22
Демократическое общество давно пришло к выводу, что местное
самоуправление, его самостоятельность и реальный уровень
осуществления предписанных функций зависят от экономического
состояния всего общества. Но вместе с тем и развитие страны во многом
зависит от того, насколько эффективна деятельность власти на местах.
Понимание этих положений привело к разработке принципов,
определяющих политику государства (экономическую и финансовую) в
отношении муниципальных органов власти.
Органы и структуры власти на территориях должны обладать
правами на собственные финансовые ресурсы, которые они используют
при осуществлении предоставленных им полномочий.
Предоставленные в распоряжение финансовые и экономические
ресурсы должны быть достаточны для тех полномочий, которые им
предоставлены Конституцией или законодательными актами.
Часть предоставленных финансовых ресурсов должна пополняться
за счет местных налогов и других сборов. При этом налоговые ставки в
рамках законодательства должны устанавливаться самими
муниципалитетами. Для обеспечения своевременной реакции на
изменяющуюся ситуацию, а также на возникающие в процессе управление
издержки схемы пополнения финансовых ресурсов должны отличаться
разнообразием и гибкостью
18
.
Наиболее слабые в финансовом и экономическом отношении
муниципалитеты и их органы власти должны быть защищены. Для этого
должны быть предусмотрены процедуры выравнивания, корректировки и
перераспределения источников финансирования.
Положения Конституции обязывают все органы власти, как самой
Федерации, так и ее субъектов, оказывать всесторонне содействие
18
Баранов М.Б. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления //
Молодой ученый. – 2015. -№13. – с. 485-487.
23
развитию основ местного самоуправления. В соответствии с Законом РФ,
принятым на основании этих положений, они должны:
регулировать и осуществлять контроль передачи
госсобственности муниципальным образованиям;
осуществлять передачу финансовых и материальных средств в
объемах, достаточных для осуществления предоставленных законами
полномочий;
устанавливать минимальные социальные нормы и стандарты
жизни;
регулировать отношения бюджетов всех уровней;
компенсировать расходы местных органов, которые они несут
при осуществлении полномочий, переданных им государством;
участвовать в решении проблем на отдельных территориях
через целевые региональные и федеральные программы;
соблюдать основы местного самоуправления и гарантировать
их развитие
19
.
Гарантии государства по отношению к экономической и финансовой
самостоятельности заключаются в следующем:
закрепление источников дохода, обеспечивающих минимальный
объем бюджета;
невмешательство в вопросы бюджетной политики
муниципального органа власти;
полная самостоятельность местных органов самоуправления в
отношении муниципальной собственности и обеспечении ее защиты на
уровне госсобственности;
19
Повышение эффективности управления социально-экономическим развитием муниципальных
образований: отчет о НИР / Т. В. Ускова, Н. В. Ворошилов, А. Н. Чекавинский, С. А. Кожевников. -
Вологда: ИСЭРТ РАН, 2017. - 181 с.
24
предоставление местному самоуправлению прав по созданию,
реорганизации и ликвидации юридических лиц, образованию банков,
выпуску займов и выдаче кредитов
20
.
Несмотря на все эти принципы и гарантии, муниципальные органы
власти находятся в очень непростом положении. Для выполнения
существующего норматива по доходам они имеют в своем распоряжении
два самых непопулярных источника финансовых поступлений – это
налоговые сборы с физических лиц и налог на землю. Поднимая налоговые
ставки по этим сборам, местные власти постоянно подвергаются риску
вызвать недовольство местного населения. Единственный выход –
увеличить количество и разнообразить источники поступления средств в
бюджет за счет не налоговых источников. И современное законодательство
позволяет это сделать.
Основной задачей ОМСУ является предоставление населению
качественных, экономически обоснованных услуг соблюдением
законодательства, принципов разумности, а также справедливости.2 На
основании Указа Президента РФ №607 от 28.04.200 8г. «Об оценке
эффективности деятельности органов местного самоуправления городских
округов и муниципальных районов»
21
рассчитывается анализ
эффективности работы муниципалитетов. Данный указ позволяет
контролировать работу глав администраций.
Ежегодно до 1 мая они обязаны отчитываться перед исполнительным
органом государственной власти субъекта РФ о проделанной работе. В
своих докладах главы рассказывают о том, какие проблемы были решены в
течение года, а с какими предстоит бороться. Включает 32 наименования
20
Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность в Российской Федерации: проблемы
теории и практики: автореферат на соискание ученой степени доктора юр. наук. М., 2014. – 44 с.
21
Указ Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного
самоуправления городских округов и муниципальных районов» от 28.04.2008 № 607, в ред. от 04.11.2016
// Собрание законодательства РФ. - 05.05.2008. - № 18. - Ст. 2003.
25
деятельности, направлен на образования, медицину, транспорт, ЖКХ,
развития инфраструктуры, и землепользования.
