государственной основе представляется малоэффективным, поскольку
решение проблемы правовой защиты населения возможно в комплексном
варианте, с привлечением всех общественных институтов. Поэтому вполне
оправданно предоставление юридической помощи, как на государственном,
так и негосударственном уровне, в том числе на общественных началах.
Собственно, подобное видение организации правозащитной деятельности
нашло отражение непосредственно в законе, где наряду с государственной
системой в рамках решения задач правовой помощи представлена и
негосударственная система в виде юридических клиник и
негосударственных центров бесплатной юридической помощи. До
окончательного формирования системы нормативного регулирования
предоставления гражданам бесплатной юридической помощи следует
ожидать принятия ряда нормативно-правовых актов федерального и
регионального уровня.
Выводы по второй главе
Исходя из анализа ФЗ № 324 и мониторингов его реализации можно
выделить как его явные достоинства, так и следующие проблемные
направления совершенствования, требующие срочного законодательного
закрепления, в частности представляется необходимым:
- расширение круга лиц, имеющих право на получение бесплатной
юридической помощи в рамках государственной системы БЮП;
- расширение перечня случаев оказания бесплатной юридической
помощи в рамках государственной системы БЮП;
- создание процедур предоставления БЮП в экстренном порядке;
- приведение видов и объема услуг, оказываемых в рамках программ
БЮП, в соответствие с целью защиты и восстановления прав и законных
интересов получателей БЮП;
51
- упрощение порядка проверки и удостоверения права на получение
БЮП ;
- обеспечение доступа к юридической помощи для наиболее уязвимых
категорий граждан, имеющих право на получение БЮП;
- информирование граждан, имеющих право на БЮП, о возможностях
получения помощи и порядке обращения за ней;
- налаживание взаимодействия участников государственной системы
БЮП между собой, а также с субъектами негосударственной системы БЮП
и сервисами, оказывающими гражданам другие виды помощи.
Одним из важных шагов к выработке единых требований к качеству
оказания БЮП может стать разработка Единого Кодекса профессиональной
этики участников государственной и негосударственной систем оказания
бесплатной юридической помощи. Такой нормативный акт позволил бы
систематизировать основные правила оказания БЮП с позиций морально-
этических норм, а также моральные и юридические последствия их
нарушения. Кодекс позволил бы упростить регуляцию наиболее сложных с
точки зрения нравственности вопросов оказания БЮП, в целом
регламентировать ответственность за профессиональные нарушения
участников системы БЮП.
52
ГЛАВА 3. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ БЕСПЛАТНОЙ
ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
3.1 Особенности нормативно-правового регулирования бесплатной
юридической помощи в субъектах Российской Федерации
Закон о бесплатной юридической помощи регулирует наиболее общие
вопросы, касающиеся оказания бесплатной юридической помощи гражданам
в России. При этом более детальная регламентация таких вопросов возможна
на региональном уровне.
Принятие федерального закона потребовало последующей
нормативной работы, поэтому специализированные законы приняты в
настоящее время более чем в половине субъектов Российской Федерации.
Это связано с тем, что в рамках реализации права граждан Российской
Федерации на получение квалифицированной правовой помощи бесплатно
предусмотрена возможность регламентации данного вопроса
законодательными актами субъектов Российской Федерации.
Так, согласно ч. 1 ст. 3 данного федерального закона, отношения в
сфере оказания бесплатной юридической помощи гражданам регулируются
также законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов
Российской Федерации
1
. Как следствие, эффективность реализации
государственной политики в сфере обеспечения граждан бесплатной
юридической помощью на территории субъектов Российской Федерации
зависит от своевременного и исчерпывающего принятия органами
государственной власти регионов необходимых организационно-правовых
решений.
В ст. 12 данного закона закреплены полномочия органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в этой области, к
которым отнесено, в частности, издание законов и иных нормативных
1
О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации: Федеральный закон от
21.11.2011 N 324-ФЗ (ред. от 21.07.2014) // СЗ РФ. 28.11.2011. N 48. Ст. 6725; 2014.N 30
(Часть I). Ст. 4217.
53
правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих
дополнительные гарантии реализации права граждан на получение
бесплатной юридической помощи, в том числе расширение перечня
категорий граждан, имеющих право на ее получение, перечня случаев
оказания бесплатной юридической помощи, определение порядка принятия
решений об оказании в экстренных случаях бесплатной юридической
помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, и
обеспечение их исполнения. Это важно в той связи, что правовое развитие
разных субъектов Российской Федерации устанавливается путем
сопоставления содержания действующих на их территории правовых норм с
потребностями развития самих регионов.
