44
Очевидно, что ответ на поставленный вопрос он следует он искать в
дихотомии предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Ни в перечне статьи 71 Конституции РФ, определяющей вопросы ведения
Российской Федерации, ни в перечне статьи 72 Конституции РФ,
определяющей вопросы совместного ведения Российской Федерации и
субъектов, иностранные граждане, их права, обязанности и поведение как
предмет регулирования не упоминаются вообще. Возможно, это обстоятельство
квалифицируется как недочет создателей текста Конституции РФ. Большая
определенность в данном вопросе желательна и способна служить делу
рационального конструирования законодательства об иностранных гражданах.
Вместе с тем, представляется возможным аналитически вывести
принадлежность вопросов правового регулирования правового статуса
иностранных граждан к исключительной компетенции Российской Федерации.
В пользу такого вывода свидетельствуют следующие моменты:
Пункт «в» статьи 71 Конституции РФ относит к ведению Российской
Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина и
вопросы гражданства
1
. К совместному ведению Федерации и ее субъектов в
данной области относится не правовое регулирование, а лишь «защита прав и
свобод человека и гражданина». К совместному ведению относятся также
обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режима
пограничных зон (пункт «б» статьи 72 Конституции РФ)
2
. Таким образом,
осуществлять нормативно-правовое регулирование в данной сфере имеет право
лишь Российская Федерация, а субъекты должны осуществлять деятельность по
реализации положений соответствующих законодательных и иных
федеральных нормативно-правовых актов на своей территории.
1
Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. - 2014. -
№ 15. - Ст. 1691.
2
Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. - 2014. -
№ 15. - Ст. 1691.
45
Статья 3 Федерального закона «О правовом положении иностранных
граждан» относит к законодательству о правовом положении иностранных
граждан только сам этот закон и иные федеральные законы
1
.
Внешняя политика, международные отношения, международные
договоры он Российской он Федерации, которые, как было установлено выше,
генетически составляют основу правового статуса иностранных граждан и
порядка их пребывания в России, относятся к исключительному ведению
Российской Федерации (пункт «к» статьи 71 Конституции РФ)
2
.
Непосредственно управленческую деятельность, связанную с
пребыванием иностранных граждан в России, осуществляет Федеральная
миграционная служба и ее подразделения в регионах. Создание
соответствующих собственных органов в субъектах не предусматривается.
В Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан»
3
и
в Федеральном законе «О порядке выезда и въезда»
4
нет указаний на
возможность правового регулирования соответствующих отношений органами
власти субъектов Федерации (за исключением одного частного случая,
технического вопроса – см. через один абзац). Законодательные поручения по
дальнейшему правовому регулированию адресованы лишь Правительству
Российской Федерации, МИД, МВД и его территориальным подразделениям.
Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской
Федерации не наделены правом нормативно-правового регулирования
правового статуса иностранных граждан.
1
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002
г. № 115-ФЗ // СЗ РФ. – 2002. - №30. – Ст. 3032.
2
Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом
поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30
декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. - 2014. - № 15. -
Ст. 1691.
3
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002
г. № 115-ФЗ // СЗ РФ. – 2002. - №30. – Ст. 3032.
4
Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15
августа 1996 г. №114-ФЗ (ред. от 06.07.2016 г.) // 1996. - №34. – Ст. 4029.
46
Вместе с тем, в соответствии с федеральными нормами,
устанавливающими основы порядка пребывания (проживания) иностранных
граждан он на территории России, для непосредственной организации их
исполнения органы субъектов Федерации могут (и должны) издавать
нормативные документы по частным, детализирующим, прикладным вопросам,
с учетом местной специфики.
В законодательстве об иностранных он гражданах он имеется он лишь один
пример косвенного привлечения субъектов Российской Федерации к правовому
регулированию частного вопроса, касающегося пребывания иностранцев на
территории субъекта: «Иностранные граждане, подлежащие депортации, по
решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов
внутренних дел либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке,
установленном законом субъекта Российской Федерации, до исполнения
решения о депортации» (часть 9 статьи 31 Закона «О правовом положении
иностранных граждан»)
1
.
