством Российской Федерации.
3. Региональные нормативно-правовые акты, к которым относятся:
а) конституции и уставы субъектов Российской Федерации;
б) законы субъектов Российской Федерации;
10
Буторин М. В. Основы государственного и муниципального управления: учеб. пособие для
студентов вузов, обуч. по направ. подгот. "Гос. и муниципал. управление" (бакалавриат). - М.: КНОРУС,
2016. - 186 с.
16
в) региональные подзаконные акты, включающие правовые акты
региональных законодательных и исполнительных органов
государственной власти, государственных должностных лиц.
4. Муниципальные подзаконные нормативно-правовые акты,
включающие уставы муниципальных образований, правовые акты
представительных и иных органов, должностных лиц местного
самоуправления.
Предписания органов и должностных лиц государственной власти и
местного самоуправления, которые приняты в пределах их компетенции,
являются обязательными для всех проживающих на соответствующей
территории граждан.
Таким образом, правовая основа местного самоуправления строится
на общепризнанных принципах и нормах международного права,
международных договорах Российской Федерации, Конституции
Российской Федерации, федеральных конституционных законах, других
федеральных законах, издаваемых в соответствии с ними иных
нормативных правовых актах Российской Федерации (указах и
распоряжениях Президента Российской Федерации, постановлениях и
распоряжениях Правительства Российской Федерации, иных нормативных
правовых актах федеральных органов исполнительной власти),
конституциях (уставах), законах и иных нормативных правовых актах
субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований,
решениях, принятых на местных референдумах и сходах граждан, и иных
муниципальных правовых актах
11
.
Внесение изменений в общие принципы организации местного
самоуправления, которые установлены Федеральным законом №131-ФЗ,
11
Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. 6-е изд. - М.: Юрайт, 2017. –
369 с.
17
возможно только посредством внесения изменений или дополнений в этот
Федеральный закон.
Основываясь положениями Конституции Российской Федерации,
местное самоуправление способствует самостоятельному решению
гражданами вопросов, имеющих местное значение, владения, пользования
и распоряжения муниципальной собственностью.
В Федеральном законе №131-ФЗ регламентируются вопросы
местного значения поселений, муниципальных районов, городских
округов, а также устанавливаются полномочия органов государственной
власти в решении вопросов, имеющих местное значение. Кроме того, закон
допускает наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации, предоставление им соответствующих субвенций
на основе их подконтрольности органам государственной власти,
осуществление органами местного самоуправления государственных
полномочий, которые не были переданы органам местного
самоуправления.
Если конституции (уставы), законы, иные нормативные правовые
акты субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы
организации местного самоуправления и устанавливающие права,
обязанности и ответственность органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления, противоречат Конституции
Российской Федерации, федеральным конституционным законам и иным
федеральным законам, то в таком случае применяются Конституция
Российской Федерации и другие федеральные законы
12
.
Право население на осуществление местного самоуправление
выражается в том, что в соответствии с Конституцией Российской
12
Государственное и муниципальное управление: учебник для студентов вузов, обуч. по
направл. подгот. 081100.62 «Гос. и муниципал. управление» (бакалавриат) / Под ред. Н. И. Захарова. -
М.: ИНФРА-М, 2017. - 288 с.
18
Федерации граждане могут осуществлять местное самоуправление
посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах,
при помощи иных форм прямого волеизъявления, через выборные и иные
органы местного самоуправления.
Иностранные граждане, которые постоянно или преимущественно
проживают на территории муниципальных образований, при
осуществлении местного самоуправления имеют права в соответствии с
международными договорами и федеральными законами. У всех граждан
существуют равные права на осуществление местного самоуправления в
независимости от пола, расы, языка, национальности, происхождения,
имущественного положения, должности, религиозной принадлежности,
убеждений, членству в общественных объединениях.
Установленные в Конституции Российской Федерации и
Федеральном в федеральном законе №131-ФЗ права граждан на
осуществление местного самоуправления могут ограничиваться
федеральным законом только на столько, насколько это является
необходимым для защиты следующих интересов: основы
конституционного строя, нравственность, здоровье, права и законные
интересы других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности
государства.
Государственные гарантии прав населения на осуществление
местного самоуправления обеспечиваются федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации
13
.
Как было сказано выше, в соответствии с Конституцией Российской
Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем
13
Холопов В. А. Государственное и муниципальное управление. – Ростов-на-Дону: Феникс,
2017. – 459 с.
