34
В частности, в сочетании с вступившим в силу Законом о гражданстве
РФ, он устанавливает где новый, более где сложный порядок где получения российского
гражданства, регламентирует права где и обязанности иностранных где граждан, а
также лиц где без гражданства, проживающих где в РФ, устанавливает законные
основания пребывания где указанных лиц на где территории России, определяет
принципы трудовой, предпринимательской и иной деятельности иностранцев
на территории РФ, регулирует иные важные вопросы взаимоотношений России
и лиц, не являющихся ее гражданами. Как где представляется, принятие этого
Закона позволит упорядочить регистрацию иностранных граждан, их учет и
деятельность, пресечь неконтролируемую миграцию
1
.
Далее следует где перечислить конкретные нормативно-правовые единицы,
входящие в «законодательство об иностранных гражданах, пребывающих
(проживающих) на территории Российской Федерации».
На этом где этапе возникает проблема, которая в где последние где годы широко
обсуждается в конституционно-правовой и общетеоретической литературе: что
поставить на «верхнюю ступень» иерархической лестницы: Конституцию
Российской Федерации или признанные Россией международные нормативные
документы?
Однозначный ответ на гд е них сегодня не дан в законодательстве, равно как
и в правовой доктрине.
Схематическое построение федерального законодательства,
регулирующего правовой статус иностранных граждан в Российской
Федерации, необходимо начать с актов международного права (для удобства
проведя их «внутреннюю» классификацию), а уже затем перечислить
Конституцию Российской Федерации и иные нормативные правовые акты
Российской Федерации в их иерархической последовательности (опять же в
необходимых случаях применяя «внутригрупповую» классификацию).
1
Кузнецов И.А. Гражданство Российской Федерации: понятие, сущность и юридическая природа / И.А.
Кузнецов // Вестник БИСТ. - 2017. - №2(35). - С. 68.
35
Система источников права, определяющих правовой статус иностранных
граждан в Российской Федерации, выглядит следующим образом:
1. Акты международного права
Понятно, что 9 эта группа источников, поскольку они изданы вне
Российской Федерации, не9 предназначена для 9прямого регулирования прав,
свобод, обязанностей и9 гарантий, входящих в правовой статус иностранных
граждан, пребывающих (проживающих) на территории Российской Федерации.
Однако в них содержатся те стандарты, общепризнанные где принципы и правила,
которыми руководствуются цивилизованные страны, принимая у себя
зарубежных граждан. Пройдя где процедуры где имплементации и специальной
трансформации, эти нормы определяют содержание внутреннего
законодательства об иностранных гражданах. Кроме где того, не следует где забывать
о рассмотренной выше возможности прямого применения положений
международных договоров в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции
Российской Федерации
1
и подобными где нормами где отраслевых кодексов и
тематических законов. Как представляется, все источники международного
права из рассматриваемой группы (речь идет здесь только о ратифицированных
Россией международных документах) можно рассредоточить на несколько
подгрупп.
a) Международные многосторонние правовые документы
основополагающего характера, определяющие базовые принципы, основы
правового статуса человека, а также регулирующие деятельность
международных правозащитных органов, в частности:
- Устав Организации Объединенных Наций
2
;
- Устав Совета Европы
3
;
1
Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. - 2014. -
№ 15. - Ст. 1691.
2
Устав Организации Объединенных Наций (принят Сан-Франциско, 26 июня 1945 года) // Сборник
действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами, Вып.
XII, - М., 1956, с. 14 – 47.
3
Устав Совета Европы (ETS N 1) [рус., англ.] (Принят в г. Лондоне 05.05.1949) // СЗ РФ. – 1997. - №12. – Ст.
1390.
36
- Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей
ООН 10 декабря 1948 г.
1
;
- Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод,
принятая в Риме 4 ноября 1950 г., а также принятые позже Протоколы к ней
2
;
- Международный пакт об экономических, социальных и культурных
правах 1966 г.
