юридическая помощь бесплатно не оказывается в случае, если вопрос, с
которым обратился гражданин, не имеет правового характера; в случае, если
гражданин просит составить документ правового характера или
представлять его интересы в суде, государственных или муниципальных
органах, организациях при отсутствии правовых оснований для
предъявления соответствующих требований; в случае, если гражданин
просит составить заявление в суд, или представлять его интересы в суде,
государственных или муниципальных органах, организациях при наличии
установленных федеральным законодательством препятствий к обращению;
в случае, если в соответствии с законодательством прокурор обратился с
заявлением в суд в защиту прав и законных интересов этого гражданина.
Государственные юридические бюро оказывают все виды помощи.
Они являются юридическими лицами и создаются в форме казенных
учреждений субъектов Российской Федерации (ст. 17 Закона).
Адвокаты могут привлекаться к участию в государственной системе
помощи. При оказании гражданам помощи адвокаты руководствуются
Законом № 324-ФЗ и Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об
адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». Согласно
ч. 4 ст. 18 Закона, адвокатская палата субъекта Российской Федерации
ежегодно не позднее 31 декабря опубликовывает список адвокатов,
оказывающих гражданам помощь, в средствах массовой информации и
размещает список на своем официальном сайте и не позднее 15 ноября
направляет в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта
Российской Федерации список адвокатов, участвующих в деятельности
государственной системы помощи. Между адвокатской палатой и органом
исполнительной власти заключается соглашение об оказании адвокатами
помощи. В свою очередь, адвокаты оказывают помощь гражданам на
основании соглашения, заключаемого с ними в соответствии со ст. 25 закона
«Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».
41
Анализируя содержание Федерального закона № 324-ФЗ можно
вывести три признака, по которым формируются негосударственная и
государственная системы бесплатной юридической помощи в Российской
Федерации.
Первый признак – финансовый: финансирование государственной
системы осуществляется за счет бюджетных ассигнований из федерального
бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации; финансирование
негосударственной системы – за счет средств самих её участников (ст.29
Федерального закона № 324-ФЗ).
Второй признак – степень участия государства в нормативно-правовом
регулировании деятельности участников соответствующих систем: для
участников государственной системы государственное регулирование
является преобладающим и носит по преимуществу императивный характер;
для участников негосударственной системы императивное регулирование
дополняется диспозитивным и оно дифференцировано для двух видов
участников такой системы.
Третий признак – способ обретения статуса участника той или иной
системы он является факультативным, поскольку проявляется по-разному в
разных системах. Для лиц, желающих получить статус участника
негосударственной системы, утверждается принцип добровольности.
Государственная система, различает участников, обязанных оказывать
бесплатную юридическую помощь гражданам, указанным в ст. 20
Федерального закона № 324-ФЗ в случаях, указанных в той же статье, и лиц,
которые могут быть уполномочены на оказание такой помощи в силу их
добровольного волеизъявления на вступление в данную систему (что
обеспечит им частичное (нормативное) финансовое возмещение
государством затрат на оказание помощи упомянутым гражданам).
Формирование государственной системы бесплатной юридической
помощи, напрямую сопряжено, с определением органов государственной
власти и негосударственных институтов, участвующих в оказании
42
бесплатной юридической помощи, а, также, с формированием нормативно-
правового механизма предоставления бесплатной юридической помощи,
создания целого блока правовых норм, обеспечивающих реализацию
рамочного Федерального закона № 324. Таким образом, бесплатная
юридическая помощь, безусловно, предполагает организацию ее оказания с
использованием государственных и частных ресурсов.
Федеральный закон № 324-ФЗ декларирует свободный выбор
гражданином государственной или негосударственной системы бесплатной
юридической помощи, а также объективность, беспристрастность такой
помощи и ее своевременность. На наш взгляд, важным вопросом,
сдерживающим использование бесплатных правовых ресурсов, является
закрепленная в Законе о БЮП обязанность гражданина доказать наличие
оснований для получения бесплатной юридической помощи по
гражданскому делу. Подтверждает это требование Закона к гражданам
обязательно представить документальное подтверждение статуса лица,
имеющего право на бесплатную юридическую помощь. Тем самым, перед
получением юридической помощи гражданин должен представить перечень
необходимых документов, свидетельствующих о наличии у него этого права.
