4) дети-инвалиды, дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения
родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей;
5) граждане, имеющие право на бесплатную юридическую помощь в
соответствии с Федеральным законом от 2 августа 1995 года N 122-ФЗ «О
социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»;
6) несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы
профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, и
несовершеннолетние, отбывающие наказание в местах лишения свободы;
7) граждане, имеющие право на бесплатную юридическую помощь в
соответствии с Законом Российской Федерации от 2 июля 1992 года N 3185-I
«О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»;
8) граждане, признанные судом недееспособными;
9) граждане, пострадавшие в результате чрезвычайной ситуации.
Законом также установлено, что правом на бесплатную юридическую
помощь могут воспользоваться представители названных категорий
граждан, в случае если они обращаются по вопросам защиты прав и свобод
последних. Кроме того, ч. 3 ст. 20 данного нормативного правового акта
устанавливает случаи оказания помощи для лиц, имеющих на это право.
Многочисленные данные проводимых мониторингов созданной
системы в настоящее время фиксируют много препятствий для получения
бесплатной юридической помощи категориями граждан, которые
определены в ст. 20 закона
1
. Эти препятствия обусловлены временем сбора и
предоставления различных документов для доказывания той или иной
категории (например, малоимущие). Один из спорных моментов – привязка,
пожалуй, самой многочисленной категории субъектов данного права
(малоимущих) к среднедушевому доходу семьи. Для получения права на
предоставление гражданину БЮП размер этого дохода должен быть ниже
1
Мониторинг в сфере оказания бесплатной юридической помощи. [Электронный ресурс]
- URL: https://minjust.ru/node/231168 (Дата обращения: 23.05.2019 г.)
31
величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской
Федерации. Для сравнения: размер прожиточного минимума в среднем
составляет: для трудоспособного населения – 7500 руб., для пенсионеров –
5550 руб. Таким образом, лица со среднемесячными доходами уже не входят
в категорию субъектов, имеющих право на получение БЮП. В то же время
они фактически остро в ней нуждаются. Маловероятно, что пенсионер с
доходом в 5-6 тысяч рублей сможет оплатить услуги адвоката (юриста).
В связи с этим представляется целесообразным ввести единый для
Российской Федерации порядок регистрации малоимущих граждан в органах
социального обеспечения населения с получением соответствующего
документа, который при его представлении обязывал бы субъекта
государственной системы бесплатной юридической помощи оказать
данному гражданину бесплатную юридическую помощь. Данный порядок
позволит дебюрократизировать существующие в субъектах Российской
Федерации правила документального подтверждения малоимущего статуса
гражданина, нуждающегося в получении юридической помощи бесплатно.
Следует отметить, что российское законодательство существенно
ограничивает возможность получения бесплатной юридической помощи, как
на федеральном, так и на региональном уровнях, имеющих ограниченные
возможности в этом вопросе в силу дефицита бюджетных денежных средств,
но при этом, не перекладывает решение вопросов о предоставлении
юридической помощи на плечи адвокатских палат, хотя, следует отметить,
что, зачастую, осознавая, что клиент заведомо не сможет оплатить услуги,
адвокаты первичную помощь оказывают бесплатно, не стремясь при этом
обосновать необходимость оплаты перед региональными властями.
Еще одним актуальным вопросом при анализе Закона № 324-ФЗ,
является то, что разработчики закона все-таки не закрепили в нем термин
«квалифицированная юридическая помощь», считая его очевидным или,
напротив, чрезмерно многозначным. Нормативное закрепление получили
лишь основные ориентиры стандартов ее качества, причем единообразных
32
требований ко всем субъектам, ее осуществляющим, нет. Закон говорит о
том, что юридическая помощь должна быть квалифицированной (ст. 5
Закона). Однако законодатель лишь говорит о том, что бесплатную
юридическую помощь могут отказывать лица, имеющие высшее
юридическое образование. Таким образом, можно сделать вывод, что лица,
имеющие высшее юридическое образование, могут оказывать
квалифицированную юридическую помощь. В то же время данный вывод
противоречит требованиям ст. 1 Федерального закона от 31.05. 2002 г. № 63
– ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»,
в силу которой лишь адвокатская деятельность определена в качестве
квалифицированной юридической помощи
1
. Закон в ст. 8 закрепил
положения, устанавливающие квалификационные требования к лицам,
оказывающим бесплатную юридическую помощь. В данной статье сказано,
что все виды юридической помощи может осуществлять субъект, имеющий
высшее юридическое образование. Думается, что одного требования,
отражающего качество предоставления бесплатной юридической помощи
мало для реализации в полном объеме конституционного права на
предоставление бесплатной юридической помощи.