Помимо Указа президента РФ с 1 января 2009 года вступил в силу
Федеральный закон № 131-ФЗ4 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
22
. На
основании данного закона органы местного муниципалитета обязаны
составлять бюджет города вводить или отменять налоговые сборы, решать
вопросы местного характера (дороги, благоустройство, занятость
населения, сокращение преступности, развитие малого и среднего бизнеса
и др.) При определении методов эффективности местного самоуправления
выделяют следующие критерии оценки: активность, экономичность,
высокое качество, достигнутые результаты, низкие затраты,
эффективность работы, внедрение инноваций.
Эффективность муниципалитета измеряется следующими
показателями: эффективность социальной политики, эффективность
организации и системы местного управления.
Уровень и качество жизни граждан выступает основным
измерителем социальной политики муниципального самоуправления. Для
определения оценки эффективности органов местного управления
используются следующие методы:
1. Оценка показателей успеха наиболее важных целей
муниципалитета;
2. Метод взаимосвязи потребностей, результативности между
эффективностью затрат;
3. Оценка результативности системы местного самоуправления на
основании оценки эффективности управления в каждой вступающей в нее
подсистеме;
22
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ, с изм. и доп., вступ. в силу с 10.08.2017 // Российская
газета. - № 202. - 08.10.2003.
26
4. Сорок показателей оценки эффективности, объединенные по
таким сферам, как экономическое развитие, образование, культура, спорт,
ЖКХ, и т.д.
23
Социальная инфраструктура напрямую зависит от деятельности
региональных властей, которая вносит свой вклад в развитие программ
социально-экономического развития. На эффективность работы органов
муниципального управления большое воздействие оказывают и внешние
факторы, например, успешное формирование малого и среднего
предпринимательства, которое не зависит напрямую от финансирования
бюджетных средств органами муниципального управления.
Основным приоритетом является переоценка законодательной базы
на уровне местного самоуправления и снижения уровня административных
барьеров. Мониторинг эффективности работы органов муниципального
управления позволяет выделить определенные зоны, требующие основного
внимания, и выявляет необходимость составления перечня мероприятий по
повышению результативности их деятельности и качества оказываемых
услуг населению. Государство выделяет гранты органам муниципального
управления, достигшим лучших показателей эффективности
24
.
На данный момент в России органы муниципального управления
обязаны на основании федеральных законов удовлетворять население
своей работой, а граждане очередь должны оценивать ее уровень.
Благоприятное настроение граждан является основным условием
конкуренции между городами за привлечение и сохранение кадрового и
трудового потенциала, оно повышает уровень эффективности местного
самоуправления.
23
Бреусова А. Г. Оценка эффективности государственных программ // Вестник ОмГУ. Серия:
Экономика. - 2015. - №2. - С.128-136.
24
Постановление Правительства РФ «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 28 апреля
2008 г. № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских
округов и муниципальных районов" и подпункта "и" пункта 2 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. №
601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления"» от 17
декабря 2012 г. № 1317 // Собрание законодательства РФ. - 24.12.2012. - № 52. - ст. 7490.
27
Однако механизм выстраивания анализа мнений граждан по
вопросам городского хозяйства и городской среды до конца не проработан.
Для получения информации от населения по работе властей
используются различные инструменты такие, как обращения, жалобы,
депутатские запросы, опросы населения. Полученная информация
используется для составления отчета, но данный метод не полностью
раскрывает эффективность муниципалитета. Для получения
положительных отзывов от граждан по работе муниципального
управления необходимо регулярно оповещать жителей о проделанной
работе, каждый депутат обязан предоставлять доклад о выполненной
работе, поскольку многие из них не выполняют поручении, используя свое
служебное положение.
Следует отметить, что вопросом эффективности в сфере
госуправления начали заниматься не так давно. Это можно считать
основной причиной наличия недостатков официальной методики, которая
стремиться к формальному достижению целей, а не к повышению
реальной эффективности своей работы в комплексе.
Отсутствие у органов местного самоуправления способности
самостоятельного выбора критериев уровня результативности своей
работы с учетом особенностей территории и целей ее развития не
позволяет отобразить полную картину текущего положения дел
25
.
Грамотное использование информации об удовлетворенности
населения города является важным критерием в оценке профессиональной
подготовленности конкретного госслужащего, которая не может считаться
комплексной без мнения населения, поскольку с ухудшением уровня и
качества жизни в муниципальных городах работа госслужащих
25
Социально-экономические проблемы локальных территорий: монография / Т. В. Ускова, Н. В.
Ворошилов, Е. А. Гутникова, С. А. Кожевников. - Вологда: ИСЭРТ РАН, 2016. - 196 с.
28
прекращается, так как они уже не способны полноценно выполнять
поручения граждан.
Таким образом, основной задачей органов местного самоуправления
является предоставление населению качественных, экономически
обусловленных услуг с соблюдением законодательства, принципов
разумности, а также справедливости.
Показатель качества жизни населения можно считать одним из
главных критериев при оценке эффективности работы органов местного
самоуправления. Однако, в связи с некоторыми другими факторами,
например человеческими, социально-экономическими, экологическими
возрастает сложность поиска объективного измерителя качества работы
органов муниципалитета.
1.3 Муниципальная собственность и показатели эффективности
ее использования
Муниципальная собственность является важнейшим институтом в
системе местного самоуправления, с помощью которого формируются
властные полномочия местных органов власти, а также осуществляется
управление территорией.