Данный административный барьер может быть преодолен только благодаря
усилиям самого гражданина, для которого по результатам сбора всех
требуемых документов может уже отпасть сама необходимость в
юридической помощи. В тоже время, перечень категорий граждан, имеющих
право на получение бесплатной юридической помощи, и перечень случаев ее
оказания могут быть расширены нормативно-правовыми актами субъектов
Российской Федерации.
На сегодняшний день, решение проблемы финансирования бесплатной
юридической помощи фактически полностью отдано субъектам Российской
Федерации. Согласно ч. 2 ст. 29 ФЗ 3 324 финансирование расходов,
связанных с созданием и деятельностью государственных юридических
бюро и (или) оплатой труда адвокатов, оказывающих гражданам бесплатную
43
юридическую помощь в предусмотренных этим Законом случаях, и
компенсация их расходов на оказание такой помощи являются расходным
обязательством субъектов Российской Федерации.
Ч. 2 ст. 6 закона предусматривает, что бесплатная юридическая
помощь может оказываться в иных не запрещенных законодательством
Российской Федерации видах. Стоит заметить, что Закон «О бесплатной
юридической помощи» не предусматривает оказания данной помощи в
уголовном и административном судопроизводстве. Перечень вопросов, для
решения которых граждане могут воспользоваться системой оказания
бесплатной юридической помощи, указан в части 2 статьи 20 Законе о БЮП.
Это, в первую очередь, вопросы, связанные с повседневными потребностями
граждан – социальное и пенсионное обеспечение, сфера трудового,
жилищного и семейного (включая опеку и попечительство) права.
В целом виды оказываемой участниками системы государственной
юридической помощи можно отнести к двум основным уровням оказания
бесплатной юридической помощи:
а) первичная помощь в виде консультирования населения и
составления документов правового характера;
б) вторичная помощь в виде представительства граждан в гражданском
судопроизводстве.
2.3 Негосударственная система БЮП и ее особенности
В соответствии со ст.22 Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ
участниками негосударственной системы бесплатной юридической помощи
являются юридические клиники (студенческие консультативные бюро,
студенческие юридические бюро и другие) и негосударственные центры
бесплатной юридической помощи. Участники негосударственной системы
не получают бюджетного финансирования своей деятельности. Их отличает
также относительная самостоятельность в определении категорий граждан,
44
которым они вправе оказывать бесплатную правовую помощь и случаев
оказания такой помощи – Закон № 324-ФЗ не устанавливает здесь
ограниченного перечня. Условия оказания бесплатной юридической помощи
определяются каждым участником негосударственной системы БЮП
самостоятельно, тем не менее, они придерживаются некоторых общих
принципов: потенциальными «клиентами» здесь обычно являются социально
уязвимые категории граждан – малообеспеченные, пенсионеры, инвалиды,
безработные, многодетные семьи.
Юридические клиники как участники негосударственной системы
БЮП создаются, как правило, в качестве структурного подразделения вуза.
Правовую помощь в них оказывают студенты, обучающиеся по
юридическому профилю, под руководством преподавателей-кураторов.
Правовой основой их деятельности является приказ Минобразования
Российской Федерации от 30 сентября 1999 г. № 433 «О правовых
консультациях («правовых клиниках») для населения на базе вузов,
осуществляющих подготовку юридических кадров», Закон № 324–ФЗ,
некоторые иные акты. Данная форма оказания БЮП получила в последнее
время достаточно широкое распространение, поскольку соответствующие
образовательные стандарты предусматривают создание подобных структур в
каждом вузе, ведущем подготовку специалистов в правовой сфере. По
данным АНО «Центр развития юридических клиник», в России сегодня
действует около 270 юридических клиник
1
. Работа студентов по оказанию
БЮП осуществляется на добровольных началах и, соответственно,
отличается высокой мотивацией обучающихся к получению практического
опыта и волонтерской работе.
Как показывает мониторинг деятельности юридических клиник,
несмотря на несколько большие (в сравнении с иными участниками системы
БЮП) сроки рассмотрения поступивших обращений, граждане в
1
Официальный сайт АНО «Центр развития юридических клиник». [Электронный ресурс]
- URL: http://codolc. com/clinics.
45
подавляющем большинстве случаев остаются довольными качеством
полученной правовой помощи. Среди проблем организации и развития
юридических клиник можно выделить прежде всего недостаточное
финансирование их деятельности. Разрешение данного вопроса обычно
целиком зависит от вузов, при которых созданы соответствующие
структуры, а возможности образовательных учреждений в расходовании
средств на оказание БЮП достаточно ограничены. Работа преподавателей-
кураторов юридических клиник ведется чаще всего на общественных
началах, либо за символическую плату.
