25
достигают 29,4% ВВП страны (аналогичные показатели только в Норвегии
— 29,7, средний уровень для ЕС — 24,5%).
18
Однако пенсионная система страны во Франции отличается высокой
степенью фрагментации и сложностью структуры. Поэтому на данной
системе можно основывать реформы обязательного пенсионного
страховании в России. В состав государственного пенсионного обеспечения
входят общая схема (которая охватывает 2/3 работающего населения) и
специальные программы для сельскохозяйственных рабочих, самозанятых,
госслужащих и многочисленных отдельных категорий наемных работников,
включая работников железнодорожного транспорта, моряков,
преподавателей, работников свободных профессий и др., всего 42
обязательные государственные пенсионные схемы. Официальный базовый
пенсионный возраст по общей схеме составляет 62 года и для мужчин, и для
женщин. Пенсия рассчитывается по средней заработной плате за лучшие 25
лет (50% заработка до установленного лимита), но при условии выплаты
взносов в течение 163-172 кварталов (в зависимости от года рождения). В
специальных схемах предусмотрены более благоприятные условия, более
низкий пенсионный возраст (на 4-5, а в отдельных схемах до 10 лет ниже
базового) и другие правила расчета пенсий (75% заработной платы за
последние 6 месяцев и отсутствие верхнего лимита, что снижает
необходимость участия в профессиональных схемах). Второй уровень
составляют объединенные в 2019 г. обязательные распределительные
балльные профессиональные схемы AGIRC и ARRCO, управляемые
социальными партнерами. Их доля в общем объеме пенсионного
обеспечения по обязательным схемам составляет около 24%.
19
18
The 2018 ageing report. Economic and budgetary projections for the 28 member states (2016-2070). Institutional
paper 079. P. 12 // European Commission [Электронный ресурс]. URL:
https://ec.europa.eu/info/publications/economy-finance/2018-ageing-report-economic-and-budgetarv-projections-
eu-member-states-2016-2070 en (дата обращения: 20.04.2020).
19
Pension adequacy report 2018. Current and future income in the EU. Vol. 2. — Country profiles. P. 95 //
European Commission [Электронный ресурс]. URL:
26
Комбинировать работу и получение пенсии можно двумя способами:
осуществлять постепенный уход на пенсию, то есть после 62 лет
застрахованный может снизить на 40-80% число часов своей работы и
получать соответствующую долю заработной платы и часть пенсии (в этом
случае работник продолжает выплачивать взносы и увеличивает свои
пенсионные права). При работе полное рабочее время и получении полной
пенсии страховые взносы выплачиваются, но пенсионные права не
увеличиваются (что в целом не характерно для зарубежной практики
пенсионного страхования, в большинстве случаев допускается прекращение
уплаты страховых взносов работающими пенсионерами, но при продолжении
выплаты взносов начисляются дополнительные пенсионные права).
Основные задачи пенсионных реформ Франции на фоне общих
изменений пенсионных систем стран ОЭСР.
Большинство стран ОЭСР прошли этап активного реформирования
своих пенсионных систем, нацеленных на обеспечение более позднего
выхода работников на пенсию и достижение предполагаемой долгосрочной
финансовой стабильности.
20
Кроме постепенного повышения официального
пенсионного возраста и допустимого возраста досрочного выхода на пенсию,
ряд стран внесли изменения в правила получения пенсий и пособий по
инвалидности и пособий по безработице для лиц старших возрастных групп с
целью ограничения их использования как особых схем выхода на пенсию. Но
в прошедшие 4-5 лет некоторые страны (в том числе Канада, Польша, Чехия,
Италия) решили пересмотреть ранее одобренные реформы и не поднимать
пенсионный возраст выше 65 лет. Частичные изменения пенсионной
системы, сопровождаемые массовыми забастовками и выступлениями
https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=en&pubId=8085&furtherPubs=ves (дата обращения:
20.04.2020).
20
Dubois H., Runceane G., Anderson R. Extending Working Lives through Flexible Retirement Schemes: Partial
Retirement. European Foundation for Improvement of Living and Working Conditions. Luxemburg: Publication
office of European Union, 2016. DOI: http://dx.doi.org/10.2806/004233.
27
трудящихся, осуществлялись во Франции в 1993 г., 2003 г., 2010 г. и 2014 г.
