3) какие механизмы обеспечивают выполнение органами
государственной власти, местного самоуправления возложенных на них
функций с целевым использованием средств налогоплательщиков;
4) какие органы являются носителями этих полномочий,
распорядителями финансовых ресурсов.
При этом заметим, что на сегодняшний день не сложилось
определенности в вопросе разграничения полномочий. За 90-е гг. XX в. было
принято большое количество законов, предоставивших гражданам
множество благ и прав, за которые несет ответственность государство в
целом. Однако такие законы зачастую страдают декларативностью и
отсутствием конкретных обязательств государства по обеспечению этих
прав; во многих случаях отсутствует механизм реализации прописанных в
законе норм, в том числе зачастую обойдены вниманием законодателя и
вопросы распределения полномочий по уровням власти. Полагаем, что в
основе распределения полномочий должен лежать следующий принцип - те
услуги, в которых гражданин нуждается в повседневной своей жизни и
которые должны быть оказаны гражданину, должны быть максимально
децентрализованы. Все полномочия публичной власти, которые
обеспечивают единое политическое, экономическое пространство страны, ее
целостность и безопасность, единые стандарты основополагающих прав и
свобод граждан Российской Федерации, естественно, должны быть
сосредоточены на федеральном уровне.
Все полномочия органов местного самоуправления, которые связаны с
предоставлением публичных услуг гражданину, должны быть максимально
приближены к населению с тем, чтобы граждане могли максимально
контролировать их предоставление. Вопросы социальной политики, оказание
социальной поддержки, где прежде всего требуется выделение финансовых
средств и нет необходимости ежедневно опекать гражданина каждый день, -
это вопросы субъектов Российской Федерации.
Принимая во внимание все вышесказанное, можно сделать следующие
основные выводы.
1. Взаимодействие всегда носит конкретный характер. В каждом
отдельном случае в его определении должны быть указаны направления,
формы и принципы взаимодействия сторон. При этом формы
государственной поддержки, координации и сотрудничества, контроль за
местным самоуправлением наиболее полно раскрывают категорию
взаимодействия, а соответственно, позволяют сделать вывод об
эффективности взаимодействия органов местного самоуправления и органов
государственной власти субъектов Российской Федерации.
2. Действия взаимодействующих субъектов должны основываться на
законе. Получившее распространение взаимодействие органов местного
самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской
Федерации на основе договоров и соглашений позволяет отметить гибкость
и эффективность в процессе взаимодействия, что является приемлемым для
данного рода отношений.
3. Взаимодействие органов местного самоуправления с органами
государственной власти субъектов Российской Федерации не должно
ограничиваться только принципами законности, самостоятельности,
разграничения компетенции. Анализ нормативной базы позволяет выделить
еще ряд принципов, на основе которых строится взаимодействие органов
местного самоуправления с органами государственной власти субъектов
Российской Федерации:
- пропорциональность при распределении финансовых потоков;
- принцип организационной обособленности органов местного
самоуправления от органов государственной власти субъектов Российской
Федерации;
- принцип взаимного согласования принимаемых решений и действий,
затрагивающих интересы друг друга;
- двусторонняя ответственность за соблюдение договоров и соглашений;
- принцип приоритетности интересов населения, учет исторических и
иных местных традиций.
4. Предусмотренное Федеральным законом N 131-ФЗ значительное
усиление регламентации определенных аспектов местного самоуправления
правовыми актами самих органов местного самоуправления связано в том
числе и с тем, что основной объем правового регулирования местного
самоуправления с уровня субъектов Российской Федерации переносится на
федеральный и муниципальный уровни. Однако следует учитывать, что
отнюдь не все города имеют необходимые ресурсы для должной подготовки
муниципальных правовых актов. Поэтому необходима комплексная помощь
(в первую очередь организационная и консультативная) муниципальным
образованиям со стороны федеральных органов государственной власти и
органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это
относится и к разработке рекомендательных типовых муниципальных
правовых актов
31
.