19
референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через
выборные и другие органы местного самоуправления (таблица 1).
Местное самоуправление осуществляется на всей территории
Российской Федерации. Территориальной основой местного
самоуправления являются муниципальные образования.
В Российской Федерации существуют пять видов муниципальных
образований, которые функционируют на двух уровнях. Границы и статус
муниципальных образований были установлены в 2003-2005 годах в
рамках муниципальной реформы. Порядок изменения границ и
преобразования муниципальных образований установлен Федеральным
законом
14
.
Органы местного самоуправления не являются частью системы
органов государственной власти. Структура органов местного
самоуправления, определяемая ставами муниципальных образований,
включает органы и должностных лиц местного самоуправления,
перечисленные ниже:
- представительные органы муниципальных образований;
- главы муниципальных образований;
- местные администрации;
- контрольные органы муниципальных образований;
- другие органы местного самоуправления
15
.
Экономическую основу местного самоуправления формируют
следующие составляющие: имущество, которое находится в
муниципальной собственности, средства местных бюджетов,
имущественные правах муниципалитетов. Органы местного
самоуправления, руководствуясь возложенными на них муниципальными
14
Хабаров И.А. Модели муниципального управления: тенденции развития в условиях
реформирования и избирательных кампаний 2014-2016 гг. // Pro nunc. - 2016. - №1 (16). - С.152-166.
15
Ворошилов Н. В. К вопросу об оценке эффективности муниципального управления //
Материалы VII ежегодной научной сессии аспирантов и молодых ученых по отраслям наук: в 2-х т. -
Вологда: ВоГУ 2016. - Т. 2. - С. 55-60.
20
образованиями полномочиями, самостоятельно осуществляют владение,
пользование и распоряжение муниципальным имуществом.
Руководствуясь положениями Гражданского кодекса РФ
16
, органы
местного самоуправления имеют право создать предприятия или
учреждения муниципальной формы хозяйствования.
Таким образом, на сегодняшний день местное самоуправление - одна
из основ конституционного строя Российской Федерации, которое
признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации. В
настоящее время установление общих принципов организации местного
самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации.
В Федеральном законе №131-ФЗ, который основывается на
конституционных положениях, в статье 1 констатируется: «Местное
самоуправление составляет одну из основ конституционного строя
Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на
всей территории Российской Федерации».
Конституция Российской Федерации закрепляет местное
самоуправление как одну из основ конституционного строя, тем самым
гарантируя организационную обособленность местного самоуправления;
предполагает также децентрализованную систему управления, закрепляет
иных, нежели в условиях централизации и концентрации власти, основы
взаимоотношений между федеральными органов власти, органами
государственной власти субъектов Федерации и органами местного
самоуправления.
16
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 г № 51-ФЗ, с изм. и
доп., вступ. в силу с 06.08.2017 // Собрание законодательства РФ. – 1994. – № 32. – Ст. 3301.
21
1.2 Оценка эффективности деятельности органов
муниципального управления
Система местного самоуправления в России образуется органами
власти, решающими вопросы публично-правового характера. Логично, что
для реализации всех функций, которые на них возложены, они должны
иметь в своем распоряжении достаточные финансовые и материальные
ресурсы. В противном случае муниципалитеты еще на стадии разработки
будут вынуждены отказываться от большинства своих решений.
Впервые термин «экономическая основа местного самоуправления»
был введен в действие законодательством в 1995 году. Тогда же были
определены и главные ресурсные составляющие:
муниципальная собственность (промышленные предприятия,
спортивные сооружения, образовательные учреждения и т.д.);
госимущество, использующееся для обеспечения местных
потребностей (заповедники, леса, природные ресурсы, находящиеся в
государственной собственности, но переданные в управление
муниципалитетам;
муниципальный бюджет (местные финансы)
17
.
Именно от объема и достаточности этих ресурсов и зависит
эффективность управления и реальная самостоятельность
территориальных образований и органов власти на местах. Регулирование
порядка использования и управления муниципальной собственностью, а
также бюджетами территорий в интересах населения осуществляется
целым комплексом правовых норм, определенных в законодательстве. А в
качестве гарантий такого положения вещей выступают принципы,
разработанные международным сообществом и детализированные в
Конституции и законах.
17
Социально-экономические проблемы локальных территорий: монография / Т. В. Ускова, Н. В.
Ворошилов, Е. А. Гутникова, С. А. Кожевников. - Вологда: ИСЭРТ РАН, 2016. - 196 с.