В законах субъектов Российской Федерации вопрос об оказании
бесплатной правовой помощи регламентируется по-разному. В этой связи в
данной главе представляется необходимым рассмотреть специфику
нормативно-правовых актов названных субъектов с целью определения их
отличительных особенностей и установления возможных путей дальнейшего
развития законодательства субъектов Российской Федерации в направлении
доступности и эффективности, в том числе используя опыт Волгоградской
области.
Одним из наиболее важных моментов по реализации Федерального
закона на территории субъектов Российской Федерации является
определение органа исполнительной власти, уполномоченного в области
обеспечения граждан бесплатной юридической помощью. На данный орган
возлагается полная ответственность за организацию оказания бесплатной
юридической помощи органами государственной власти данного субъекта
Российской Федерации, государственными юридическими бюро (иными
государственными учреждениями) и адвокатами, уполномоченными на
данную деятельность.
Вопрос определения координирующего органа в области оказания
бесплатной юридической помощи отнесен к самостоятельному ведению
54
субъектов Российской Федерации. В основном данные органы были
определены всеми субъектами Российской Федерации
1
.
В рамках осуществления анализа данных нормативно-правовых актов
следует обратить внимание на то, как регулируются в законах субъектов об
оказании гражданам бесплатной юридической помощи вопрос об органе
исполнительной власти, в компетенцию которого входит обеспечение
бесплатной юридической помощи. Следует отметить, что сегодня этот
вопрос в актах субъектов Российской Федерации не регламентирован
достаточно четко, поскольку в законах субъектов он не указан прямо. В них
лишь установлен субъект, принимающий решение об определении такого
органа.
Так, например, в Законе Саратовской области «Об оказании
бесплатной юридической помощи указано, что определение органа
исполнительной власти области, уполномоченного в области обеспечения
граждан бесплатной юридической помощью, и его компетенции отнесены к
полномочиям Правительства области (подп. 2 ч. 1 ст. 1 Закона)
2
.
Аналогичное положение содержится и в Законе Воронежской области (подп.
4 ст. 4 Закона)
3
. Кроме того, вопрос о данном лице может быть не
регламентирован в законе субъекта. В частности, примером тому служит
содержание закона Ханты-Мансийского автономного округа, где норма о
специально уполномоченном исполнительном органе в области оказания
бесплатной юридической помощи не закреплена
4
. С одной стороны,
1
Аналитическая справка о проведении мониторинга деятельности в сфере обеспечения
граждан Российской Федерации бесплатной юридической помощью за 2013 г.
2
Об оказании бесплатной юридической помощи в Саратовской области : Закон
Саратовской области от 23.04.2012 № 63-ЗСО (ред. от 29.10.2014) // СЗ Саратовской
области. 28.04.2012. № 12 ; СЗ Саратовской области. N 47. октябрь 2014
3
О бесплатной юридической помощи на территории Воронежской области : Закон
Воронежской области от 17.10.2012 № 117-ОЗ (ред. от 05.05.2015)// СЗ Воронежской
области . № 29. Ст. 947; Собрание законодательства Воронежской области. N 12. Ст. 349
(подписано в печать 30.04.2013); Портал Воронежской области в сети Интернет. URL:
http://www.govvrn.r. 06.05.2015 (дата обращения: 18.10.15 г.).
4
О бесплатной юридической помощи в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре :
Закон ХМАО - Югры от 16.12.2011 N 113-оз (ред. От 26.09.2014)// СЗ Ханты-
Мансийского 10 автономного округа-Югры. 31.12.2011. N 12 (часть II, том 1). Ст. 1212;
СЗ Ханты-Мансийского автономного округа-Югры. 30.09.2014. N 9 (часть II). Ст. 1053.
55
подобная позиция законодателей в субъектах обусловлена тем, что она
упрощает процедуру назначения такого органа, однако отсутствие в этом
вопросе соответствующей регламентации может вызвать на практике
некоторые сложности, поскольку могут возникнуть ситуации, когда
уполномоченный орган должен будет принять решение в срочном порядке,
однако к тому моменту он не будет установлен
1
.
Например, в качестве уполномоченного органа в области обеспечения
граждан бесплатной юридической помощью выступают: Министерство
социального развития (Саратовская область), Министерство по делам семьи,
демографической и социальной политике (Калужская область),
Министерство юстиции (Чувашская Республика, Республика Татарстан).