В 2015 г. было заключено трехлетнее соглашение работодателей и
профсоюзов о постепенном повышении пенсионного возраста в
профессиональных пенсионных схемах и временном использовании
отстающей индексации профессиональных пенсий по сравнению с ростом
цен (на 1% меньше роста цен). Среди последних осуществленных в стране
изменений было повышение в 2017 г. на 0,3% размера страховых взносов,
продление требуемого периода выплаты страховых взносов для получения
полной пенсии (до 43 лет к 2035 г. для лиц, родившихся в 1973 году и
позднее) вместе с более льготными условиями для расчета
продолжительности квартала, перенос с 1 апреля на 1 октября срока
ежегодной индексации пенсий, сокращение числа критериев отнесения работ
к категории сложных и опасных. Франция — одна из 5 стран, в которых
действуют законодательные нормы, описывающие правила определения
работ, включенных в категории вредных и опасных, и в которой
существование специальных режимов пенсионного обеспечения для
отдельных категорий работающих с правом более раннего выхода на пенсию
сочетаются с мерами по улучшению условий труда. В этой связи необходимо
отметить, что в большой группе европейских стран, в том числе в Швеции,
Великобритании, Дании, Нидерландах, нет официальной оформленной
политики в отношении работников, занятых на вредных, тяжелых и опасных
работах, а риски более ранней утраты трудоспособности во многих случаях
включаются в их заработную плату, а не компенсируются более ранним
выходом на пенсию, что не исключает возможность использования
дополнительных льгот в этих странах в соответствии с коллективными
соглашениями.
28
Французское правительство в сентябре 2017 г. сформировало
специальную Комиссию по подготовке пенсионной реформы. В ноябре 2018
г. Комиссия определила основные направления своей деятельности:
1) серьезное упрощение действующей пенсионной системы,
2) определение инструментов достижения финансовой стабильности,
снижения влияния на финансовое состояние пенсионной системы
негативных долгосрочных экономических и демографических изменений и
кратковременных шоков.
Свои рекомендации по внедрению новой пенсионной системы
Комиссия опубликовала в июле 2019 г. Цель новой реформы —
унифицировать систему, снизить неравенство в правах при расчете пособий,
сократить число категорий работников, имеющих право на раннюю пенсию,
облегчить трудовую мобильность и улучшить управление пенсионным
обеспечением. Среди предполагаемых реформ фигурировало и повышение с
62 до 64 лет базового пенсионного возраста для получения полной пенсии.
Массовые протесты со стороны наиболее активных групп работников
транспорта, нефтяной промышленности, образования, культуры, то есть
прежде всего включенных в специальные обязательные пенсионные схемы,
заставили власти пересмотреть некоторые основные положения реформы и
график осуществления намеченных мероприятий.
Начало реформы по введению всеобщего пенсионного режима
перенесено с 2025 г. на 2037 г. и будет касаться граждан, родившихся после
1975 г. До вступления в силу новых правил работники, включенные в
специальные пенсионные схемы, смогут выходить на пенсию досрочно, до 60
лет. Для выходящих на пенсию после 2037 г. трудовой стаж до 2025 г.
планируется учитывать по ранее действовавшим правилам, после 2025 г. —
по новым. Первым поколением, которое должно получать пенсии в
29
соответствии с общей пенсионной схемой, станут граждане страны 2004 года
рождения.
Вопросы пенсионного возраста, его соотношения с
продолжительностью жизни и длительность переходного периода волнуют
не только французов, но и даже после принятия всех решений остаются
предметом серьезных дискуссий в РФ. По данным на 2018 г., во Франции
фиксируется самые низкие уровни эффективного возраста ухода с рынка
труда (60,8 лет и для мужчин, и для женщин) и высокие показатели
продолжительности жизни на пенсии среди всех стран ОЭСР: 26,9 лет для
женщин и 22,7 года для мужчин, средние показатели по всем странам данной
группы составляют соответственно 22,5 года и 17,8 лет.
21
Занятость лиц
старшей возрастной группы 50-74 года составляет 41,9%, при средних
показателях по странам ОЭСР 51,1%. В российском варианте
осуществляемое ускоренное повышение официального пенсионного возраста
представляется менее оправданным с демографической (существенно более
низкая продолжительность жизни как общей после рождения, так и
остаточной, после 60 лет, особенно для мужчин) и социальной точек зрения,
в том числе состояния рынка труда.
Своеобразной альтернативой крайне непопулярным и политически
опасным мерам по повышению пенсионного возраста и увеличению
продолжительности необходимого страхового стажа, как показывает опыт
отдельных экономически развитых стран, выступает приобретающий все
большее распространение механизм автоматической корректировки
различных параметров пенсионной системы, не требующий постоянных
согласований с социальными партнерами. Ряд европейских стран
автоматически связали установку пенсионного возраста с
продолжительностью жизни. Но при этом, например, в Дании, Нидерландах
21
Pensions at a glance 2019: OECD and G20 indicators. P. 181 // OECD [Электронный ресурс]. URL: https
://www.oecd.org/publications/oecd-pensions-at-a-glance-19991363 .htm (дата обращения: 20.04.2020).
30
и Эстонии узаконена пропорциональная связь 1:1: один год увеличения
продолжительности жизни после 65 лет (60 лет в Дании) ведет к увеличению
пенсионного возраста на один год, что теоретически меняет соотношение
продолжительности работы и нахождения на пенсии в пользу работы. В
Финляндии и Португалии пенсионный возраст должен увеличиваться на 2/3
от роста продолжительности жизни после 65 лет. Основной целью в
последнем случае выступает сохранение соотношения между ожидаемой
продолжительностью нахождения на пенсии и активной занятости.
Решение о введении автоматической корректировки пенсионного
возраста в соответствии с увеличением продолжительности жизни были
приняты в Италии и Словакии, но впоследствии его отменили (Словакия
окончательно, Италия временно, предположительно до 2026 г., сохранив ее
для ряда профессий). Сама по себе установка связи пенсионного возраста с
продолжительностью жизни хотя и способствует учету последствий старения
населения для корректировки рынка труда, не может автоматически привести
к достижению финансовой стабильности распределительных пенсионных
систем. Во-первых, рост численности трудоспособного населения связан в
основном со структурой населения и уровнем рождаемости и не зависит от
продолжительности жизни, во-вторых, в большинстве стран дополнительные
годы работы существенно увеличивают размеры пенсионных обязательств.
Тем не менее считается, что отсутствие связи между пенсионным возрастом
и улучшением параметров продолжительности жизни ведет к нарушению
финансового баланса системы, если не прибегать к увеличению взносов или
снижению уровня замещения пенсией заработка. Пока Франция не относится
к группе стран, применяющих данный механизм автоматической
корректировки.
Относительно новым явлением в практике развитых стран стало
стимулирование гибких национальных и отраслевых схем частичного выхода
31
на пенсию. Такого рода схемы, нацеленные на продление длительности
трудовой жизни и сглаживание процесса перехода к пенсии, действуют в
половине стран ЕС, в том числе и во Франции.
22
Частичный выход на пенсию
может быть особенно востребован для определенных категорий работников,
прежде всего лиц с семейными обязанностями или с проблемами со
здоровьем. Главным препятствием широкого использования данных схем на
сегодняшний момент выступает относительно слабая заинтересованность
работодателей в таких моделях.
Другой важный как для РФ с ее высокой долей льготных категорий
работников, так и для Франции вопрос — непростая задача упразднения
привилегий для представителей некоторых профессиональных групп. С
точки зрения унификации своих пенсионных систем, прежде всего
объединения пенсионных систем для работников частных структур и
госслужащих, страны ОЭСР могут быть разделены на 4 группы. В половине
стран ОЭСР (в состав первой группы входят Италия, Япония, Швейцария,
Испания, Португалия, Греция, Венгрия, Польша, Прибалтийские
государства.) все наемные работники вне зависимости от сектора занятости
(или по крайней мере все вновь выходящие на рынок труда) охвачены одной
общей схемой обязательного пенсионного страхования. Значительная часть
участников данной группы приступили к процессу объединения работников
частного сектора и госслужащих в течение последних двух десятилетий. Во
вторую большую группу входят страны, в которых пенсионные схемы для
работников частного и государственного секторов идентичны, но
управляются разными структурами. К этой группе относятся, например,
Финляндия, Нидерланды, Швеция. В 10 странах ОЭСР, составляющих
третью группу, для работников государственного и частного секторов
22
Dubois H., Runceane G., Anderson R. Extending Working Lives through Flexible Retirement Schemes: Partial
Retirement. European Foundation for Improvement of Living and Working Conditions. Luxemburg: Publication
office of European Union, 2016. DOI: http://dx.doi.org/10.2806/004233.
32
экономики действует единая система, но для госслужащих предусмотрено
дополнительное обязательное пенсионное страхование. В состав данной
группы входят Австралия, Канада, Дания, Австрия, Ирландия, Норвегия,
США и Великобритания. Например, в Великобритании все работающие
охвачены новой государственной обязательной пенсионной системой, но у
госслужащих в дополнение есть обязательная профессиональная пенсия. Что
касается работников частного сектора страны, то они имеют право отказаться
от участия в дополнительном профессиональном пенсионном страховании. И
только в 4 странах, включая Францию, Бельгию и Германию, продолжают
действовать разные схемы для трудящихся государственного и частного
секторов экономики. Однако необходимо отметить, что в среднем разница в
пенсионном обеспечении во Франции работников этих секторов составляет
всего 6%, в Германии и Бельгии она достигает 30%. Еще больше различия в
пользу работников госсектора в странах третьей группы: в США и Канаде —
45-50%, Великобритании — 80%.