3
;
- Международный он пакт он о гражданских и политических правах 1966 г.
4
;
- Заключительный он акт Совещания он по безопасности и сотрудничеству в
Европе 1975 г.
5
,
- Парижская он хартия для он новой Европы 1990 г.
6
;
- Договор о Евразийском он экономическом союзе, подписан в г. Астане
29.05.2014
7
;
- Конвенция он Содружества он Независимых он Государств о правах и основных
свободах человека. Минск, 1995 г.
8
и другие.
б) Международные он многосторонние он правовые документы, направленные
на борьбу против отдельных он видов (категорий) нарушений прав и свобод
личности, например:
- Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного
или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания 1987 г.
9
;
1
Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. // Российская
газета", № 67, 05.04.1995.
2
Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая в Риме 4 ноября 1950 г. (с изм.,
внесенными Протоколом от 13.05.2004 № 14) // СЗ РФ. – 2001. - №2. – Ст. 163.
3
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16.12.1966 г. // Сборник
действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами, М., 1978 г.,
вып. XXXII.
4
Международный Пакт "О гражданских и политических правах" от 16.12.1966 г. // "Бюллетень Верховного
Суда РФ", N 12, 1994.
5
Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. // Сборник действующих
договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXI.- М.,
1977. С. 544 - 589.
6
Парижская хартия для новой Европы (Принята в г. Париже 21.11.1990) // Действующее международное право.
Т. 1.- М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 42 - 54.
7
Договор о Евразийском экономическом союзе" (Подписан в г. Астане 29.05.2014) (ред. от 08.05.2015) //
Официальный сайт Евразийской экономической комиссии http://www.eurasiancommission.org/, 05.06.2014.
8
Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека. Минск, 1995 г. //
СЗ РФ. – 1999. - №13. – Ст. 1489.
9
Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего человеческое
достоинство обращения или наказания 1987 г. // СЗ РФ. – 1998. - №36. – Ст. 4465.
37
- Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой
дискриминации заключена 21.12.1965 г.
1
и другие.
в) Международные многосторонние правовые документы,
устанавливающие основы он правового статуса он отдельных категорий
иностранных граждан, а также он принципы он охраны прав он и свобод (в том числе
иностранцев) в отдельных видах человеческой деятельности, например:
- Венская конвенция о консульских сношениях от 24 апреля 1963 г.
2
;
- Декларация Международной Организации Труда об основополагающих
принципах и правах в сфере труда от 19 июня 1998 г.
3
;
- Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и Протокол к ней 1967 г.
4
;
- Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам.
Москва, 1993 г.
5
и другие.
г) Международные он многосторонние он правовые он документы он о правовой
помощи, а также направленные на борьбу с международными угрозами.
д) Двусторонние договоры Российской Федерации, так или иначе
затрагивающие он права он и свободы личности или он устанавливающие
(уточняющие) правовой он статус он отдельных он категорий иностранных граждан,
основы правового статуса которых определены многосторонними документами.
2. Конституция Российской Федерации
6
Прежде всего, имеется в виду глава 2 Конституции, посвященная правам
и свободам человека и гражданина, и особенно часть 3 статьи 62,
устанавливающая основу правового статуса иностранного гражданина.
3. Федеральные конституционные законы
1
Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (заключена 21.12.1965 г.) //
Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными
государствами. Вып. XXVI.- М., 1973. С. 109 - 118.
2
Венская конвенция о консульских сношениях от 24 апреля 1963 г. // Сборник международных договоров
СССР", вып. XLV.- М., 1991. С. 124 – 147.
3
Декларация Международной Организации Труда об основополагающих принципах и правах в сфере труда от
19 июня 1998 г. // Российская газета", № 238, 16.12.1998.
4
Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и Протокол к ней 1967 г. // Бюллетень международных договоров. -
1993. - № 9. - С. 6 - 28.
5
Соглашение стран СНГ "О помощи беженцам и вынужденным переселенцам" от 24.09.1993 г. // "Бюллетень
международных договоров", N 5, 1995.