В любом случае эти органы власти имеют свою основную функцию,
для которой они, собственно, и были созданы, а обеспечения граждан
бесплатной юридической помощью выступает в качестве побочной,
дополнительной, зачастую никак не оплачиваемой работы, а потому
качество её выполнения зависит только от добросовестности работников,
которые будут ею заниматься.
В связи с этим, представляется более целесообразным поручить
координацию деятельности по оказанию бесплатной юридической помощи
органам юстиции, созданным на территории субъектов Федерации,
поскольку именно они связаны с деятельностью участников
государственной системы бесплатной юридической помощи, к которым
чаще всего относят адвокатов и нотариусов. Управления юстиции в
субъектах Федерации вправе выдавать адвокатам субъекта Российской
Федерации документы, подтверждающие статус адвоката, осуществлять
функции по контролю и надзору за соблюдением адвокатами
законодательства Российской Федерации, а также выдает лицензии на право
1
Сравнительно-правовой анализ законодательных актов, принятых субъектами
Российской Федерации и регулирующих оказание бесплатной юридической помощи на
их территориях. URL: http://legascom.ru/notes/613-besplatnaya-lawer-help (дата обращения:
18.10.15 г.).
56
нотариальной деятельности; осуществляет в установленном порядке
контроль исполнения нотариусами профессиональных обязанностей.
Еще одна проблема с правовым регулированием бесплатной
юридической помощи в регионах Российской Федерации проблема связана с
тем, что субъекты Российской Федерации своими законами могут наделять
органы местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями в области обеспечения гарантий права граждан на получение
бесплатной юридической помощи. При этом обязательно должны
обеспечиваться гарантии, установленные в ст. 132 Конституции Российской
Федерации, а также требования Федерального закона от 06.10.2003 № 131-
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (ст. 19), а
именно: а) наделение полномочиями осуществляется только на основании
федерального закона или закона субъекта Российской Федерации; б)
финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий,
переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за
счет пре доставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих
бюджетов
1
.
В Забайкальском крае законодатель воспользовался правом передать
полномочия по материально-техническому и финансовому обеспечению
оказания юридической помощи в труднодоступных и малонаселенных
местностях органам местного самоуправления муниципальных районов
2
.
Сегодня в законах субъектов об оказании бесплатной юридической
помощи имеются дополнения, касающиеся категорий граждан, имеющих
1
Об общих принципах организации местного самоуправления : Федеральный закон от
06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.06.2015) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2015. № 27. Ст.
3995.
2
О наделении органов местного самоуправления отдельных муниципальных районов
государственным полномочием по материально-техническому и финансовому
обеспечению оказания юридической помощи адвокатами в труднодоступных и
малонаселенных местностях и принципах материально-технического и финансового
обеспечения оказания юридической помощи адвокатами в труднодоступных и
малонаселенных местностях Забайкальского края : Закон Забайкальского края от
29.12.2008 № 98-ЗК (в ред. от 18.04.2012 // Забайкальский рабочий. – 2012. – № 79.
04.05.2012.
57
право на её получение. То есть в каждом субъекте Федерации свои категории
граждан, которые могут на льготных условиях воспользоваться правом на
бесплатную юридическую помощь. Анализ законодательства показывает,
что в большинстве субъектов Российской Федерации были установлены
дополнительные категории граждан.
Например, перечень субъектов, установивших в нормативных актах
дополнительные категории граждан только за период с 2012 по 2013 г.
увеличился с 25 до 47
1
. Здесь следует обратить внимание на содержание
Закона Ханты-Мансийского автономного округа, в котором в качестве таких
категорий указаны: представители малочисленных народов, являющиеся
субъектами права традиционного природопользования, ведущие
традиционный образ жизни, представители малочисленных народов,
проживающие в сельской местности (в местах традиционного проживания и
традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов), для
которых виды традиционной хозяйственной деятельности являются
неосновным способом жизнеобеспечения, представители общественных
организаций малочисленных народов, не имеющих статуса юридического
лица (подп. 10,11,12 ч.1 ст. 4 Закона)
2
. Кроме того, подобное 8 дополнение
имеется и в Законе Московской области, где, в частности, указано, что право
на получение бесплатной юридической помощи имеют полные кавалеры
орденов Славы и (или) Трудовой Славы, Почетные граждане Московской
области. (ч.2 ст. 4 Закона)
3
.
1
О ходе реализации Закона о бесплатной юридической помощи. URL:
http://pravorf.org/index.php/news/1138-o-xode-realizaczii-zakona-o-besplatnoj-
yuridicheskojpomoshhi ( дата обращения: 18.10.15 г.).