На основании вышеизложенного ряд ученых, в частности А. Ю.
Меркулова и Н. А. Бортникова, полагают, что бесплатная юридическая
помощь должна оказываться лишь адвокатами
2
. Такую позицию нельзя в
полной мере считать обоснованной, т. к. она противоречит требованиям ФЗ
№ 324.
Теоретические попытки сформулировать понятие квалифицированной
юридической помощи» предпринимались такими исследователями, как
1
Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации: Федеральный
закон от 31.05.2002 № 63 – ФЗ (ред. от 13.07.2015) // СЗ РФ. 10.06.2002. № 23. Ст. 2102 ;
20.07.2015. № 29 (часть I). Ст. 4394.
2
Меркулова А. Ю. Адвокатура в системе бесплатной юридической помощи //
Адвокатская практика. 2015. № 3.; Бортникова Н. А. Бесплатная юридическая помощь в
гражданском судопроизводстве // Российский судья. 2012. № 5.
33
Бугаренко А. И.
1
, Плетень А. С.
2
. Однако, анализируя природу данного
правового явления, они ограничиваются характеристикой содержания и
особенностей конституционного права на квалифицированную
юридическую помощь, тем самым сужая интерпретацию этого понятия. В
научной литературе указывается проблема законодательного закрепления
квалификационных признаков оказания юридической помощи. Исходя из
этого, целесообразно установить в законе о бесплатной юридической
помощи стандартизированные критерии данного понятия, в целях
преодоления правовой неопределенности в толковании отмеченной выше
нормы.
Пока на текущий момент состояния законодательства качество
юридической помощи лежит целиком на совести оказывающего ее юриста
или адвоката. Единственным механизмом контроля качества
предоставляемой адвокатами юридической помощи, закрепленным
законодательно, является рассмотрение советами адвокатских палат и
квалификационными комиссиями жалоб на адвокатов, поданных
доверителями, представлений территориальных органов юстиции,
сообщений и частных определений судов, т. е. дисциплинарное
производство в отношении адвокатов.
Этот механизм позволяет выявить наиболее грубые проступки
адвокатов, но предотвратить предоставление некачественных юридических
услуг такая процедура неспособна. В некоммерческом секторе требования к
качеству юридической помощи, как правило, отсутствуют, что, собственно,
и побудило исследователей выделить вопросы качества и стандартов БЮП в
отдельную задачу. Закрепить критерии признания квалифицированной
юридической помощи, стандарты качества правовой помощи можно было
бы через принятие нормативного акта, например, Федерального закона о
1
Бугаренко А.И. Теория, правовые аспекты и практика оказания гражданам бесплатной
юридической помощи. адвокатами: Дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2010.
2
Плетень А.С. Конституционное право на бесплатную юридическую помощь и механизм
его реализации в современной России: Монография. Хабаровск, 2009.
34
квалифицированной юридической помощи в России. Закон мог бы
регулировать качество квалифицированной юридической помощи в
государственном и негосударственном секторах при оказании БЮП.
На наш взгляд, наиболее целостный подход по формированию
стандартов оказания квалифицированной юридической помощи, предлагает
Е. Г. Царенкова, на основании следующих критериев
1
:
1) инструменты обеспечения качества юридических услуг;
2) организационные и административные вопросы;
3) взаимоотношения с получателями БЮП.
К первой категории критериев можно отнести: квалификация юриста,
распределение дел между принимающими юристами по их специализации,
работа на устойчивый результат, контроль уровня удовлетворенности
получателей помощи, обеспечение необходимыми ресурсами и помещением.
Ко второй категории критериев относятся: внутренний документооборот,
включающий систему учета обращений и дел, организация приема, наличие
внутренних документов (положений) о видах БЮП, категориях граждан,
имеющих право на её получение, перечень правовых вопросов, по которым
такая помощь оказывается, создание в организации органов управления и
контроля, обеспечение конфиденциальности получателей помощи.
К третьей категории критериев относятся: определение предмета
помощи, установление системы коммуникации и обратной связи с
получателем помощи.
Кроме того данный момент важен в связи с тем, что право на
бесплатную юридическую помощь предусматривают и ряд других законов, в
частности: «Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» от
18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от 13.07.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с
15.09.2015), ст. 16; Федеральный закон от 21.12.1996 N 159-ФЗ (ред. от
31.12.2014) «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-
1
Царенкова Е. Г. Доступность оказания бесплатной юридической помощи: нерешенная
проблем // Проблемы стандартизации и доступности бесплатной юридической помощи. –
Саратов., 2015 – 56 с.
