-при передаче органам местного самоуправления тех или иных
государственных полномочий и их реализации.
Исходя из правовых оснований возникновения взаимоотношений
органов государственной власти Российской Федерации определяются и
формы их взаимоотношений.
Так, при установлении общих правил организации местного
самоуправления органы государственной власти Российской Федерации
должны проводить мониторинг законодательства о деятельности органов
местного самоуправления, выявлять правовые пробелы и коллизии, не
позволяющие или препятствующие органам местного самоуправления
надлежаще выполнять возложенные на них задачи.
В ходе проведения мониторинга указанного законодательства органы
государственной власти Российской Федерации должны анализировать
динамику достижения определенных результатов в ходе применения законов
о местном самоуправлении, накапливать информацию, необходимую для
оценки эффективности законодательства и дальнейшего его
совершенствования. При этом органы местного самоуправления совместно с
органами исполнительной власти должны обеспечивать получение
аналитической информации о состоянии регулируемых в сфере местного
самоуправления отношений, о выявленных пробелах, противоречиях в
правовом регулировании, о недостатках механизмов реализации
законодательства и т.д. Все это, как правило, способствует формированию
общей картины состояния законодательства о местном самоуправлении, о его
применении, о надлежащем органами местного самоуправления и их
должностными лицами исполнении законодательства.
В некоторых случаях законодательство прямо указывает на формы
взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации с
органами местного самоуправления. Например, многие федеральные органы
исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы,
федеральные агентства) обязаны осуществлять свою деятельность во
взаимодействии с органами местного самоуправления: Министерство
юстиции Российской Федерации, Главное управление специальных
программ Президента России, Федеральная служба исполнения наказаний и
др.
Формы взаимоотношений органов государственной власти и органов
местного самоуправления при исполнении переданных отдельных
государственных полномочий могут быть различными. Однако все они
основаны на координации действий органов местного самоуправления при
реализации ими отдельных государственных полномочий.
Координация действия органов местного самоуправления при
осуществлении переданных государственных полномочий включает в себя:
участие органов местного самоуправления в подготовке и (или) обсуждении
проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Правительства
Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти;
подготовку и выдачу методических материалов федеральными органами
исполнительной власти по исполнению органами местного самоуправления
переданных государственных полномочий или оказанию публичных услуг,
согласование с органами местного самоуправления некоторых вопросов,
выдачу разрешений органам местного самоуправления на отдельные
юридические действия.
Соответственно, формы взаимоотношений и будут зависеть от вида
координационных действий, совершаемых в отношении органов местного
самоуправления. Например, участие органов местного самоуправления в
законопроектной или нормотворческой деятельности органов
государственной власти предполагает такую форму взаимоотношений, как
совместная работа, сотрудничество. Подготовка методических материалов
предполагает такую форму взаимоотношений, как консультирование,
разъяснение, толкование и т.д.
Формы взаимоотношений органов государственной власти Российской
Федерации и органов местного самоуправления могут возникать только на
основе законодательства, поэтому основанием их возникновения могут быть
и публично-правовые, и гражданско-правовые нормы права
37
.
Федеративный характер Российского государства, система разделения
властей на региональном уровне определяют важное место и полномочия
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том
числе высшего должностного лица субъекта Федерации в сфере обеспечения
координации деятельности и организации взаимодействия органов власти
субъектов Федерации с органами местного самоуправления.
Поэтому взаимоотношения органов местного самоуправления с
органами государственной власти субъектов Российской Федерации могут
возникать:
- по поводу реализации органами государственной власти субъектов
Российской Федерации своих полномочий;
- по поводу реализации органами местного самоуправления вопросов
местного значения;
по поводу реализации органами местного самоуправления
переданных отдельных государственных полномочий.
Взаимоотношения органов государственной власти субъектов
Российской Федерации с органами местного самоуправления могут
возникать в форме:
- проведения совместных совещаний и совместного обсуждения тех
или иных вопросов;
- создания совместных комиссий, рабочих групп и работы в них;
- проведения взаимных консультаций;
- заключения соглашений о взаимодействии и координации
деятельности;
- взаимного представительства сторон;
37
Игнатюк И.А. Муниципальное право: учебное пособие // Н.А. Игнаткж, А.В. Павлушкии. - М., 2007. - С. 90-91.