Аналогичная норма содержится в ч. 5 ст. 34 этого же Закона в отношении
административно выдворяемых иностранцев
2
. Как видно из этой нормы,
органам власти субъектов Федерации предоставляется право урегулировать
частный вопрос «технического» характера, решение которого направлено не на
самостоятельный участок правового регулирования правового положения и
порядка пребывания иностранных граждан, а лишь на создание условий для
реализации соответствующих норм федеральных органов государственной
власти.
Исходя из изложенного, полагаем неверным включение нормативно-
правовых актов субъектов Российской Федерации, пусть даже они и касаются
частных вопросов пребывания (проживания) иностранцев на территории
субъектов, в законодательный массив «законодательство о правовом статусе и
1
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002
г. № 115-ФЗ // СЗ РФ. – 2002. - №30. – Ст. 3032.
2
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002
г. № 115-ФЗ // СЗ РФ. – 2002. - №30. – Ст. 3032.
47
порядке пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской
Федерации». Нормативные и правоприменительные веления органов власти
субъектов Российской Федерации в данном случае следует рассматривать лишь
как важные элементы механизма обеспечения прав и свобод иностранных
граждан и реализации ими обязанностей. Сказанное в отношении нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации еще в большей мере
относится к актам органов местного самоуправления и локальным
нормативным актам.
В заключение можно сформулировать следующие выводы:
Традиционно в контексте рассмотрения вопросов гражданства
Российской Федерации выделяют три категории лиц: граждане России,
граждане иного он государства, лица он без гражданства (апатриды).
Различия он конституционно-правового он статуса данных категорий лиц по
большей части он зависят от характера он правовой связи он индивида с Российской
Федерацией и/или иным государством. В пределах названных он категорий лиц
могут быть он выделены более он узкие группы, включающие он в себя людей,
находящихся в той или иной жизненной ситуации.
Как представляется, отдельную страту в структуре социума,
пребывающего в данный момент на территории государства, образуют
«иностранные граждане и лица без гражданства».
Законодательство об иностранных гражданах, пребывающих
(проживающих) на территории Российской Федерации состоит из
международных нормативных документов, Конституции Российской
Федерации (прежде всего – глава 2), Федеральных конституционных законов,
Федеральных законов, указов Президента Российской Федерации,
постановлений Правительства Российской Федерации и нормативных правовых
актов федеральных министерств.
В данный законодательный массив включаются нормативные правовые
акты, которые:
48
а) определяют правовой статус иностранного гражданина, фиксируют его
элементы: права, свободы, обязанности и гарантии;
б) регулируют порядок пребывания (проживания) иностранных граждан
на территории Российской Федерации.
Документы, издаваемые он федеральными он службами и агентствами,
постановления высших судебных инстанций, нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации в данный законодательный массив не входят.
Они являются элементами механизма реализации законодательства об
иностранных гражданах.
49
ГЛАВА 2. ПРАВОВОЙ СТАТУС ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И
ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА. ОСОБЕННОСТИ ИХ
ПРЕБЫВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства в
системе российского законодательства
Прежде чем приступить к определению прав и обязанностей иностранных
граждан и лиц без гражданства рассмотрим статистику миграционной ситуации
в России.
По данным МВД России в 2018 году на миграционный учет было
поставлено 17 764 489 человек:
Центральный ФО: 6 712 005, из них в Москве: 3 486 792, в МО:
1 625 982.
Северо-Западный ФО: 3 825 041, из них в г. Санкт-Петербург и
Ленинградской области: 3 300 441.
Приволжский ФО: 1 623 829
Сибирский ФО: 1 563 553
Южный ФО: 1 539 359
Уральский ФО: 1 142 255
Дальневосточный ФО: 1 025 827
Северо-Кавказский ФО: 332 620
1
(рис. 2.1).
Для сравнения в 2017 году на миграционный учет было
поставлено 15 710 227 человек, что на 11,5% меньше, чем за аналогичный
период 2018 года.