2
О бесплатной юридической помощи в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре :
Закон ХМАО - Югры от 16.12.2011 N 113-оз (ред. От 26.09.2014)// СЗ Ханты-
Мансийского 10 автономного округа - Югры. 31.12.2011. N 12 (часть II, том 1). Ст. 1212;
СЗ Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. 30.09.2014. N 9 (часть II). Ст. 1053.
3
О предоставлении бесплатной юридической помощи в Московской области : Закон
Московской области от 27.07.2013 № 97/2013-ОЗ (ред. от 28.09.2015)// Ежедневные
Новости. Подмосковье. 08.08.2013. № 144; Ежедневные Новости. Подмосковье. N 186.
06.10.2015.
58
Однако сегодня некоторые субъекты при регламентации данного
вопроса следуют исключительно нормам ФЗ «О бесплатной юридической
помощи», не закрепляя в нормах закона иных категорий граждан. В
частности, примером тому служит содержание закона республики Коми
1
.
Другим примером решений властей региона о расширении категорий
может быть опыт Красноярского края, ввиду того, что часть его территории
составляют районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности
(например, Богучанский, Енисейский районы). Поэтому правом на
получение бесплатной юридической помощи на территории Красноярского
края обладают лица, относящиеся к коренным малочисленным народам
Российской Федерации, проживающие в местах традиционного проживания
и хозяйственной деятельности, сохраняющие традиционные образ жизни,
хозяйствование и промыслы
2
.
В Челябинской области, например, правом получения бесплатной
юридической помощи, помимо категорий граждан, указанных в
федеральном законе, обладают граждане, подвергшиеся воздействию
радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении
«Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча
3
. Кроме того,
региональный правовой режим должен служить удовлетворению реальных
потребностей субъектов права, которые обусловлены теми или иными
объективными факторами, свойственными конкретному региону.
Так, например, наибольшая концентрация исправительных
учреждений и иных структурных подразделений уголовно-исполнительной
1
О вопросах обеспечения граждан бесплатной юридической помощью в Республике
Коми : Закон Республики Коми от 27.02.2012 № 9-РЗ (ред. от 31.10.2014)//Ведомости
нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 02.03.2012. № 7.
Ст. 167; Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики
Коми. 10.11.2014. N 29. Ст. 577.
2
О бесплатной юридической помощи в Красноярском крае: Закон Красноярского края от
19 декабря 2013 г. № 5-1990 // Ведомости высших органов государственной власти
Красноярского края. 2013. № 53. С. 104-110.
3
Об оказании бесплатной юридической помощи в Челябинской области [Электронный
ресурс]: Закон Челябинской области от 22 февраля 2012 г. № 279-ЗО (ред. от 06.03.2014
г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
59
системы Российской Федерации приходится на Пермскую и Свердловскую
области, Красноярский край. Следовательно, в указанных субъектах
Российской Федерации пребывает значительное количество осужденных,
которые, согласно уголовно-исполнительному законодательству, имеют
право на получение бесплатной юридической помощи, что является, во-
первых, фактором дифференциации различных регионов, во-вторых,
показателем необходимости акцентирования внимания на институтах,
оказывающих данный вид юридической помощи, в целях обеспечения
доступности, реальности получения содействия реализации указанного
права и максимально благоприятного удовлетворения интересов
1
на
безвозмездной основе.
Кроме того, в законодательстве субъектов Российской Федерации
указан перечень тех документов, которые должны быть предоставлены для
оказания гражданину бесплатной юридической помощи. Однако в данном
случае особого внимания заслуживает содержание закона Чувашской
республики, поскольку в нем определяется не только данный перечень, но и
порядок предоставления данных документов, а также сроки их рассмотрения
(в соответствии с ч. 4,5,6 ст. 4 Закона). Включение процедуры рассмотрения
заявления об оказании бесплатной юридической помощи в законы субъектов
делает её более понятной для граждан.
В этой связи опыт Чувашской республики выступает в качестве
положительного примера для субъектов, принявших аналогичные
нормативно-правовые акты. Здесь следует отметить, что сегодня законами
субъектов предусмотрена возможность оказания бесплатной юридической
помощи лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации.
Так, в законах Саратовской и Московской областей указано, что
оказание бесплатно правовой помощи возможно в том случае, если лицо
1
Об оказании бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации на
территории Красноярского края: Закон Красноярского края от 26.0.2004 №12-2582 // СПС
Консультант.
60