24
и основных свободах человека от 26 мая 1995 года наделяет граждан бывших
советских республик широкими правами, свободами и гарантиями
1
.
Однако и в рамках СНГ двухсторонние международные договоры могут
уточнять статус иностранных граждан конкретного государства. Наиболее
значимым является Договор Российской Федерации и Республики Беларусь от
8 декабря 1999 года «О создании Союзного государства»
2
. Так, согласно
договору граждане Российской Федерации и Республики Беларусь в рамках
создаваемого Союзного государства приравниваются в своих правах и
обязанностях, в том числе на территории другого государства-участника. Более
того, предусматривается, что граждане договаривающихся государств также
обретают дополнительные политические и гражданские права.
Следует также учитывать, что особой категорией иностранных граждан
являются главы и сотрудники дипломатических представительств и консульств.
Они имеют определенные привилегии и иммунитеты, установленные законами
государства и международными договорами. Однако в отношении всех
иностранных граждан существует общий принцип: они должны соблюдать
законы страны пребывания, их деятельность не должна наносить ущерба
интересам Российского государства, законным интересам граждан Российской
Федерации и других лиц.
1.2. История развития законодательства о правовом положении
иностранных граждан на территории российского государства
Усиление миграционного потока на территорию России является одной
из основных ее характеристик. По данным исследователей, на территории
России ежегодно находится около 18 млн. мигрантов
3
. Это, несомненно, влечет
1
Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека" (заключена в
Минске 26.05.1995) (вместе с "Положением о Комиссии по правам человека Содружества Независимых
Государств", утв. 24.09.1993) // "Российская газета", N 120, 23.06.1995.
2
Договор между РФ и Республикой Беларусь "О создании Союзного государства" от 08.12.1999 г. // СЗ РФ. –
2000. - № 7. – Ст. 786.
3
Официальные статистические данные ФМС России. Сведения по миграционной ситуации в Российской
Федерации за 2018 год [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.fms.gov.ru/.
25
за собой увеличение роста преступности как среди иностранных граждан, так и
в отношении них, а также в целом рост количества иностранцев, вовлеченных в
уголовное судопроизводство России.
Проблемой нелегальной миграции озадачена не только Российская
Федерация, но и страны, которые входят в состав Европейского Союза. Одной
из составных частей современной миграционной политики этих стран является
интенсификация борьбы с незаконной миграцией.
Среди многочисленных проблем такой борьбы, с которыми сталкиваются
государства-члены ЕС, можно выделить три основных:
1) идентификация личности нелегальных мигрантов;
2) содержание нелегальных мигрантов;
3) большие расходы, связанные с задержанием и проведением
необходимой работы с нелегальными мигрантами
1
.
В соответствии с принципом государственного суверенитета каждое
государство самостоятельно определяет правовой статус как своих, так и
иностранных граждан, регламентирует вопросы въезда (выезда) этих лиц на
свою территорию, условия их нахождения, транзитного проезда и т.д. Вопросы,
затрагивающие правовой статус иностранных граждан, регулируются также
международными договорами и соглашениями (с учетом норм международного
права)
2
.
Российская Федерация определяет в своем законодательстве
предопределенные особенности как правового статуса иностранцев, так и
применения в отношении них отечественного законодательства.
Статус иностранных граждан на территории Российского государства на
протяжении всей истории не был одинаковым. В различные исторические
эпохи закреплялись свои особенности.
1
Российский совет по международным делам [Электронный ресурс]: офиц. сайт. – Режим доступа:
http://russiancouncil.ru/
2
Российский совет по международным делам [Электронный ресурс]: офиц. сайт. – Режим доступа:
http://russiancouncil.ru/
26
Как известно в Российской империи до 1917 года не было понятия
«гражданин». Люди, проживающие в стране, являлись подданными, делясь при
этом на разряды:
- природные подданные;
- инородцы.
Со временем происходило деление на природных подданных на
дворянство, духовенство, городских и сельских обывателей. В свою очередь,
эти четыре группы делились на два сословия. Это лица податного состояния и
неподатного состояния.
Что касается инородцев, то это были евреи, восточные народы,
финляндские жители. Все эти события брали своё начало из глубины времени.
Большие изменения в плане гражданства произошли во времена
крушения царской России.
В ноябре 1917 года был издан декрет ВЦИК и СНК, в котором
упоминалось о полном уничтожении сословий и гражданских чинов. Этот
декрет внес два важных изменения в правовом регулировании гражданства –
отмена деления жителей России на сословия, введения наименование для всех
жителей – гражданин
1
.
В истории более позднего времени появляется понятие «иностранный
гражданин». Этот термин был во взаимосвязи с такими понятиями как «лицо
без гражданства» или «иностранец».