1
Миграционная ситуация в России за 2018 год [Электронный ресурс] /Яндекс Дзен. – Режим доступа:
https://zen.yandex.ru/media/id/5b9ba35cc3cbc000ab140b83/migracionnaia-situaciia-v-rossii-za-2018-god-
5c75223e836cde00b565f034/.
50
Рисунок 2.1 – Распределение мигрантов при постановке на
миграционный учет по федеральным округам (млн. чел.)
Отметим, что преимущественно в Россию въезжают граждане
следующих стран:
Узбекистан — 4 499 127
Таджикистан — 2 330 448
Китай — 1 807 001
Украина — 1 761 586
Киргизия — 876 795
Казахстан — 683 989
Азербайджан — 650 080
Армения — 641 618
Республика Молдова — 495 640
Беларусь — 452 064 (рис. 2.2)
1
.
1
Миграционная ситуация в России за 2018 год [Электронный ресурс] /Яндекс Дзен. – Режим доступа:
https://zen.yandex.ru/media/id/5b9ba35cc3cbc000ab140b83/migracionnaia-situaciia-v-rossii-za-2018-god-
5c75223e836cde00b565f034/.
6,7
3,82
1,62
1,56
1,53
1,14
1,02
0,33
Центральный ФО Северо-Западный ФО
Приволжский ФО Сибирский ФО
Южный ФО Уральский ФО
51
Рисунок 2.2 – Распределение въезжающих граждан по странам
(млн. чел.)
По целям пребывания в 2018 году в Российской Федерации лидировали:
работа – 5 047 788 (в 2017 году — 4 854 004);
туризм – 3 069 551 (в 2017 году — 2 496 250);
частные цели – 2 662 425 (в 2017 году — 2 030 508);
иное – 991 666 (в 2017 году — 800 758);
учеба – 536 518 (в 2017 году — 449 021) (рис. 2.3)
1
.
1
Миграционная ситуация в России за 2018 год [Электронный ресурс] /Яндекс Дзен. – Режим доступа:
https://zen.yandex.ru/media/id/5b9ba35cc3cbc000ab140b83/migracionnaia-situaciia-v-rossii-za-2018-god-
5c75223e836cde00b565f034/.
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
4,4
2,3
1,8
1,7
0,8
0,68
0,65
0,64
0,49
0,45
52
Рисунок 2.3 – Распределение въезжающих граждан по целям
пребывания в Российской Федерации (млн. чел.)
С целью рабочей деятельности было поставлено на миграционный учет
5 047 788 человек.
Лидируют следующие страны:
Узбекистан — 2 007 407
Таджикистан — 1 018 497
Украина — 460 622
Киргизия — 351 959
Армения — 207 945
Азербайджан — 186 167
Республика Молдова — 177 468
Беларусь — 134 690
Китай — 123 385
0 1 2 3 4 5
работа
туризм
частные цели
иное
учеба
2,4
4,4
1,8
2,8
53
Казахстан — 111 464
1
.
Для получения образования в российских ВУЗах в 2018 году было
поставлено на миграционный учет 536 518 человек.
В десятке следующие страны:
Казахстан — 86 447
Китай — 76 470
Туркмения — 39 992
Таджикистан — 34 763
Узбекистан — 34 203
Украина — 29 133
Индия — 21 000
Киргизия — 16 654
Азербайджан — 13 430
Ирак — 10 388
2
.
В 2018 году приобрели российское гражданство 269 362 человек.
Преимущественно это граждане из следующих стран:
Украина — 83 081
Казахстан — 45 362
Таджикистан — 35 732
Армения — 27 134
Узбекистан — 21 067
Республика Молдова — 17 071
Азербайджан — 12 152
Киргизия — 8 793
Беларусь — 4 708
Грузия — 2 502 (см. рис. 2.4)
3
.
1
Миграционная ситуация в России за 2018 год [Электронный ресурс] /Яндекс Дзен. – Режим доступа:
https://zen.yandex.ru/media/id/5b9ba35cc3cbc000ab140b83/migracionnaia-situaciia-v-rossii-za-2018-god-
5c75223e836cde00b565f034/.
2
См. Там же.
3
См. Там же.