32
- долю муниципальных унитарных предприятий, имеющих
положительный финансовый результат деятельности;
- бюджетную эффективность муниципальных унитарных
предприятий;
- бюджетную эффективность организаций, акции которых
принадлежат муниципальному образованию;
- использование недвижимого имущества муниципальными
бюджетными учреждениями, которое выражается тремя основными
показателями:
1) коэффициентом пользования недвижимым имуществом,
используемым для оказания муниципальных услуг,
2) коэффициентом пользования недвижимым имуществом для
оказания платных услуг,
3) общим коэффициентом пользования недвижимым имуществом
(сумма двух предыдущих показателей);
- предоставление льгот по договорам пользования в отношении
нежилых помещений
31
.
В компетенцию следующего органа – комитета по управлению
муниципальной собственностью – входит расчет таких показателей:
- использование недвижимого имущества муниципальными
казенными учреждениями, выраженного тремя основными показателями:
коэффициентом пользования недвижимым имуществом, используемым
для оказания муниципальных услуг, коэффициентом пользования
недвижимым имуществом для оказания платных услуг и общим
коэффициентом пользования недвижимым имуществом (сумма двух
предыдущих коэффициентов);
31
Буторин М. В. Основы государственного и муниципального управления: учеб. пособие для
студентов вузов, обуч. по направ. подгот. "Гос. и муниципал. управление" (бакалавриат). - М.: КНОРУС,
2016. - 186 с.
33
- доля нежилых помещений, составляющих казну муниципального
образования, переданных в арендное пользование;
- размер дебиторской задолженности по договорам аренды
муниципального имущества, составляющего казну муниципального
образования;
- выполнение прогнозного плана приватизации муниципального
имущества;
- поступление неналоговых доходов от сдачи в аренду
муниципального имущества, составляющего казну муниципального
образования, в бюджет муниципального образования
32
.
Также в компетенцию комитета по управлению муниципальной
собственностью входит планирование результатов финансово-
хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий и
учет муниципального имущества. Все расчеты по вышеуказанным
показателям проводятся ежегодно и оформляются в виде таблицы.
Нормативно-правовая база представляет собой совокупность
нормативно-правовых актов (законов разной юридической силы,
постановлений Правительства, указов Президента и прочих документов),
которые регулируют общественные отношения в определенной сфере
деятельности.
Нормативно-правовая база управления муниципальной
собственностью включает различные нормативные документы,
регулирующие отношения по формированию, владению, пользованию и
распоряжению муниципальным имуществом. Конституция Российской
Федерации возглавляет список актов, регулирующих вышеуказанные
отношения. В ней установлены основы правового положения
муниципальной собственности.
32
Повышение эффективности управления социально-экономическим развитием муниципальных
образований: отчет о НИР / Т. В. Ускова, Н. В. Ворошилов, А. Н. Чекавинский, С. А. Кожевников. -
Вологда: ИСЭРТ РАН, 2017. - 181 с.
34
Статья 8 Конституции РФ закрепляет основы правового положения
муниципальной собственности наряду с другими формами собственности.
Статья 9 Конституции РФ информирует о том, что земля и другие
природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности или
любой другой форме, признаваемой законом.
В статье 130 Конституции РФ говорится о том, что владение,
пользование и распоряжение муниципальной собственностью является
вопросом компетенции местных органов власти. Согласно статье 132
Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно
управляют муниципальной собственностью.
Следующим элементом нормативно-правовой базы является
Гражданский кодекс Российской Федерации. Как базовый объект
гражданских правоотношений категория собственность и отношения,
связанные с ней, регулируются Гражданским кодексом РФ. Вопросы,
касающиеся муниципальной собственности, закреплены в статьях 113, 126,
212, 214, 215, 217, 227, 228, 229, 231, 235, 238, 239.1, 262, 265, 268, 272,
274, 279, 294, 300 Гражданского кодекса.
К числу основных рассматриваемых положений можно отнести:
право государственной и муниципальной собственности, прекращение
права собственности (основания прекращения, прекращение права
собственности лица на имущество, которое не может ему принадлежать),
право хозяйственного ведения, право на имущество при переходе
предприятия к другому собственнику, приватизация государственного и
муниципального имущества, основные положения об унитарном
предприятии, право собственности на землю (земельные участки общего
пользования, изъятие земельного участка для государственных или
муниципальных нужд).
Не только Гражданским кодексом РФ, но и другими кодексами
рассматриваются вопросы, относящиеся к муниципальной собственности.
35
Так, например, к числу нормативно-правовых актов, регулирующих
отношения в сфере управления муниципальным имуществом, следует
отнести Земельный кодекс Российской Федерации
33
, Лесной кодекс
Российской Федерации
34
, Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях
35
, Бюджетный кодекс Российской
Федерации
36
, а также Жилищный кодекс Российской Федерации
37
.