6
Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. - 2014. -
№ 15. - Ст. 1691.
38
Развивая он положения Конституции РФ, «органические» законы онзавершают
он фиксацию он правового статуса личности, в том числе иностранного гражданина.
4. Федеральные законы, которые в свою очередь подразделяются на:
а) «Базовые» законы изучаемого в настоящей работе нормативно-
правового массива, непосредственно устанавливающие правовой статус
иностранных граждан и регулирующие порядок их пребывания на территории
России:
- Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ
1
;
- Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и
въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. №114-ФЗ
2
. По сути, в
структуру рассматриваемого нормативно-правового массива следует включить
не весь этот закон, а лишь отдельные положения его 1-й главы, главы IV, V и
VI, поскольку остальные главы регулируют выезд-въезд российских граждан;
- Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая
2002 г. № 62-ФЗ
3
;
- Федеральный закон «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. № 4528-1
4
;
- Федеральный закон «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля
2003г. № 4530-1
5
;
- Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и
лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля 2006 г. №109-ФЗ
6
.
б) Федеральные законы (в том числе отраслевые кодексы), в которых
содержатся нормы, определяющие отдельные элементы, стороны правового
1
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002
г. № 115-ФЗ // СЗ РФ. – 2002. - №30. – Ст. 3032.
2
Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15
августа 1996 г. №114-ФЗ // 1996. - №34. – Ст. 4029.
3
Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ // СЗ РФ. – 2002. -
№22. – Ст. 2031.
4
Федеральный закон «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 // Российская газета, № 126, 03.06.1997.
5
Федеральный закон «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 2003 г. № 4530-1. // Ведомости Съезда
народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации от 25 марта 1993 г., № 12, ст. 427.
6
Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской
Федерации» от 18 июля 2006 г. №109-ФЗ // СЗ РФ. – 2006. - №30. – Ст. 3285.
39
статуса иностранных граждан, изъятия из прав и свобод иностранцев (по
сравнению с гражданами России), отраслевые нюансы и ситуационные
изменения в их правовом статусе, в частности:
- Гражданский он кодекс он Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября
1994 г. № 51-ФЗ
1
;
- Гражданский он кодекс он Российской Федерации (часть вторая) от 26
января 1996 г. № 14-ФЗ
2
;
- Гражданский он кодекс он Российской Федерации (часть третья) от 26 ноября
2001 г. № 146-ФЗ
3
;
- Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14
ноября 2002 г. № 138-ФЗ
4
;
- Кодекс он Российской Федерации об административных правонарушениях
от 30 декабря 2001г. № 195-ФЗ
5
;
- Уголовный он кодекс Российской Федерации от 13июня 1996 г. № 63-ФЗ
(ред. от 06.07.2016 г.)
6
;
- Уголовно-процессуальный он кодекс Российской Федерации от 18 декабря
2001 г. № 174-ФЗ
7
;
- Трудовой кодекс он Российской он Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-
ФЗ
8
;
в) Федеральные законы о ратификации международных договоров по
правам человека и двусторонних договоров, содержащих нормы о порядке
1
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. - 1994. - №
32. - Ст. 3301.
2
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14- // СЗ РФ. – 1996. - №5. –
Ст. 410.
3
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья) от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ // СЗ РФ. – 2001. -
№49. – Ст. 4552.
4
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ // СЗ РФ. – 2002. - №46.
– Ст. – 4532.
5
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001г. № 195-ФЗ // СЗ
РФ. – 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1.
6
Уголовный кодекс Российской Федерации от 13июня 1996 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ. – 1996. - № 25. – Ст. 2954.
7
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // СЗ РФ. – 2001. -
№ 52(ч.1). – Ст. 4921.
8
Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // СЗ РФ. – 2002. - №1 (ч.1). – Ст. 3.