- передачи части своих полномочий в соответствии с Конституцией
РФ, федеральным и региональным законодательством.
Реализация законодательной инициативы представительными органами
местного самоуправления в законодательном (представительном) органе
государственной власти субъекта Российской Федерации является одной из
форм реализации органами государственной власти субъектов Российской
Федерации своих полномочий и реализации органами местного
самоуправления вопросов местного значения.
Участие в работе создаваемых органами государственной власти
субъектов Российской Федерации на паритетных началах с органами
местного самоуправления совещательных органов (согласительные
комиссии и проч.) относится к одной из форм взаимоотношений указанных
органов власти, относящихся к реализации органами государственной власти
субъектов Российской Федерации своих полномочий.
При реализации органами местного самоуправления вопросов
местного значения они могут вступать во взаимоотношения с органами
государственной власти субъектов Российской Федерации при подготовке
целевых и отраслевых программ развития отдельных сфер и отраслей
управления (здравоохранения, спорта, культуры, бытового, коммунального
или торгового обслуживания населения и т.д.), при заключении договоров о
совместной деятельности в интересах населения и т.д.
Для обеспечения надлежащего исполнения органами местного
самоуправления переданных отдельных государственных полномочий
органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут
давать разъяснения о порядке применения той или иной нормы права,
консультировать должностных лиц местного самоуправлении о толковании
норм законодательства субъекта Российской Федерации, участвовать в
разрешении споров и конфликтов во внесудебном порядке, возникающих при
осуществлении органами местного самоуправления переданных полномочий
органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Другой формой взаимодействия органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и местного самоуправления,
осуществляемого но признаку "сверху вниз", является государственный
контроль местного самоуправления. Он осуществляется федеральными и
региональными органами государственной власти и по объекту контроля
может быть подразделен на два вида:
1) контроль за соблюдением законов, который включает:
- контроль за соблюдением законов о местном самоуправлении;
- контроль за соблюдением законности в деятельности органов и
должностных лиц местного самоуправления;
- 2) контроль за осуществлением органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий
38
.
Каждый из перечисленных видов контроля за местным
самоуправлением имеет свою специфику, что обусловлено особенностями
статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих
контрольную деятельность. В этой связи контроль со стороны федеральных
и региональных органов исполнительной власти может быть
охарактеризован как административный.
Возможность введения административного контроля за деятельностью
органов местного самоуправления установлена ст. 8 Европейской хартии
местного самоуправления и обусловлена следующими принципами:
1) любой административный контроль за органами местного
самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях,
предусмотренных конституцией или законом;
2) такой контроль, как правило, предназначен лишь для обеспечения
законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не менее
административный контроль может там, где это целесообразно,
38
Гриценко Е..В. Координация и контроль в системе взаимоотношений органов регионального и муниципального управления
в Российской Федерации // Муниципальное право-- 1999:-N4.-С. 31.
осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами
местного самоуправления делегированных им задач;
3) административный контроль за органами местного самоуправления
осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства
контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые
это вмешательство имеет в виду защитить.
Поскольку местное самоуправление самостоятельно,
административный контроль, означающий проверку не только законности,
но и целесообразности действий (решений) подконтрольных субъектов, за
его деятельностью невозможен, так как он означал бы прямое
административное подчинение органов местного самоуправления органам
государственной власти. Существует единственное исключение из этого
правила - контроль, осуществляемый при наделении органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями. Этот
контроль носит именно административный характер, поскольку органы
государственной власти проверяют не только законность, но и
целесообразность действий органов местного самоуправления при
реализации отдельных государственных полномочий.
В целом взаимоотношения органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления можно
охарактеризовать как координационные, поскольку в них превалируют
административно-властные начала, при которых наблюдаются и
властеотношения (при реализации переданных государственных
полномочий), и партнерские взаимоотношения (при заключении различных
публично-правовых договоров (соглашений).