35
сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», ст.10; Федеральный
закон от 27.05.1998 N 76-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О статусе
военнослужащих», ст.22; Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ (ред.
от 13.07.2015) «Об основах системы профилактики безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних», ст.8; Федеральный закон от
31.05.2002 N 63-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «Об адвокатской деятельности и
адвокатуре в Российской Федерации», ст.26; Федеральный закон от
02.08.1995 N 122-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О социальном обслуживании
граждан пожилого возраста и инвалидов», ст. 12; Закон Российской
Федерации от 02.07.1992 N 3185–1 (ред. от 08.03.2015) «О психиатрической
помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», ст.7; Федеральный
закон от 30.12.2006 N 284-ФЗ (ред. от 08.11.2011, с изм. от 04.06.2014) «О
социальных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим
военную службу в воинских формированиях Российской Федерации,
дислоцированных на территориях Республики Белоруссия, Республики
Казахстан и Киргизской Республики, а также лицам, работающим в этих
формированиях», ст.3.
Одним из важных шагов к выработке единых требований к качеству
оказания БЮП может стать разработка Единого Кодекса профессиональной
этики участников государственной и негосударственной систем оказания
бесплатной юридической помощи. Такой нормативный акт позволил бы
систематизировать основные правила оказания БЮП с позиций морально-
этических норм, а также моральные и юридические последствия их
нарушения. Кодекс позволил бы упростить регуляцию наиболее сложных с
точки зрения нравственности вопросов оказания БЮП, в целом
регламентировать ответственность за профессиональные нарушения
участников системы БЮП.
На наш взгляд, непосредственным разработчиком Кодекса должно
выступить экспертное профессиональное сообщество участников системы
БЮП. Базовыми положениями Кодекса должны стать требования
36
определяющие взаимоотношения юристов, осуществляющих БЮП, с
клиентами, с другими участниками процесса, с коллегами по профессии, с
государственными органами, с обществом в целом. Также в содержании
данного нормативного акта целесообразно предусмотреть обязательные
требования к поведению участников системы БЮП имеющие нравственное
измерение, например: недопустимость недобросовестного выполнения
обязательств перед обратившимся за помощью лицом, неприемлемость
навязывания юридической помощи, обязательность отказа от оказания
помощи в случае потенциального конфликта интересов, выполнение
требований о конфиденциальности общения, безопасность информации и др.
В Кодексе целесообразно также отразить возможные формы
ответственности за нарушение норм положений кодекса, например,
моральное осуждение, разновидностями которого могут быть устное
замечание, предупреждение о недопустимости неэтичного поведения,
требование о публичном извинении и пр.
На наш взгляд, принятие такого Единого Кодекса во многом облегчило
бы в целом поиск универсальных критериев оценки качества БЮП и стало
бы важной частью методического обеспечения деятельности всех
участников системы БЮП. Разработка и принятие Кодекса способствовало
бы повышению эффективности выполнения участниками государственной и
негосударственной систем оказания бесплатной юридической помощи своих
профессиональных обязанностей и укреплению их авторитета и доверия к
ним. В последующем это позволит достичь максимального эффекта от
реализации государственной политики в области обеспечения граждан
бесплатной юридической помощью.
В российской научной литературе кроме вопросов сложности доступа,
получения и качества оказания БЮП, рассмотренных выше, указываются и
другие недостатки правового регулирования данного правового института.
Так, профессор С. Ф. Афанасьев отмечает, что в ст. 20 Закона употребление
понятия «среднедушевой доход семьи» не представляется в полной мере
37
обоснованным, т.к. зачастую спор может возникнуть между членами семьи,
что может привести к конфликту интересов сторон. Поэтому ученый
обоснованно предлагает заменить юридическую конструкцию
«среднедушевой доход семьи» на конструкцию «личный доход гражданина».
Кроме того, также нельзя не согласиться с доводом, что перечень субъектов,
которым может быть оказана бесплатная помощь, является достаточно
узким, и необходимо расширить его за счет перечня гражданских дел,
вытекающих из семейных, медицинских, жилищных и экологических
правоотношений
1
. В то же время можно отметить наличие других правовых
пробелов в ФЗ № 324.