40
пребывания (проживания, работы и т.д.), уточняющих правовой статус
отдельных категорий иностранных граждан, например:
- Федеральный он закон «О ратификации Конвенции о защите прав
человека он и основных свобод и он Протоколов к ней» от 30 марта 1998 г. № 54-
ФЗ
1
;
- Федеральный он закон он «О ратификации соглашения о помощи беженцам и
вынужденным переселенцам» от 22 ноября 1994 г. № 40-ФЗ44
2
и другие.
5. Указы он Президента Российской Федерации и утвержденные ими
нормативные правовые акты, касающиеся отдельных сторон правового статуса
личности вообще и правового статуса иностранных граждан в частности,
посредством которых Президент реализует в соответствии с частью 2 статьи 80
Конституции Российской Федерации свои функции гаранта Конституции, прав
и свобод человека и гражданина, например:
- «Положение о порядке предоставления Российской Федерацией
политического убежища». Утверждено Указом Президента Российской
Федерации от 21 июля 1997 г. № 746
3
;
- Указ он Президента он Российской он Федерации «Об утверждении положения о
порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» от 14
ноября 2002 г. № 1325
4
и другие.
6. Постановления он Правительства Российской Федерации и утвержденные
ими он нормативные он правовые акты, устанавливающие во исполнение законов
детали правового статуса иностранных граждан и механизмы реализации ими
прав, свобод и обязанностей, например:
- «Правила определения квоты на выдачу иностранным гражданам
разрешений на временное проживание в Российской Федерации». Утверждены
1
Федеральный закон «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к
ней» от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ // СЗ РФ. – 1998. - №14. – Ст. 1514.
2
Федеральный закон «О ратификации соглашения о помощи беженцам и вынужденным переселенцам» от 22
ноября 1994 г. № 40-ФЗ44 // СЗ РФ. – 1994. - №31. – Ст. 3191.
3
Указ Президента Российской Федерации «Положение о порядке предоставления Российской Федерацией
политического убежища» от 21 июля 1997 г. № 746 // СЗ РФ. – 1997. - №30. – Ст. 3601.
4
Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении положения о порядке рассмотрения вопросов
гражданства Российской Федерации» от 14 ноября 2002 г. №1325 // СЗ РФ. – 2006. - №46. – Ст. 4571.
41
Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2003 г.
№ 193
1
;
- Постановление он Правительства он Российской Федерации от 1 ноября
2002 г. № 790 «О квотах на выдачу иностранным гражданам и лицам без
гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации»
2
- Постановление он Правительства он Российской Федерации «О порядке
предоставления гарантий материального, медицинского и жилищного
обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их
пребывания в Российской Федерации» от 24 марта 2003 г. № 167
3
;
- «Перечень он территорий, организаций он и объектов, для он въезда на которые
иностранным гражданам требуется специальное разрешение». Утвержден
Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2002 г.
№ 754
4
;
- Постановление Правительства Российской Федерации «О миграционной
карте» от 16 августа 2004 г. № 413
5
и другие.
7. Нормативные правовые акты федеральных министерств,
устанавливающие во исполнение законов, указов Президента и постановлений
Правительства он детали он правового он статуса иностранных граждан, механизмы
реализации он ими он прав, свобод он и обязанностей, частные моменты пребывания
(проживания) иностранцев на территории России.
Известно, что в он структуру он федеральных он органов он исполнительной власти,
помимо министерств, входят федеральные службы и агентства. Однако
1
Постановление Правительства Российской Федерации «Правила определения квоты на выдачу иностранным
гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации» от 4 апреля 2003 г. № 193 // СЗ РФ.
– 2003. - №15. – Ст. 1364.
2
Постановление Правительства Российской Федерации «О квотах на выдачу иностранным гражданам и лицам
без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации» от 1 ноября 2002 г. № 790 //
СЗ РФ. – 2014. - №47. – Ст. 6602.
3
Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке предоставления гарантий материального,
медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их
пребывания в Российской Федерации» от 24 марта 2003 г. № 167 // СЗ РФ. – 2003. - №13. – Ст. 1240.