В отдельных случаях на правительственном уровне может
устанавливаться обязанность органов власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления вступать в те или иные
взаимоотношения. Например, в целях создания благоприятных условий для
совместного осуществления деятельности государственных и
муниципальных органов власти в сфере регулирования тарифов и надбавок к
тарифам Правительством России определен порядок взаимодействия органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих
регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального
комплекса, с органами местного самоуправления, осуществляющими
регулирование тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса.
Однако такое понуждение к взаимодействию скорее является
исключением из правила и характерно только для начальных этапов
создания какой-либо отраслевой системы управления.
В целом инициатива вступления в указанные взаимоотношения может
принадлежать и органам государственной власти субъектов Российской
Федерации, и органам местного самоуправления, поскольку и органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, и органы
местного самоуправления самостоятельны при реализации установленной им
компетенции
39
.
Целью же взаимоотношений государственной власти и местного
самоуправления должно стать развитие демократических принципов
организации и осуществления местного самоуправления в интересах как
государства, так и местных сообществ. В связи с этим более корректной
выглядит позиция В.Е. Чиркина относительно того, что "задача укрепления
государственной власти не может быть решена без укрепления местного
самоуправления, но не на базе его дальнейшего обособления, а на основе
повышения разумной централизации, укреплении государственных начал в
управлении на местах"
40
.
На федеральном уровне закреплена единая структура органов местного
самоуправления. В нее входит представительный орган, глава
муниципального образования, местная администрация, контрольный орган и
39
Игнатюк Н.Л. Указхоч. - С. 91-93.
40
Чиркии В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт//Журнал
российского права. - 1997. - К 8. - С. 104.
избирательная комиссия. Представительный орган избирается населением
или формируется из представителей поселений. Глава муниципального
образования избирается населением или представительным органом, причем
в первом случае он не вправе входить в состав представительного органа, а
во втором - не имеет права возглавлять местную администрацию.
Нужно отметить, что у главы субъекта Российской Федерации
появляется широкий перечень оснований для отрешения от должности главы
муниципального образования: принятие противоправного акта, совершение
действий, повлекших нарушение прав и свобод человека, создание угрозы
единству правового и экономического пространства страны, нецелевое
расходование средств федерального или регионального бюджета и т.п.
Принятие муниципального правового акта, противоречащего Конституции
Российской Федерации и действующему законодательству, может привести к
роспуску представительного органа местного самоуправления.
Таким образом, у глав субъектов Российской Федерации появляются
новые механизмы воздействия на глав муниципальных образований.
Становится очевидным, что федеральная власть отказывается от
противопоставления местного самоуправления государственной власти на
уровне субъектов Российской Федерации ("мэры" перестают быть
противовесом "губернаторам"). Наибольшие преимущества от такой
реформы получает федеральный центр. Местное самоуправление попадает в
зависимость от государственной власти на уровне субъектов Российской
Федерации. Субъекты же Федерации, получив серьезные механизмы
воздействия па местную власть, сами подпадают под воздействие точно
таких же механизмов со стороны федеральной власти. Представляется, что
может возникнуть как альтернатива главам субъектов Российской Федерации
"феномен временных финансовых администраторов", которые в случае
успеха их "антикризисных" мер смогут претендовать и на посты глав
субъектов Российской Федерации при поддержке федерального центра
(который их будет назначать и, очевидно, им содействовать)
41
.
Итак, неизменным во взаимоотношениях государства и
муниципальных образований осталось определение органами
государственной власти общих принципов организации местного
самоуправления; обеспечение общеобязательности решений органов
местного самоуправления для населения; осталась "двойная" компетенция
местного самоуправления: отдельные государственные полномочия и
вопросы местного значения. Государство обеспечивает судебную защиту
местного самоуправления, осуществляет контроль за законностью действий
и решений местного самоуправления, включая административный контроль
в сфере делегированных полномочий.
41
Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой
модели. - М, 2007. - С.14.- С. 27-31.
2. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ВЗАМОДЕЙСТВИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ С ОРГАНАМИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТИ
2.1. Законодательное регулирование вопросов взаимодействия
органов государственной власти с органами местного самоуправления
С 1 января вступил в силу в полном объеме Федеральный закон № 131-
ФