24
натуру границ земельного участка и возведенного объекта недвижимого
имущества
27
. При этом заявить требование о признании права на самовольную
постройку может правообладатель земельного участка независимо от того, за
чей счет было возведено самовольное строение. Такой подход гражданского
законодательства вполне обоснован, поскольку "процесс строительства
является с юридической точки зрения процессом утраты строительными
материалами своей идентичности... утрата идентичности означает исчезновение
самой вещи как объекта права"
28
.
Спорным является вопрос: возможно ли признание права собственности
на самовольную постройку за арендатором земельного участка? С одной
стороны, статья 222 ГК РФ ограничивает круг титульных владельцев, которые
обладают таким правом. С другой стороны, прямого запрета на признание
права собственности на самовольную постройку за арендатором Постановление
N 10/22 и ГК РФ не содержат. В соответствии с пунктом 1 статьи 615 ГК РФ
использование арендованного имущества, в том числе земельного участка,
должно осуществляться арендатором в соответствии с условиями договора
аренды, а если такие условия в договоре не определены, то в соответствии с
назначением имущества.
Согласно положениям подпункта 2 пункта 1 статьи 40 и пункта 1 статьи
41 ЗК РФ арендатор земельного участка имеет право возводить строения,
сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его
разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных
регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических,
противопожарных и иных правил, нормативов.
Из системного толкования указанных норм гражданского и земельного
законодательства следует, что право собственности на самовольную постройку,
возведенную лицом без необходимых разрешений на земельном участке,
27
Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 17 июля 2014 года N 06АП-
3529/2014 по делу N А73-15392/2013.
28
Скловский К.И. О собственности в гражданском праве. М., 2010.
25
который предоставлен ему по договору аренды для строительства
соответствующего объекта недвижимости, может быть признано при
соблюдении следующих условий:
- собственник земельного участка должен определенно выразить свою
волю на предоставление земельного участка в аренду для возведения строений
соответствующего целевого назначения;
- возведенное в соответствии с условиями договора,
градостроительными нормами и правилами строение не должно нарушать
права и интересы других лиц, создавать угрозу жизни и здоровью граждан
29
.
Нужно отметить, что земельный участок должен быть предоставлен
именно под строительство конкретного объекта, а не под использование
существующего объекта недвижимого имущества. На это обратил внимание
Верховный Суд Российской Федерации в Определении от 25 сентября 2014
года N 306-ЭС14-1218. К аналогичному выводу о возможности возникновения
права собственности на объект у арендатора земельного участка пришел и
Президиум Высшего Арбитражного суда Российской Федерации в
Постановлении от 18 июня 2013 года N 17630/12.
Второе условие признания права на самовольную постройку –
фактическое использование земельного участка должно соответствовать его
целевому назначению и разрешенному использованию.
Разрешенное использование земельного участка регламентируется
правилами застройки и землепользования, принимаемыми органами местного
самоуправления, которые регламентируют:
- разрешенные виды использования земельных участков в пределах
конкретных территориальных зон;
- максимальный и минимальный проценты застройки;
- этажность;
29
Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20 июня 2014 года N
ВАС-2395/14 "О передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации".
26
- отступы от границ земельного участка при строительстве.
Сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, и о
его разрешенном использовании в числе других сведений об объекте
недвижимости вносятся в государственный кадастр недвижимости. Средствами
доказывания соответствия либо несоответствия целевому назначению и
разрешенному использованию являются кадастровые паспорта и кадастровые
выписки на земельный участок, на котором расположена самовольная
постройка.
Верховный Суд Российской Федерации в "Обзоре судебной практики по
делам, связанным с самовольным строительством" от 19 марта 2014 года
уделил особое внимание этому вопросу. После опубликования Обзора в
правоприменительной практике судов прослеживается особый акцент на
исследовании обстоятельств соответствия самовольной постройки требованиям
застройки и землепользования.
В ряде определений Верховный Суд Российской Федерации указывает,
что деление земель по целевому назначению и разрешенному использованию
является одним из принципов земельного законодательства. В случае если суды
нижестоящих инстанций не исследуют вопрос соответствия постройки
требованиям застройки и землепользования, то судебные постановления
отменяются и направляются на новое рассмотрение
30
.
Третье условие признания права на самовольную постройку –
осуществлениестроительства с соблюдением строительных норм и правил и
отсутствие нарушений прав и охраняемых законом интересов других лиц,
угрозы жизни и здоровью граждан.
По этой категории дел в качестве эксперта (специалиста) по вопросу
соответствия самовольного строения строительным нормам и правилам вправе
выступать организация, являющаяся членом саморегулируемой организации и
имеющая допуск к такому виду работ, как обследование строительных
30
См. Определения Верховного Суда Российской Федерации от 13 января 2015 года N 18-
КГ14-168 и от 17 февраля 2015 года N 18-КГ14-200.
27
конструкций. Обследование строительных конструкций должно проводиться в
соответствии с ГОСТом 31937-2011 "Здания и сооружения"
31
. Заключение о
соответствии объекта санитарно-гигиеническим нормам вправе выдавать
организации, подведомственные Федеральной службе по надзору в сфере
защиты прав потребителей и благополучия человека
32
. Заключения о
соответствии электрооборудования постройки Правилам устройства
электроустановок, Правилам технической эксплуатации электроустановок
потребителей, ГОСТу 50571.16-2007
33
, требованиям пожарной безопасности,
охраны труда вправе выдавать организации, имеющие лицензии и
аккредитации на соответствующий вид деятельности.
Четвертое условие признания права на самовольную постройку –
принятиезастройщиком мер по легализации самовольной постройки (п. 26
Постановления N 10/22, п. 9 Информационного письма N 143).
При этом важным обстоятельством, подлежащим доказыванию, является
факт легализации постройки именно по его фактическому назначению
34
.
В качестве доказательств принятия мер по легализации постройки
выступают:
- заявление на выдачу разрешения на строительство (ввод объекта в
эксплуатацию);
- решение компетентного органа об отказе в выдаче разрешения на
строительство (ввод объекта в эксплуатацию);
31
Приказ Росстандарта от 27.12.2012 N 1984-ст "О введении в действие
межгосударственного стандарта" // Справочно-правовая система «Гарант».
32
Приказ Роспотребнадзора от 18.07.2012 N 775 (ред. от 22.07.2016) "Об утверждении
Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав
потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по
выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований,
обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в
установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений" // Российская газета, N
227, 03.10.2012.
33
Приказ Ростехрегулирования от 27.12.2007 N 594-ст "Об утверждении национального
стандарта" // Справочно-правовая система «Гарант».
34
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 13 января 2015 года N 18-КГ14-
168.
28
- иные документы, подтверждающие попытки истца легализовать
постройку.
Следует отметить, что поводом для судебного разбирательства о сносе
самовольной постройки может стать строение, право собственности на которое
уже зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое
имущество и сделок с ним (см. п. 5 Информационного письма N 143).
Системный анализ норм гражданского, земельного законодательства и
судебных прецедентов позволяет сделать вывод о том, что удовлетворение иска
о сносе самовольной постройки возможно при отсутствии иных законных
оснований возникновения права собственности (п. 2 ч. 1 ст. 40 ЗК РФ),
например если постройка возведена на чужом земельном участке в отсутствие
согласия собственника земельного участка.
Таким образом, помимо прочего, суд при вынесении решения должен
руководствоваться таким принципом гражданского законодательства, как
недопустимость злоупотребления правом. Юридическая возможность
признания права собственности на самовольную постройку - это не
упрощенный механизм легализации постройки, а способ защиты права
застройщика, который по какой-то не зависящей от него причине не смог
получить разрешение на строительство и (или) ввод объекта в эксплуатацию. В
противном случае мы столкнемся с ситуацией "осуществления права в
противоречии с его назначением"
35
, что недопустимо.
Что касается сроков исковой давности, то их применение в
рассматриваемой категории дел необоснованно, поскольку в этом случае
правоотношения имеют длящийся характер.
С 1 сентября 2015 года статья 222 ГК РФ была дополнена пунктом 4,
согласно которому органу местного самоуправления предоставлено право
принимать решение о сносе самовольных построек во внесудебном порядке. В
соответствии с указанной нормой органы местного самоуправления городского
округа вправе принять решение о сносе самовольной постройки в случае
35
Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. М., 2001. С. 62.
29
создания или возведения ее на земельном участке, не предоставленном в
установленном порядке для этих целей, если этот земельный участок
расположен в зоне с особыми условиями использования территорий (за
исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников
истории и культуры) народов Российской Федерации) или на территории
общего пользования либо в полосе отвода инженерных сетей федерального,
регионального или местного значения.
На наш взгляд, эта норма противоречит принципу разделения властей.
По смыслу статьи 118 Конституции Российской Федерации полномочия по
оценке сведений о факте самовольного строительства, оценке доказательств на
их относимость, допустимость и достоверность принадлежат исключительно
судам Российской Федерации.
Кроме того, норма пункта 4 статьи 222 ГК РФ создает предпосылки для
нарушения прав граждан. Нередки случаи, когда земельный участок был
предоставлен в бессрочное пользование для индивидуального жилищного
строительства в 40 - 60 годы прошлого века, до вступления в силу ЗК РФ, ГК
РФ и принятия градостроительных регламентов, затем в отношении такого
земельного участка правила землепользования и застройки устанавливают
красные линии. В результате все построенное на таком земельном участке
признается самовольными постройками и в силу пункта 4 статьи 222 ГК РФ
может быть снесено по решению органа местного самоуправления.
Таким образом, норма пункта 4 статьи 222 ГК РФ позволяет органам
местного самоуправления без установления обстоятельств, которые могли бы
препятствовать использовать такую постройку, на основании формальных
критериев принимать решения о сносе построек. Как указывал Верховный Суд
Российской Федерации в Определении от 8 июля 2014 года N 19-КГ14-6,
"возможность сноса самовольной постройки связывается не с формальным
соблюдением требований о получении разрешения на ее строительство, а с
установлением обстоятельств, которые могли бы препятствовать использовать
такую постройку ввиду ее несоответствия требованиям безопасности и
30
возможности нарушения прав третьих лиц. ...В случае, если препятствия к
получению разрешения на строительство отсутствовали, решение о сносе
постройки будет основываться лишь на формальном подходе суда к
разрешению спора, не основанном на полном и всестороннем исследовании
обстоятельств, имеющих значение для дела, что противоречит положениям ст.
195, 196 и 198 ГПК РФ".
Обобщая изложенное, можно сделать вывод о том, что, несмотря на
наличие правовых норм, определяющих правовой режим самовольных
построек, механизм признания права собственности на самовольную постройку
и реализации сноса самовольной постройки далек от совершенства. Это связано
с тем, что законодательное регулирование этого вопроса рамочное, некоторые
акты толкования законодательства противоречат друг другу, а судебная
практика не унифицирована.
Полагаем, что, учитывая коррективы, которые вносит судебная практика
в рамочное законодательство, можно сделать вывод о необходимости внесения
изменений в отдельные законодательные акты и акты толкования.
Предлагаем изложить статью 222 ГК РФ в следующей редакции:
"Статья 222. Самовольная постройка.
1. Самовольной постройкой является здание, сооружение или иное
недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не предоставленном
в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное
использование которого не допускает строительства на нем данного объекта,
либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с
существенным нарушением градостроительных, строительных, санитарно-
эпидемиологических, противопожарных, иных обязательных норм и правил.
2. Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее
право собственности. Такое лицо не вправе распоряжаться постройкой -
продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки.
31
Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо
за счет средств лица, осуществившего самовольное строительство, кроме
случаев, предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи.
3. Право собственности на самовольную постройку может быть
признано судом за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом
владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится
земельный участок, на котором осуществлена постройка. Право собственности
на самовольную постройку может быть признано за арендатором земельного
участка при наличии согласия собственника земельного участка, а также при
соблюдении целевого назначения и разрешенного использования земельного
участка.
Право собственности на самовольную постройку может быть признано
за указанными лицами при одновременном соблюдении следующих условий:
- если в отношении земельного участка лицо, осуществившее постройку,
имеет права, допускающие строительство на нем такого объекта;
- если на день обращения в суд постройка соответствует параметрам,
установленным документацией по планировке территории, правилами
землепользования и застройки или обязательными требованиями к параметрам
постройки, содержащимися в иных документах;
- если сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом
интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан.
Лицо, за которым признано право собственности на постройку,
возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере,
определенном судом".
32
Глава 2. Легализация права собственности на самовольную
постройку
2.1. Круг обстоятельств, имеющих юридическое значение для признания
права собственности на самовольную постройку
Анализ судебной практики показывает, что физические лица не
соблюдают действующее законодательство в сфере строительства
индивидуального жилого дома, что приводит к необходимости ввода
возведенного дома в гражданский оборот, признания права собственности на
возведенный индивидуальный жилой дом.
Согласно ч. 9 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской
Федерации
36
, в целях строительства, реконструкции объекта индивидуального
жилищного строительства застройщик направляет заявление о выдаче
разрешения на строительство в уполномоченные на выдачу разрешений на
строительство в соответствии с ч. 4 - 6 настоящей статьи федеральный орган
исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской
Федерации или орган местного самоуправления непосредственно либо через
многофункциональный центр.
Перечень документов, которые необходимо представить, указан в ч. 7
ст. 51 ГсК РФ.
В соответствии с ч. 1 и ч. 2 ст. 55 ГсК РФ необходимо разрешение на
ввод объекта в эксплуатацию. Данный документ удостоверяет выполнение
строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном
объеме в соответствии с разрешением на строительство. Для ввода объекта в
эксплуатацию застройщик обращается в федеральный орган исполнительной
власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган
местного самоуправления
37
.
36
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от
19.12.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // Собрание законодательства РФ,
03.01.2005, N 1 (часть 1), ст. 16
37
Бигаева Г. Какие требования необходимо соблюдать, чтобы ввести самовольную постройку
в гражданский оборот // Жилищное право. 2015. N 4. С. 43 - 50.
33
Документы для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию
указаны в ч. 3 и ч. 4 ст. 55 ГсК РФ, иные документы для выдачи разрешения на
ввод объекта в эксплуатацию требовать запрещается.
Таким образом, при строительстве индивидуального жилого дома
необходимо обратиться в уполномоченный орган за разрешением на
строительство, с целью введения индивидуального жилого дома в гражданский
оборот необходимо получить акт ввода в эксплуатацию и зарегистрировать в
установленном законом порядке, предусмотренном ч. 10 ст. 40 Федерального
закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ"О государственной регистрации
недвижимости", в соответствии с которым: «Государственный кадастровый
учет и государственная регистрация прав на созданные здание или сооружение
осуществляются на основании разрешения на ввод соответствующего объекта
недвижимости в эксплуатацию и правоустанавливающего документа на
земельный участок, на котором расположен такой объект недвижимости»
38
.
За возведение индивидуального жилого дома с нарушениями
предусмотрены следующие административные наказания.
В соответствии с ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ использование земельного
участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к
той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием
влечетналожение административного штрафа в случае, если определена
кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 0,5 до 1
процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее десяти тысяч
рублей
39
.
Согласно ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, неуплата административного штрафа в
срок, предусмотренный настоящим Кодексом, влечет наложение
административного штрафа в двукратном размере суммы неуплаченного
38
Федеральный закон от 13.07.2015 N 218-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О государственной
регистрации недвижимости" // Собрание законодательства РФ, 20.07.2015, N 29 (часть I), ст.
4344.
39
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N
195-ФЗ (ред. от 07.02.2017) // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.