В 1931 году говорилось о том, что каждый человек, который находился
на территории Союза ССР, признается гражданином. Но существовало одно
условие. Если не было доказано принадлежность лица к гражданству
иностранного государства.
Принятие Конституции СССР 1936 г. расширило содержание прав
личности, установило дополнительные гарантии личных прав и свобод, в том
1
Декрет «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 10 ноября 1917 г. // "СУ РСФСР", 1917, N 3, ст.
31.
27
числе и для иностранных граждан
1
. На основе Конституции был принят Закон
«О гражданстве СССР» от 23 мая 1990 г. №1518-1
2
, который впервые в
советском законодательстве установил категорию лиц без гражданства,
исключив тем самым механизм автоматического зачисления лиц в категорию
советских граждан. В то же время в Конституции СССР 1936 г. не
разграничивался правовой статус иностранцев.
Позже, в 1938г. приняли Закон «О гражданстве СССР». Таким образом
гражданами СССР являлись лица, которые к 7 ноября находились в подданстве
России
3
.
Утверждение и развитие статуса иностранных граждан и, одно из самых
главных, улучшение нормативно-правового регулирования прав и обязанностей
иностранцев получило свое закрепление в Основах уголовного, гражданского и
иных законодательствах СССР, принятых в 50–60-е гг. Начавшие свое развитие
к тому времени процессы увеличения международных отношений
способствовали значительному увеличению числа заключенных договоров,
соглашений и конвенций. Перечисленными нормативными актами специально
или косвенно оговаривались вопросы положения иностранцев, их статуса, прав,
ответственности, обязанностей и иные пункты.
Конституция СССР 1977 года значительно улучшила действовавшие
прежде нормы, которые регулировали правовое положение иностранцев.
Статья 37 оговорила базовые принципы правового статуса как иностранных
граждан, так и лиц без гражданства. Эта статья гарантировала имеющиеся в
законе права и свободы, в том числе право на обращение в суд и другие
государственные органы, обращения для защиты личных, имущественных,
семейных и других прав. Данные изменения помогли выравниванию правового
статуса иностранцев и лиц без гражданства. Выравниванию независимо от их
1
Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (утв. Постановлением
Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936) // "Известия ЦИК СССР и ВЦИК", N 283, 06.12.1936
2
Закон СССР «О гражданстве СССР» от 23 мая 1990 г. №1518-1 // Свод законов СССР, т. 1, с. 47, 1990 г.
3
Закон СССР "О гражданстве Союза Советских Социалистических Республик" от 19.08.1938 г. // "Ведомости
ВС СССР", 1938, N 11.
28
социальных, классовых, религиозных, расовых, национальных особенностей,
рода занятий и иных признаков
1
.
Конституция СССР 1977г. отобразила главнейший принцип гражданства.
Таким образом, граждане СССР, выезжая за границу, имели возможность на
защиту Советским государством
2
.
Таким образом, мы видим, что в СССР правовое положение иностранных
граждан имело отличия от их положения в современной Российской
Федерации. Для примера, в законе «О гражданстве СССР» от 01 декабря 1978
года № 8497-IX - в статье 8 - прямо оговорено, что «За лицом, являющимся
гражданином СССР, не признается принадлежности к гражданству
иностранного государства»
3
. Это говорит о том, что законодательство СССР ни
в коем случае не допускало двойного гражданства для своих подданных,
живущих на территории СССР.
Однако двойное гражданство могло возникнуть, например, при выходе
замуж советской гражданки за иностранца, если в соответствии с советским
законом она при этом не теряла советского гражданства, а закон иностранного
государства предусматривал, что жена следует гражданству мужа.
Если иностранец в установленном законом порядке принял советское
гражданство, он не мог считаться лицом, имеющим двойное гражданство.
В 1981 г. с целью большей согласованности, объединения и единой
концентрации правовых норм, полноты определения правового статуса
иностранных граждан был принят Закон СССР «О правовом положении
иностранных граждан в СССР» от 24 июня 1981 г. № 5152-X
4
. Принятый закон
урегулировал широкий спектр правоотношений, касающихся практически всех
1
Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07
октября 1977 г.) (ред. от 14.03.1990) // Свод законов СССР, т. 3, с. 14, 1990 г.
2
Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07 октября
1977 г.) (ред. от 14.03.1990) // Свод законов СССР, т. 3, с. 14, 1990 г.
3
Закон СССР «О гражданстве СССР» от 01 декабря 1978 г. № 8497-IX // Ведомости ВС СССР, 1978, № 49, ст. 816.