Местное самоуправление, являясь институтом государственного
устройства, представляет собой часть структуры государства как политико-
территориального образования. Компетенция местного самоуправления
должна определяться через компетенцию конкретного муниципального
образования, особенности которого определяют все основные параметры
содержания компетенции. Стоит согласиться с мнением Т.М. Бялкиной о
необходимости уточнения, какие именно свойства муниципального
образования влияют на объем и характер компетенции с тем, чтобы
учитывать их в процессе законодательного регулирования
32
.
Так, при определении компетенции того или иного муниципального
образования, прежде всего, следует исходить из численности его населения,
демографической структуры, природно-географических и экономических
31
Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти
субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. - 2006. - №6. - С. 5-11.
32
Бялкина Т.М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления // Журнал российского права. - 2006. - N
10. - С. 40.
ресурсов, а также объема финансовых ресурсов, которыми может
располагать данное муниципальное образование для реализации своей
компетенции при условии их рационального использования.
Поэтому стоит отметить, что проблема построения теоретически
обоснованной, эффективно действующей модели взаимоотношений
государственной власти и местного самоуправления в настоящее время
приобрела первостепенное значение.
Как справедливо отметил Президент Российской Федерации, одной из
существенных причин неразвитости местного самоуправления в Российской
Федерации является "нечеткость в разграничении полномочий с
региональными органами власти, а также неопределенность, за что именно
должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного
самоуправления"
33
.
Суть таких взаимоотношений государства и органов местного
самоуправления, как справедливо отмечает А.Р. Еремин, заключается в том,
что государство "сняло с себя" некоторые обязанности по управлению
делами местного значения. Это означает, что местное самоуправление, его
органы самостоятельно решают все важные вопросы по управлению
собственными делами и в то же время государство финансирует программы,
которые направлены на социальное, экономическое, финансовое
обеспечение стабильного развития всех территорий, всех поселений, городов
на территории России. Именно этим обусловлена необходимость разделения
компетенции по вертикали, то есть разделение правомочий между органами
государственной власти и органами местного самоуправления
34
.
Конституция РФ в статье 132 определяет ряд условий, выполнение
которых необходимо и обязательно при осуществлении делегирования
отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления:
33
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 18 апреля 2002 г. // Российская
газета. - 2002. -19 апреля.
34
Еремин А.Р. О наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления в
Российской Федерации // Журнал российского права. - 2006. -N 10.-С. 37.
во-первых, исходные нормы о наделении органов местного
самоуправления государственными полномочиями могут содержаться в
федеральном законодательстве; во-вторых, само наделение должно быть
осуществлено исключительно законом (федеральный закон либо закон
субъекта РФ); в-третьих, закон должен содержать норму, согласно которой
передача полномочий сопровождается выделением необходимых для их
осуществления материальных и финансовых средств; в-четвертых,
государство обязано осуществлять контроль за реализацией переданных
органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
К сожалению, в региональной практике все же есть примеры
наделения органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями» которые не отвечают требованиям федерального
законодательства. Судебная практика по данному вопросу констатирует
существование проблемы, требующей научного разрешения.
Так, Законодательной Думой Хабаровского края был принят Закон от
30 ноября 2005 г. N 328 "О наделении органов местного самоуправления
государственными полномочиями Хабаровского края по применению
законодательства об административных правонарушениях", который
фактически уполномочивал органы местного самоуправления составлять
протоколы об административных правонарушениях и наделял их правом но
созданию административных комиссий в соответствии с положением об
административной комиссии, утверждаемым актом главы муниципального
образования.
Нормы указанного Закона противоречили ст. 1.3, 22.1, 22.2, 28.3
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, ст.
26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации", по смыслу которых переданные полномочия должны
исполняться органами субъекта Российской Федерации, а не органами
местного самоуправления. Решением Хабаровского краевого суда от 26
февраля 2008 г. указанный Закон был признан недействующим. Верховный
Суд Российской Федерации Определением от 14 мая 2008 г. N 58-Г08-6
оставил кассационную жалобу Законодательной Думы Хабаровского края без
удовлетворения, а решение краевого суда - в силе.
Закон Красноярского края от 27 декабря 2005 г. N 17-4386 "О
наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и
городских округов края государственными полномочиями по выплате
инвалидам компенсации страховых премий по договору обязательного
страхования гражданской ответственности владельцев транспортных
средств" предусмотрел передачу органам местного самоуправления
полномочий по выплате компенсаций процентов от уплаченной ими
страховой премии по договору обязательного страхования- Однако
указанные компенсации в соответствии с нормами ст. 17 Федерального
закона от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ "Об обязательном страховании
гражданской ответственности владельцев транспортных средств" являются
расходным обязательством Российской Федерации с правом передачи
полномочий его исполнения органам государственной власти субъектов РФ.
В свою очередь, указанный Закон не предоставляет субъектам РФ права на
последующую передачу органам местного самоуправления полномочий по
выплате компенсаций от уплаченной ими страховой премии по договору
обязательного страхования гражданской ответственности владельцев
транспортных средств. Решением Красноярского краевого суда от 6 декабря
2007 г. данный Закон был признан недействующим по причине противоречия
федеральному законодательству. Верховный Суд Российской Федерации
Определением от 6 февраля 2008 г. N 53-Г08-1 оставил решение краевого
суда без изменения, а кассационную жалобу Совета Администрации
Красноярского края - без удовлетворения
35
.
35
Стукалова О.А. Понятие и сущность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями // Юридические науки. М: Компания "Спутник+", 2006. N 4(20). С 58-60.
Осуществление отдельных государственных полномочий, переданных
органам местного самоуправления, может быть прекращено в случае
неисполнения и (или) ненадлежащего исполнения органами местного
самоуправления отдельных государственных полномочий.
Фактически органы государственной власти могут вмешиваться в
деятельность органов местного самоуправления по мотивам не только
законности, но и целесообразности.
Так, Закон Костромской области от 19.12.2005 (в ред. от 04.02.2009) "О
наделении органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями Костромской области полномочиями по организации
оказания специализированной медицинской помощи»
36
предусматривает в
качестве основания для прекращения осуществления органами местного
самоуправления отдельных государственных полномочий "в случае
нецелесообразности осуществления органами местного самоуправления
государственных полномочий".
Полномочиями органов государственной власти субъекта Российской
Федерации по отрицательным результатам контрольных мероприятий за
осуществлением отдельных государственных полномочий органами
местного самоуправления являются:
- прекращение осуществления отдельных государственных полномочий
органами местного самоуправления;
- приостановление осуществления отдельных государственных
полномочий органами местного самоуправления;
- предложения об отмене действия муниципальных правовых актов,
принятых при осуществлении отдельных государственных полномочий
органами местного самоуправления;
- предложения о приостановлении действия муниципальных правовых
36
«О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Костромской
области полномочиями по организации оказания специализированной медицинской помощи» Закон Костромской
области от 19 декабря 2005 N 346-ЗКО [Текст] : [принят Костромской областной Думой 8 декабря 2005 г.] офиц. текст
: по состоянию на 12 февраля 2009г. // СП - нормативные документы. - 2009. - 12 февраля.
актов, принятых при осуществлении отдельных государственных
полномочий органами местного самоуправления;
- предложения по предупреждению выявленных нарушений;
- предложения по оперативному устранению выявленных нарушений;
- право отмены решений органов местного самоуправления, принятых с
превышением переданных им отдельных государственных полномочий;
- издание обязательных для исполнения нормативных правовых актов по
вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий;
- издание нормативных правовых актов, конкретизирующих порядок
осуществления контроля за исполнением органами местного самоуправления
переданных государственных полномочий;
-временное осуществление переданных органам местного
самоуправления отдельных государственных полномочий;
- рассмотрение в пределах своей компетенции обращений и заявлений
граждан и организаций, а также жалобы граждан по вопросам осуществления
органами местного самоуправления государственных полномочий;
- внесение предложений по изъятию государственных полномочий.
Подводя итог разделу, где были рассмотрены вопросы о правовых основах
деятельности органов местного самоуправления и органов исполнительной
власти во взаимодействии с местной властью, необходимо отметить,
существующая государственная и местная власть, как выше отмечено, не
абстрагированы друг от друга. На основе правовых актов государства строят
свою деятельность органы местного самоуправления. Таким образом, они
получили свободу деятельности в рамках определённых государством, в
свою очередь государство в лице исполнительных органов субъектов РФ
осуществляет постоянный контроль за их деятельностью и реализацией
переданных органам местного самоуправления отдельных государственных
полномочий.
1.2.Формы взаимодействия органов государственной власти
субъекта Российской Федерации и органов местного
самоуправления
Любое государство должно в своей деятельности ориентироваться на
интересы граждан. Местное самоуправление должно функционировать
исходя из этой же цели. Проблема заключается в том, что интересы
государства в целом и отдельных его территорий могут не совпадать. В такой
ситуации возможны конфликты между государством и местным
самоуправлением. Государство обладает неизмеримо большей "мощью" в
сравнении с любым муниципальным образованием. Поэтому крайне важно
четко установить нормы, регулирующие взаимодействие государственной
власти и местного самоуправления, закрепить способы решения конфликтов.
При этом не следует забывать, что местное самоуправление должно
заниматься преимущественно решением вопросов местного значения
(которые, как правило, оказывают наибольшее влияние на повседневную
жизнь граждан), И государство, если оно желает освободить себя от
"текучки", от решения повседневных, "хозяйственно-бытовых" вопросов
жизни каждого человека, должно создать все необходимые условия для
нормального функционирования местного самоуправления. Ключевыми из
них являются:
- определение территориальных пределов юрисдикции местного
самоуправления;
- закрепление прав населения непосредственно решать вопросы
местного значения (установление форм прямой демократии, с помощью
которых население муниципального образования выражает свою волю,
установление соответствующих процедур);
- урегулирование статуса органов местного самоуправления, в том
числе определение пределов их полномочий (должно сочетаться с
конституционным полномочием государства и его субъектов устанавливать
только общие принципы организации местного самоуправления);
- закрепление правовых основ экономического взаимодействия органов
государстве иной власти и местного самоуправления (поскольку интересы
большинства жителей муниципального образования лежат именно в
хозяйственной сфере).
Во многих странах местное самоуправление в экономическом смысле
полностью зависит от государства. На содержание местного самоуправления
и решение им вопросов местного значения многие страны выделяют большие
средства. Очевидно, что текущие потребности людей, такие как свет, дороги,
тепло и прочее, требуют государственного финансирования, независимо от
того, существует на данной территории местное самоуправление или нет.
Преимущество же органов местного самоуправления заключается в том, что
они формируются самим населением муниципальных образований из своего
состава. Они досконально знают все местные проблемы, принимают на себя
обязательства по их решению и несут ответственность непосредственно
перед своими избирателями.
Компетенция органов государственной власти Российской Федерации
и компетенция органов местного самоуправления существенно различаются
как по объему, так и по характеру. Эти органы не являются равными
субъектами управления, но их отношения в одних случаях можно назвать
партнерскими, в других по содержанию они больше похожи на
властеотношения.
Поэтому, говоря о формах взаимоотношений органов государственной
власти Российской Федерации с органами местного самоуправления,
необходимо учитывать классификацию правовых оснований, по которым
могут возникать такие взаимоотношения, где можно выделить отношения,
складывающиеся:
-при установлении общих правил организации местного
самоуправления, прав и обязанностей органов местного самоуправления;
- при регламентации процессов совместного осуществления местного
государственного управления;