Существует и некоторая коллизия в действующем законодательстве
относительно видов правовой помощи, которые вправе оказывать
юридические клиники. Так, ч. 4 ст. 23 Закона № 324-ФЗ закрепляет, что они
«могут оказывать бесплатную юридическую помощь в виде правового
консультирования в устной и письменной форме, составления заявлений,
жалоб, ходатайств и других документов правового характера». Таким
образом, представительство интересов граждан в судебных и иных органах
как вид правовой помощи данным актом не предусмотрен. В соответствии
же со ст. 51 ГПК РФ представителем в суде может быть дееспособное лицо,
уполномоченное на ведение дела соответствующим образом (за
исключением лиц, специально указанных в ст. 51 ГПК). Руководствуясь
данной нормой, стажеры юридических клиник могут (под руководством
преподавателей) осуществлять представительство интересов граждан в
судебных органах, такой положительный опыт в ряде регионов имеется.
Вместе с тем отметим, что подготовка к ведению дела в суде (и руководство
данным процессом со стороны преподавателя) требует значительных
временных и организационных затрат, осуществить которые в рамках
работы юридических клиник бывает достаточно сложно. Еще одним
участником негосударственной системы БЮП в соответствии с Законом №
324-ФЗ являются негосударственные центры бесплатной юридической
помощи. Некоммерческие организации, адвокаты, адвокатские образования,
46
адвокатские палаты субъектов Российской Федерации, нотариусы,
нотариальные палаты могут создавать такие центры в качестве юридических
лиц – некоммерческих организаций или структурных единиц юридических
лиц, либо без образования юридического лица.
Виды бесплатной юридической помощи, категории граждан, имеющих
право на ее получение, и перечень правовых вопросов, по которым такая
помощь оказывается, определяются негосударственными центрами
бесплатной юридической помощи самостоятельно. При этом к категориям
граждан, имеющих право на получение БЮП, прежде всего должны
относиться лица с низкими доходами или находящиеся в трудной жизненной
ситуации (ст. 24 Закона № 324-ФЗ). Регистрация и учет негосударственных
центров бесплатной юридической помощи проводится Министерством
юстиции Российской Федерации.
Те или иные виды бесплатной правовой помощи продолжают сегодня
оказывать и различные общественные объединения (общественные
организации, общественные фонды и др.), не зарегистрированные в качестве
негосударственных центров бесплатной юридической помощи. Все
подобные организации, наряду с негосударственными центрами БЮП,
вынуждены самостоятельно находить источники финансирования своей
деятельности, что является одной из основных проблем в этой сфере.
Закон № 324-ФЗ предусматривает, что органы государственной власти
и местного самоуправления могут осуществлять поддержку некоммерческих
организаций, являющихся участниками негосударственной системы
бесплатной юридической помощи. Однако ее объемы достаточно скромны. В
качестве позитивных примеров оказания финансовой помощи
негосударственным организациям, оказывающим БЮП, можно привести
деятельность Фонда президентских грантов, осуществляющего поддержку, в
том числе и негосударственных центров бесплатной юридической помощи.
Сравнивая обе системы оказания бесплатной юридической помощи
можно определить роль каждого института в общей логике построения
47
данного правого института: вторичную юридическую помощь оказывают в
основном государственные юридические бюро и адвокаты; первичную –
юридические клиники, негосударственные центры бесплатной юридической
помощи. Государственные органы, государственные организации, органы
власти муниципальных образований при осуществлении своей деятельности
бесплатно дают гражданам устные и письменные разъяснения по вопросам
их прав и обязанностей, связанным с компетенцией этих органов (то есть,
как правило, оказывают первичную помощь).
Обобщим основные актуальные проблемы, которые традиционно
отмечаются при анализе состояния системы бесплатной юридической
помощи в России
1
:
1) отсутствие должного финансирования;
2) качество оказываемой помощи;
3) контроль за предоставлением бесплатной юридической помощи.