Недостатки правового регулирования С. Г. Петикян видит в том, что
по закону органам государственной власти субъектов Российской Федерации
предоставляется полномочие определять и дополнять категории лиц,
имеющих право на получение бесплатной юридической помощи. Тем самым,
возможность реализации указанного права ставится в зависимость от места
проживания и пребывания граждан, что влечет за собой, по мнению автора,
нарушение конституционного принципа равенства граждан перед законом и
судом, а также принципа доступности бесплатной квалифицированной
юридической помощи. Таким образом, гражданин, переехавший из одного
субъекта Российской Федерации, где он имел право на бесплатную
юридическую помощь, в другой, где его категории нет в перечне, заведомо
ухудшает свое положение. Конституционный Суд Российской Федерации
отмечал, что основой равноправия субъектов Российской Федерации
является равенство в правах и свободах как населяющих их народов в целом,
так и равенство в правах каждого отдельного гражданина
2
. В данном случае,
как представляется, мы видим нарушение принципа равенства. Таким
1
Алиев Т. Т., Афанасьев С. Ф. К вопросу о реализации конституционного права граждан
на получение квалифицированной юридической помощи по гражданским делам //
Современное право. – 2014. – № 1.
2
По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от
21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации» Постановление Конституционного Суда РФ от
17.11.1998 № 26-П // СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5969.
38
образом, важно выработать единые подходы в законодательстве субъектов
Российской Федерации, определяющие подходы к перечню субъектов,
имеющих право на получение бесплатной юридической помощи.
Кроме того, в законодательно закрепленном перечне лиц, имеющих
право на получение бесплатной юридической помощи, не названы
иностранные граждане, лица без гражданства, что также свидетельствует о
нарушении принципа доступности
1
и не соотносится с положениями
Резолюции Комитета министров Совета Европы № (76).
Существуют и иные препятствия в надлежащей реализации ФЗ № 324.
Как обоснованно отмечено рядом ученых, в частности М. В. Пресняковым и
А. А. Васильевым, для получения бесплатной юридической помощи
необходимо соблюдение двух критериев: субъектного и объектного. Первый
из них подразумевает под собой перечень лиц, обладающих правом на
оказание бесплатной юридической помощи, а второй – совокупность
правовых вопросов, по которым может быть оказана бесплатная
юридическая помощь
2
. Как следует из содержания закона, юридическая
помощь может быть оказана заинтересованному лицу только в том случае,
если им соответственно подтвержден определенный социальный статус. В то
же время документарное подтверждение социального статуса связано с
определенными временными затратами. Получение гражданами отмеченных
выше документов не всегда представляется возможным в экстренных
случаях (например, в связи с утратой гражданином единственного
помещения). По нашему мнению, в рассматриваемом выше случае в законе
должна быть предусмотрена возможность в исключительных случаях
оказания своевременной бесплатной юридической помощи без
соответствующего документарного подтверждения социального статуса
заинтересованного лица. Если после оказания юридической помощи станет
1
Петикян С. Г. Доступность бесплатной квалифицированной юридической помощи //
Юрист. – 2014. – № 4. – С. 10
2
Пресняков М. В., Васильев А. А. Получатели бесплатной юридической помощи в
Российской Федерации // Закон. 2012. № 11. – С. 63
39
известно, что последняя была оказана недобросовестному лицу, к
последнему можно будет предъявить соответствующие требования о
взыскании стоимости оказанных юридических услуг, судебных расходов и
иных убытков, если они имели место. Также необходимо отметить, что
вопросы регулирования бесплатной юридической помощи находятся в
совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации.
2.2 Государственная система БЮП и ее особенности
Законом № 324-ФЗ установлено деление на государственную и
негосударственную системы бесплатной юридической помощи:
Государственная система представлена следующими провайдерами:
1) федеральными органами исполнительной власти и
подведомственными им учреждениями;
2) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
и подведомственными им учреждениями;
3) органами управления государственных внебюджетных фондов;
4) государственными юридическими бюро;
5) адвокатами, нотариусами и иными субъектами, наделенными
соответствующим правом.
Охарактеризуем кратко каждый из них.
Федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Федерации, а также подведомственные им
учреждения, органы управления государственных внебюджетных фондов
оказывают юридическую помощь гражданам бесплатно в форме устного или
письменного правового консультирования в рамках своей компетенции в
порядке, установленном законодательством, а также оказывают
юридическую помощь бесплатно в виде составления ходатайств, жалоб,
заявлений и других правовых документов гражданам, нуждающимся в
социальной поддержке и защите. Имеющему право на ее получение
40