4
Закон СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» от 24 июня 1981 г. № 5152-X // Свод
законов СССР, т. 3, с. 778.
29
сфер жизнедеятельности иностранных граждан в СССР, вопросов их въезда и
выезда, привилегий и иммунитетов, ответственности за правонарушения и др.
Приближаясь к последним событиям советского времени, мы можем
озвучить закон, принятый 23 мая 1990 года – «О гражданстве СССР» № 1518-1
1
.
Распад Советского государства повлек за собой появление новых
независимых государств. Бывшие союзные республики стали
самостоятельными суверенными государствами, приобрели по отношению к
РФ статус иностранных государств, граждане которых стали иностранцами в
нашей стране. Основным документом, регламентирующим правовой статус
иностранных граждан в РФ является Конституция Российской Федерации,
принятая 12 декабря 1993 г
2
.
Основным принципом, определяющим правовой статус иностранных
граждан на территории России является принцип, согласно которому
иностранные граждане пользуются правами и исполняют обязанности также
как и граждане Российской Федерации, за исключением случаев,
предусмотренных федеральным законом или международным договором
России. Данное положение закреплено в части 3 статьи 62 Конституции РФ
3
.
Другим нормативно – правовым актом, регулирующим правовой статус
иностранных граждан в РФ является федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О
правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» №115-
ФЗ
4
.
Данный закон разделяет всех иностранных граждан на временно
пребывающих, временно проживающих, постоянно проживающих. Для каждой
из выше перечисленных категорий устанавливаются особые правила
оформления их пребывания и сроков нахождения на территории РФ.
1
Закон СССР "О гражданстве СССР" от 23.05.1990 N 1518-1 // "Свод законов СССР", т. 1, с. 47, 1990 г.
2
Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. - 2014. -
№ 15. - Ст. 1691.
3
Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. - 2014. -
№ 15. - Ст. 1691.
4
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002
г. № 115-ФЗ // СЗ РФ. – 2002. - №30. – Ст. 3032.
30
Необходимо отметить, что согласно нормам федеральных законов под
иностранным гражданином подразумевается лицо, не являющееся гражданином
РФ и имеющие доказательства наличия гражданства другого государства. В
наиболее полном объеме иностранным гражданам предоставляются и
гарантируются личные права и свободы, которые являются неотчуждаемыми и
принадлежащими каждому от рождения
1
.
Граждане иностранных государств имеют право на свободное
передвижение на территории России, за исключением ограничений,
предусмотренным федеральным законом.
Для иностранных граждан является невозможным право избирать и быть
избранным в органы государственной власти, принимать участие в
референдуме. Но постоянно проживающие иностранные граждане имеют право
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и принимать
участие в референдуме на местном уровне.
Граждане иностранных государств не могут быть участниками военной
службы, но могут поступать на нее по контракту. Также иностранные граждане
не может находиться на муниципальной, государственной службе, быть
участником экипажа военного корабля РФ, быть командиром воздушного суда
гражданской авиации. Для иностранных граждан существует перечень
должностей, доступ к которым закрыт с указанием на федеральный закон.
Иностранные граждане имеют право свободного распоряжения своими
способностями к труду, выбирать вид профессиональной деятельности
2
.
В случае совершения иностранным лицом правонарушения на
территории Российской Федерации к нему применяются меры ответственности
наряду с гражданами России. Российская Федерация предоставляет
1
Искевич И. С. Международно-правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской
Федерации / И. С. Искевич, А. В. Сахаров // Гражданское о-во в России и за рубежом. – 2015. – № 2. – С. 23.
2
Там же. Стр. 23.
31
иностранным гражданам политическое убежище, согласно части 1 статьи 63
Конституции РФ
1
.
Подводя итоги, можно сказать о том, что в Российской Империи имели
место быть институты гражданства. В свою очередь государство различало
граждан и иностранных граждан. Во времена советской власти закреплялись
новые основания присвоения лицам статуса гражданина РСФСР или
иностранца. Конституция РСФСР 1918 года отдала полномочия местным
Советам право принимать в российское гражданство только тех лиц, которые
во время проживания в РСФСР относились к рабочему классу, трудовому
крестьянству
2
. Со временем в законодательстве появилась возможность лишить
лицо гражданства СССР. Но возможным оно было только лишь по приговору
суда. Но закон СССР «О гражданстве СССР» от 01 декабря 1978 г. № 8497-IX
указал, что лишение гражданства СССР происходит в определенном случае и
только по решению Президиума Верховного Совета СССР
3
. Такими случаями
являлись действия, порочащие звание гражданина СССР.
Основанием существующих изменений в регулировании вопросов
гражданства стало установление в России демократического режима. В
настоящее время в Российской Федерации никто не может быть лишен
гражданства или права изменить его.