В статье 11 Закона №324-ФЗ разработка и установление единых
требований к качеству оказываемой гражданам бесплатной юридической
помощи, а также обеспечение контроля за соблюдением лицами,
оказывающими бесплатную юридическую помощь, норм профессиональной
этики и установленных требований к качеству юридической помощи,
отнесены к полномочиям Министерства юстиции Российской Федерации
2
. В
соответствии с Законом в задачи Министерства юстиции Российской
Федерации входят: во-первых, выработка мер и подготовка нормативных
правовых актов по формированию государственной политики в области
обеспечения граждан бесплатной юридической помощью; во-вторых,
координация деятельности участников государственной системы бесплатной
1
Верещак С.Б. Негосударственная система бесплатной юридической помощи: проблемы
функционирования и основные направления развития // Вестник Чувашского
университета. 2014. – № 3. – 257-261; Агамирова Э.И., Макаренко Г.И. Состояние и
проблемы оказания бесплатной юридической помощи населению // Мониторинг
правоприменения. 2012. – № 2. – 52-58
2
Федеральный закон от 21.11.2011 № 324-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О бесплатной
юридической помощи в Российской Федерации»// Российская газета. № 263. 23.11.2011.
48
юридической помощи и осуществление мониторинга их деятельности; в-
третьих, методическое обеспечение деятельности в данной сфере и
установление единых требований к качеству бесплатной юридической
помощи.
В настоящее время данные полномочия Министерства юстиции
Российской Федерации в полной мере пока не реализованы. Для
совершенствования координации всех участников системы бесплатной
юридической помощи необходима дальнейшая разработка нормативных
актов на федеральном уровне направленных на соорганизацию
взаимодействия различных субъектов, оказывающих БЮП как на
территории одного субъекта Российской Федерации, так и на территориях
разных субъектов Российской Федерации. На наш взгляд, вопросы текущей
координации деятельности субъектов, оказывающих бесплатную
юридическую помощь, на данном этапе развития правового института БЮП
могли бы успешно курировать региональные Общественные палаты.
За годы реализации положений Закона № 324-ФЗ получена
разносторонняя практика его применения, которая уже позволяет сделать
некоторые выводы об эффективности действующего правового института. С
каждым годом возможность получения БЮП для широкого круга граждан,
безусловно, увеличивается
1
. Потребность различных категорий населения в
получении БЮП также растет год от года
2
.
В тоже время одними из наиболее дискуссионных проблем
организации работы института БЮП в современной России, и в научной
среде, и в ежегодных отчетах органов власти и юристов-практиков, остается
оценка качества оказания юридической помощи и повышения
эффективности деятельности участников как государственной, так и
негосударственной систем БЮП. Это связано с тем, что существует прямая
зависимость, от того насколько качественную помощь получит каждый
1
Мониторинг в сфере оказания бесплатной юридической помощи.
https://minjust.ru/node/231168 (Дата обращения: 23.05.2019 г.)
2
Там же
49
обратившийся конкретный гражданин, то последует или нет положительный
результат в разрешении его проблемы. Как следствие, в последующем либо
возникает удовлетворенность потребностей граждан в юридической помощи
и формируется оценка эффективности правового института БЮП в целом,
либо нет.
Как, кем и какие должны быть установлены единые требования к
качеству БЮП, эти вопросы становятся предметом обсуждения на
различных дискуссионных площадках. Положение, что требования должны
быть едиными, можно обосновать, тем, что государство взяло на себя
обязанность обеспечения равноправия граждан Российской Федерации при
получении квалифицированной юридической помощи. Тем не менее, пока
еще не осуществлена разработка соответствующих актов на федеральном
уровне, определяющих единые правила оказания бесплатной юридической
помощи и требования к ее качеству на всей территории Российской
Федерации.
На наш взгляд, можно предложить следующую последовательность
принятия мер по выработке единых требований к качеству оказания БЮП.
Первоначально необходимо определиться с инициатором таких требований.
В правовом смысле до настоящего времени окончательно не установлено,
какой все-таки субъект должен разработать эти единые требования к
качеству БЮП. С одной стороны, представители профессионального
сообщества участников системы оказания бесплатной юридической помощи
могли бы выработать и предложить единый стандарт, с другой стороны,
такие требования могут быть разработаны уполномоченным субъектом.
Также возможен промежуточный вариант нормативной разработки
требований уполномоченным субъектом на основе открытого
общественного обсуждения проекта предложенным профессиональным
сообществом.
На основании вышеизложенного приходим к выводу, что построение
системы бесплатной юридической помощи исключительно на
50