Согласно проекту французской реформы, унификация различных
обязательных государственных пенсионных схем для разных категорий
работников как частного, так и государственного сектора должна
осуществляться на основе балльной системы. Балльные формулы расчета
пенсий, основанные на суммарном подсчете актуарной стоимости каждого
года страхового стажа с учетом соотношения индивидуального заработка со
средней заработной платой в стране за тот же период, наряду с условно
накопительными счетами рассматриваются как инструменты современных
пенсионных технологий, призванные сгладить явные недостатки
традиционных распределительных систем. Соблюдение эквивалентности
обязательств по взносам и выплатам является одновременно важным
страховым принципом и серьезным механизмом мотивации работников к
участию в финансировании пенсионной системы.
33
Внедрение балльной системы в РФ сопровождалось многочисленными
критическими замечаниями. Примером достаточно успешного использования
с 1992 г. балльной пенсионной системы является Германия. Индивидуальная
пенсия в стране зависит от накопленных за всю трудовую жизнь баллов и
стоимости балла. Один балл соответствует средней заработной плате за год.
Низкие (менее 450 евро в месяц) и относительно высокие (более 215% от
средней заработной платы) заработки исключены из базы расчета страховых
взносов, и баллы на эти суммы не начисляются. Дополнительные баллы
начисляются за уход за ребенком, получение пособий по безработице, работу
в особых условиях. Стоимость балла ежегодно корректируется с учетом
фактора стабилизации (соотношения численности пенсионеров и
плательщиков взносов), но в 2018 г. был введен нижний порог стоимости
одного балла для обеспечения нетто уровня замещения пенсией работнику со
средней заработной платой и стажем 45 лет, не менее 48% заработка до 2025
г. С другой стороны, в Бельгии предложения по введению балльной системы
для 3 различных пенсионных схем (для работников частного,
государственного сектора и самозанятых) с установкой для этих схем ряда
общих правил (длительность страхового стажа для получения полной
пенсии, пенсионный возраст, автоматическая корректировка отдельных
параметров систем) не получили поддержки на уровне руководства страны.
Другим возможным вариантом современного реформирования
распределительной части системы могут быть и получившие достаточно
широкое распространение в европейских странах условно накопительные
индивидуальные пенсионные счета. Парадоксом внедрения данных счетов в
государственные пенсионные системы, например, восточноевропейских
государств стало то, что на начальном этапе они могли быть менее выгодны
для участников, чем в случае простых параметрических корректировок, но не
вызывали такого серьезного негативного восприятия как в случае повышения
34
пенсионного возраста, продления необходимого страхового стажа или
отмены права на ранний выход на пенсию. Отчасти это можно объяснить
тем, что условно накопительные счета воспринимались участниками не как
налоги, а как финансовые активы, находящиеся в фазе накопления, которые
временно нельзя использовать, но частично можно контролировать. Учет
предыдущего стажа мог осуществляться двумя способами: через определение
схемы учета заработанных прав или использования смешанной системы
расчета пенсий. Условно накопительные счета были введены в пенсионные
схемы в Швеции, Норвегии, Латвии, Польше, Италии, Словакии. В Швеции
переходные правила действовали 15 лет для лиц, родившихся в период с 1938
г. по 1953 г. Родившиеся в 1937 г. и ранее не были затронуты изменениями, а
лица 1938 года рождения получали 16/20 пенсии по старой схеме и 4/20 по
новой. Для каждого последующего поколения происходило увеличение на
1/20 доли пенсии, начисляемой по новым правилам, родившиеся в 1954 году
(на момент начала реформы в 1999 г. им было 45 лет) стали первым
поколением, пенсия которому стала рассчитываться на основе новых правил,
включая условно накопительную составляющую. Для Италии процесс такого
перехода растянулся еще на более длительный срок, а в Словакии решение о
замене традиционной распределительной системы на балльную было
принято в 2003 г., и уже в 2006 пенсии стали начисляться исходя из балльной
оценки зарплаты за всю трудовую жизнь вместо применяемой ранее схемы
расчета средней заработной платы за 5 лучших лет из 10.
В РФ с 2002 по 2014 гг. действовала условно накопительная схема
формирования страховой пенсии. В 2015 г. она была заменена балльной
системой. Теоретическим преимуществом новой модификации страховых
пенсионных счетов является учет в методике расчета большого количества
факторов: стажа, условий труда, размеров заработной платы, наличия
социально значимых периодов жизни, за которые также начисляются баллы