Начало новому этапу в законодательном регулировании вопросов,
связанных с пребыванием иностранных граждан, положило принятие 28 ноября
1991 г. Закона «О гражданстве Российской Федерации» № 1948-1, который на
основе преемственности закрепил характерные черты правового положения
иностранных граждан и лиц без гражданства, что вполне соответствует
1
Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. - 2014. -
№ 15. - Ст. 1691.
2
Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (принята
V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г.) // СУ РСФСР, 1918, № 51, ст. 582.
3
Закон СССР «О гражданстве СССР» от 01 декабря 1978 г. № 8497-IX // Ведомости ВС СССР, 1978, № 49, ст.
816.
32
международным нормам и принципам
1
. В 1993 г. такой подход был закреплен в
ст. 19 Конституции РФ
2
.
1.3. Источники правового регулирования, общая характеристика
законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без
гражданства в РФ
При рассмотрении различных аспектов правового статуса иностранных
граждан возникает необходимость обращения к ряду законов, подзаконных
нормативных правовых актов и международно-правовых документов. Вопросы,
так или она иначе относящиеся к юридическому она статусу иностранных она граждан,
равно как и нормы права, при помощи которых она эти вопросы разрешаются,
весьма она разнообразны с точки зрения классической теории структурирования
права по предмету и методу правового регулирования.
Действительно, среди правил поведения, юридических предписаний,
адресатом она которых она выступают она иностранцы, либо предметом она регулирования
которых она являются она общественные она отношения с участием иностранцев или по
поводу иностранцев, можно обнаружить нормы конституционного,
административного, трудового, уголовного, уголовно-процессуального,
гражданского, гражданско-процессуального и других отраслей права.
Более того, нормы с разным предметом она правового она регулирования
можно она встретить в одном и том она же нормативно-правовом акте, например, в
Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации» №115-ФЗ, который вступил в силу 29 октября 2002
года
3
.
1
Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 28.11.1991 № 1948-1 // Ведомости СНД и ВС РФ,
06.02.1992, № 6, ст. 243.
2
Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. - 2014. -
№ 15. - Ст. 1691
3
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002
г. № 115-ФЗ // СЗ РФ. – 2002. - №30. – Ст. 3032.
33
До этого положение иностранцев регулировалось Законом СССР «О
правовом положении иностранных граждан в СССР» от 24 июня 1981 года
1
, а
также Правилами пребывания иностранных граждан в СССР, утвержденными
Постановлением Совета Министров СССР от 26 апреля 1991 года № 212
2
.
Эти нормативные акты устарели и явно не отвечали требованиям
Конституции Российской Федерации, национальным интересам России и ее
новой миграционной политике.
Необходимость она принятия Федерального закона №115-ФЗ определялась в
первую очередь недостаточной регламентацией прав и обязанностей
иностранных она граждан, проживающих она на территории Российской Федерации, и
большой либеральностью миграционного законодательства России. При этом
особую роль в принятии Закона сыграла «прозрачность» границ с
государствами СНГ. Приток беженцев и вынужденных переселенцев из
бывших союзных республик привел к тому, что в настоящее время на
территории РФ, по данным некоторых федеральных органов исполнительной
власти, находилось свыше пяти миллионов нелегальных иностранцев. Россия
оказалась неподготовленной в правовом отношении к наплыву беженцев из
ближнего зарубежья. Федеральные законы «О беженцах» от 19 февраля 1993 г.
№ 4528-1
3
и «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 2003 г. № 4530-1
4
без всеобъемлющего федерального закона об иностранных гражданах не в
состоянии были решить сложные проблемы
5
.
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации» №115-ФЗ
6
имеет большое значение с точки зрения
проведения федеральной миграционной политики.
1
Закон СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» от 24 июня 1981 г. № 5152-X // Свод
законов СССР, т. 3, с. 778.
2
Постановление Совмина СССР "Об утверждении Правил пребывания иностранных граждан в СССР" от
26.04.1991 N 212 (ред. от 04.11.1991, с изм. от 13.08.1998) // "СП СССР", 1991, N 12-13, ст. 55.
3
Федеральный закон «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 // Российская газета, № 126, 03.06.1997.
4
Федеральный закон «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 2003 г. № 4530-1.) // Ведомости Съезда
народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации от 25 марта 1993 г., № 12, ст. 427.
5
Анисимова Н.Н. Правовой статус беженцев: Дис. ... канд. юрид. наук / Н.Н. Анисимова. - М, 2002. - С. 16.
6
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002
г. № 115-ФЗ // СЗ РФ. – 2002. - №30. – Ст. 3032.