Гражданское законодательство является предметом ведения
Российской Федерации, следовательно, органы государственной власти
субъектов РФ не уполномочены регулировать гражданские
правоотношения, в том числе в сфере управления муниципальной
собственностью. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что
вопросы, касающиеся муниципального имущества (формирование,
владение, пользование и распоряжение) регулируются федеральными и
муниципальными нормативно-правовыми актами.
Вопросы муниципальной собственности регулируются также
Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Настоящим законом установлено, что особенности возникновения,
осуществления и прекращения права муниципальной собственности
устанавливаются на федеральном уровне. В настоящее время специальный
нормативно-правовой акт по данным вопросам не принят. В связи с этим
до введения специальных норм по названным вопросам следует
33
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ, с изм. и доп., вступ. в силу
с 01.11.2017 // Собрание законодательства РФ. – 2001. - № 44. - Ст. 4147.
34
Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ, в ред. от 01.07.2017 //
Российская газета. - № 277. - 08.12.2006.
35
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-
ФЗ, с изм. от 04.12.2017 // Собрание законодательства РФ от 07.01.2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1.
36
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ, в ред. от 27.11.2017//
Собрание законодательства РФ. – 1998. - № 31. - Ст. 3823.
37
Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ, изм. и доп., вступ. в силу с
10.08.2017 // Собрание законодательства РФ. – 2005. - № 1 (часть 1). - Ст. 14.
36
руководствоваться нормами действующего гражданского
законодательства
38
.
Таким образом, нормативно-правовая база по управлению
муниципальной собственностью включает в себя целый ряд документов
различной юридической силы от Конституции РФ до муниципальных
правовых актов местных органов власти. Несмотря на специфику
документов, каждый из них вносит свой вклад в систему управления
муниципальным имуществом.
Для того чтобы исследовать систему управления муниципальной
собственностью Российской Федерации в полной мере, следует учитывать
не только отечественный, но и зарубежный опыт в данной сфере.
Страны с развитой экономикой выделяют регулирование отношений
собственности как отдельную задачу стратегии государственного
управления.
Поскольку Российская Федерация является страной с развивающейся
экономикой, при разработке законодательных положений в отношении
муниципальной собственности следует принять во внимание опыт тех
стран, в которых экономическая ситуация находится на более развитом
уровне
39
.
В зависимости от географического положения развитых стран можно
выделить три основных модели экономического развития, особенности
которых представлены в таблице 1.
38
Ускова Т. В. Проблемы эффективности государственного управления // Сборник научных
докладов и сообщений Ученого совета ИСЭРТ РАН. - Вологда: ИСЭРТ РАН, 2017. - Вып. 9. - С. 4-58.
39
Райзберг Б. А. Государственное управление экономическими и социальными процессами:
учеб. пособие. - М.: ИНФРА-М, 2017. - 384 с.
37
Таблица 1
Особенности экономических моделей зарубежных стран с развитой
экономикой
Название
модели
Страны-
представители
Характерные черты
Европейская
Германия
Франция
Италия
- Участие в решении проблем экономического и
социального характера трех сторон: государства,
бизнеса и профсоюзов;
- акцентирование внимания на формировании
социального правового государства и социального
рыночного хозяйства;
- сочетание эффективной конкуренции с
социальной защитой труда, с осуществлением
принципа социальной справедливости;
- сильная позиция государства в экономике и
регламентация деятельности бизнеса;
- участие государства в производственном
процессе;
- четко выраженная специализация отраслей на
экспорт.
Азиатская
Япония
Южная Корея
- Особая роль в экономике традиций, правил и
обязательств участников экономического процесса;
- негибкий рынок рабочей силы с системой
пожизненного найма;
- ограничение сферы свободной конкуренции;
- поддержка государством агрессивной манеры
внешней торговли национальными фирмами;
- ориентация государства на сближение уровня
доходов различных групп населения;
- ориентация научно-технической политики на
внедрение ресурсосберегающих технологий.
Американская
США
- Индивидуализм предпринимательства;
- единая система правил ведения бизнеса;
- малая степень государственного участия в
социальной поддержке населения;
- активная поддержка государства в области
научно-технических достижений;
- ориентация государства на стабилизацию
экономического роста, рост производительности
труда, качественное совершенствование рабочей
силы;
- поддержка семейных ценностей.
Рассмотрим характерные черты зарубежного управления
муниципальной собственностью.
38
Следует отметить, что система регулирования местного
самоуправления в зарубежных странах имеет свою специфику. Она
зависит от особенностей территориально-политического устройства
государства (федеративное или унитарное), от экономико-географического
положения, состава населения, исторически сложившихся традиций в
сфере имущественных отношений.
Вследствие того, что Франция является федеративным государством,
она имеет трехуровневую систему местного управления и самоуправления
– коммуна, департамент, регион.
Основу территориальной организации Франции составляют
коммуны (общины). Именно представительный орган данного уровня
власти – муниципальный (коммунальный) совет – наделен полномочиями
по управлению муниципальной собственностью.