Согласно Конституции Российской Федерации
26
право управления
муниципальным имуществом находится в собственной компетенции
органов местного самоуправления.
На отношения муниципальной собственности распространяются
общие правила гражданского законодательства, а порядок передачи
имущества в муниципальную собственность регламентируется законами
субъектов Российской Федерации.
26
Конституция Российской Федерации: офиц. текст от 12.12.1993 г. // Российская газета. – 1993.
– № 237.
29
Муниципальные образования являются первичным субъектом права
муниципальной собственности. В момент формирования
представительных органов местного самоуправления население делегирует
им свои полномочия по управлению муниципальной собственностью.
Согласно статье 215 Гражданского кодекса Российской Федерации
под муниципальной собственностью понимается имущество,
принадлежащее на праве собственности городским поселениям, а также
другим муниципальным образованиям
27
. Наличие собственности –
главный признак самостоятельности власти и управления.
Статья 49 Закона «Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» от
06.10.2003 № 131-ФЗ»
28
гласит о том, что муниципальная собственность
является одной из составляющих экономической основы местного
самоуправления.
От эффективности управления муниципальной собственностью
зависят перспективы развития муниципального образования. Иначе
говоря, с увеличением объема собственности муниципального образования
возрастает объем возможностей для реализации установленной
компетенции. Приумножение муниципальной собственности путем
создания муниципальных предприятий является одним из главных средств
совершенствования экономической основы местного самоуправления.
Однако объекты муниципальной собственности выступают не только в
качестве источников пополнения местных бюджетов, но и как
дополнительные статьи расходов. Более того следует отметить, что данные
расходы носят обязательный характер и не предусматривают
значительного сокращения финансирования. К числу организаций,
27
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 г № 51-ФЗ, с изм. и
доп., вступ. в силу с 06.08.2017 // Собрание законодательства РФ. – 1994. – № 32. – Ст. 3301.
28
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ, с изм. и доп., вступ. в силу с 10.08.2017 // Российская
газета. - № 202. - 08.10.2003.
30
нуждающихся в выделении бюджетных средств, относятся школы, детские
сады, котельные, предприятия водоканала и жилищно-коммунального
хозяйства.
В состав муниципального имущества не входят конкретные объекты
собственности, поскольку любые объекты независимо от их специфики
могут служить интересам местного самоуправления.
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что Законом
установлен не перечень имущества, а категории его целевого назначения.
Так, например, одной из категорий муниципальной собственности
является имущество для решения вопросов местного значения. Именно она
служит материальным базисом деятельности органов местного
самоуправления.
Доходы местного бюджета находятся в прямой зависимости от
эффективности управления муниципальной собственностью. Грамотная
политика органов муниципалитета в данной сфере способствует развитию
муниципального образования, улучшению благосостояния и повышению
уровня жизни населения.
Экономический механизм управления муниципальной
собственностью города представлен в виде экономических действий
органов местного самоуправления, а также комплекса нормативно-
правовых актов, которые нацелены на эффективное развитие
жизнедеятельности городского сообщества.
Под эффективностью понимается степень достижения поставленных
целей, а также соотношение показателей результатов и затрат на их
осуществление
29
.
Исходя из вышесказанного, эффективность управления
муниципальным имуществом подразумевает соотношение между
29
Погорелова А. Е., Тарасенко В. Ф. Внедрение системы менеджмента качества в органы
государственного и муниципального управления // Скиф. - 2017. - №8. - С.36-40.
31
результатами хозяйственной деятельности по управлению муниципальной
собственностью и затратами или ресурсами, использованными для
достижения этих результатов.
Критерии качества управления муниципальным имуществом не
закреплены на уровне нормативно-правового акта, но, обобщив точки
зрения нескольких авторов, можно выделить следующие характеристики
оценки:
- экономические – в данную группу включены показатели уровня
экономического развития городского, сельского поселения или другого
муниципального образования, а также затраты по управлению
находящихся в собственности местных органов власти объектов;
- бюджетные – группа представлена показателями уровня доходов
жителей муниципального образования и динамикой роста доходов;
- коммерческие – данная группа учитывает результаты реализации
объектов муниципального имущества с точки зрения финансовой
эффективности;
- социальные – самая многочисленная группа, представленная
качественными показателями в сферах образования, здравоохранения,
физической культуры и спорта, жилищно-коммунального хозяйства
30
.
Кроме того, результативность деятельности местных органов власти
в сфере управления муниципальной собственностью может отражаться
через систему показателей.
Каждый из показателей рассчитывается органом муниципалитета, в
компетенцию которого входит решение данного вопроса. Так, например,
отраслевые (функциональные) органы местного самоуправления в
отношении подведомственных им муниципальных унитарных
предприятий рассчитывают следующие показатели:
30
Ворошилов Н. В. К вопросу об оценке эффективности муниципального управления //
Материалы VII ежегодной научной сессии аспирантов и молодых ученых по отраслям наук: в 2-х т. -
Вологда: ВоГУ 2016. - Т. 2. - С. 55-60.