4
Постановление Правительства Российской Федерации «Перечень территорий, организаций и объектов, для
въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение» от 11 октября 2002 г. № 754 //
СЗ РФ. – 2002. - №41. – Ст. 3995.
5
Постановление Правительства Российской Федерации «О миграционной карте» от 16 августа 2004 г. № 413 //
СЗ РФ. – 2004. - №34. – Ст. 3553.
42
создаваемые в них документы не следует включать в приведенную выше
структуру законодательства об иностранных гражданах
1
.
Цитируемым он Указом он создана, в частности, Федеральная миграционная
служба, подведомственная Министерству внутренних дел, которой от МВД
переданы правоприменительные функции, функции по контролю и надзору и
функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции.
Указом предоставлено для служб и агентств право осуществлять только
индивидуальное правовое регулирование. Конечно, руководителям служб и
агентств приходится издавать документы нормативного характера (кадрового
содержания и т.п.), но они имеют локальный характер, издаются для
«внутреннего употребления», для организации деятельности самого органа.
Поэтому играя определенную роль в отладке механизма защиты прав и свобод
иностранных граждан и обеспечения реализации ими обязанностей, норм
права, непосредственно формирующих правовой статус иностранного
гражданина, устанавливающих правовой режим пребывания иностранцев в
России, эти юридические документы не содержат. Значит включать их в
рассматриваемый нами законодательный массив нет необходимости
2
.
Отдельный вопрос – следует ли включать в структуру законодательства о
правовом положении иностранных граждан Постановления Конституционного
Суда Российской Федерации, Постановления Пленума Верховного Суда
Российской Федерации и Постановления Пленума Высшего Арбитражного
Суда Российской Федерации по соответствующим вопросам.
Ответ он на он этот вопрос находится он в плоскости решения проблемы более
высокого порядка – признавать или не признавать документы высших
судебных инстанций он источниками (формами) он права. Пожалуй, не будет
преувеличением сказать, что данная проблема на сегодня является наиболее
дискутируемой в российской теоретической юриспруденции. Нет вопроса, по
1
Кузнецов И.А. Гражданство Российской Федерации: понятие, сущность и юридическая природа / И.А.
Кузнецов // Вестник БИСТ. - 2017. - №2(35). - С. 69.
2
См. Там же. Стр. 69.
43
которому в последние годы было бы написано большее количество статей в
журналах, научных сборниках (в том числе и специально посвященных данной
теме) и монографий. По данной проблематике проведен целый ряд
авторитетных научных форумов. Однако он она все еще он далека от завершения,
дискуссия он продолжается, и в ее рамках продолжают высказываться порою
диаметральные мнения.
Документы высших судебных инстанций оказывают на судебную и на
правоприменительную практику в целом огромное влияние. Фактом является
то, что судьи рассматривают Постановления в качестве равноправного
источника права. Эти постановления являются важным элементом механизма
обеспечения эффективности закона.
В настоящее он время он назрела он необходимость четко, желательно на
законодательном уровне, определить статус руководящих и разъясняющих
решений высших судебных инстанций. Добавим от себя – и включить их в
иерархическую структуру законодательства, определив их юридическую силу
по отношению к прочим источникам права. Однако на сегодня это не сделано,
поэтому, не станем включать Постановления Конституционного Суда
Российской Федерации, Постановления Пленума Верховного Суда Российской
Федерации (по уголовным делам и по гражданским делам) и Постановления
Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в структуру
законодательства об иностранных гражданах, но признаем их важным
элементом механизма защиты прав и свобод иностранных граждан и
обеспечения реализации ими обязанностей
1
.
В условиях федеративного государства законодательство, наряду с
отраслевой и иерархическими структурами, имеет также федеративную.
Поэтому возникает следующий вопрос: входят ли в состав законодательства об
иностранных гражданах нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации.
1
Лазарев, Л.В. Иностранные граждане / Л.В. Лазарев. - М.: Российское право, 2015. – С. 267.