В Германии местное самоуправление осуществляется
представительными и исполнительными органами округов, районов и
городов, сельских и городских общин. Общины принимают решения по
вопросам, связанным с управлением муниципальной собственностью, а
также развитием инфраструктуры общинного транспорта, туризма,
строительством жилья, детских школ, садов, дорог, больниц, содержанием
театров, библиотек, музеев, социальных и спортивных сооружений.
Общины устанавливают размер налогов и сборов
40
.
Важнейшим источником правового регулирования местного
самоуправления в зарубежных странах являются судебные прецеденты. В
теории и судебной практике доминирует следующий подход:
коммунальное самоуправление рассматривается как государственная
власть, государственное (публичное) управление, осуществляемое
40
Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. 6-е изд. - М.: Юрайт, 2017. –
369 с.
39
организационно обособленными звеньями – территориальными
корпорациями публичного права.
В современной России управление муниципальной собственностью
является первоочередной задачей местного самоуправления. Как было
отмечено ранее, муниципальная собственность выступает объектом
гражданских правоотношений. В связи с этим решение вопросов,
касающихся управления муниципальным имуществом, относится к
ведению Российской Федерации, а также органов местного
самоуправления.
Если для стран с европейской системой местного самоуправления
характерна большая самостоятельность органов муниципальной власти в
решении вопросов местного значения, в осуществлении оперативного
управления, то в Российской Федерации наблюдается обратная ситуация:
муниципалитеты на практике не обладают достаточным уровнем
самостоятельности по причине сильной зависимости от вышестоящих
органов в частности в области финансового обеспечения
41
.
Проанализировав опыт зарубежных стран в сфере муниципального
управления, отечественный опыт в данном вопросе, можно определить
общие положения, которые должны быть включены в программы
управления муниципальной собственностью независимо от формы
муниципального образования. К таким положениям можно отнести:
- анализ существующей в муниципальном образовании системы
управления муниципальной собственностью и итогов ее реализации;
- определение миссии, цели и необходимых для ее достижения задач,
ориентации развития системы управления собственностью
муниципалитета;
41
Хабаров И.А. Модели муниципального управления: тенденции развития в условиях
реформирования и избирательных кампаний 2014-2016 гг. // Pro nunc. - 2016. - №1 (16). - С.152-166.
40
- изучение принципов и методов, лежащих в основе управления
муниципальной собственностью;
- выявление характерных черт и особенностей отдельных объектов
муниципальной собственности;
- разработка и реализация бюджетного финансирования целевых
муниципальных программ;
- проведение мероприятий по приватизации, национализации,
отчуждению собственности от одного уровня власти в пользу другого
(федерального, регионального, муниципального);
- проведение антимонопольной политики, включающей мероприятия
по развитию конкурентной среды и расширению рынка товаров и услуг;
учет и контроль муниципальной собственности;
- предоставление достоверной и полной информации об объектах
муниципального имущества;
- планирование доходов и расходов, связанных с управлением
муниципальной собственностью, а также прогнозирование основных
показателей на краткосрочный период;
- отслеживание динамики изменения размера муниципального долга
и разработка возможных мер по его погашению;
- формирование нормативно-правовой базы, необходимой для
функционирования местных органов власти, в компетенцию которых
входит управление муниципальной собственностью
42
.
Подводя общий итог, можно сделать вывод о том, что собственность
является одним из базовых институтов, рассматриваемых в экономике,
теории права и других науках. Часто понятие собственности
отождествляется с понятием имущества.
42
Щепачев В.А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления как
форма общественного контроля // Конституционное и муниципальное право. - 2017. - № 2. - С. 57 - 61.
41
В современной экономике встречается множество форм и видов
собственности. По характеру субъектов собственности выделяют частную
(собственность отдельных лиц), государственную (собственность
института власти) и смешанную (синтез различных форм собственности)
формы. По принадлежности субъекта к уровню власти классифицируют
федеральную (удовлетворяет интересы жителей государства),
региональную (обеспечивает реализацию потребностей жителей
конкретного региона) и муниципальную (направлена на удовлетворение
интересов жителей муниципального образования)
43
.
Муниципальная собственность – главный институт системы местных
органов власти, представляющий собой совокупность отношений
субъектов в системе местного самоуправления по формированию,
управлению, владению, пользованию и распоряжению имуществом в
целях решения задач местного значения и осуществления части
государственных функций.
Эффективность управления муниципальной собственностью можно
оценить с помощью системы показателей. Расчет показателей входит в
компетенцию определенных отраслевых органов муниципалитета.
Ежегодный расчет показателей позволяет своевременно выявить и
устранить отклонения от нормативного значения.
К числу основных категорий, подлежащих оценке можно отнести
имущество, переданное на праве хозяйственного ведения муниципальным
унитарным предприятиям, имущество, переданное на праве оперативного
управления муниципальным учреждениям, имущество муниципальной
казны, земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности.
Нормативно-правовая база управления муниципальной собственностью
43
Никонов В. А. Государственное управление имеет значение. Монография. – М.: Издательство
МГУ, 2017. – 446 с.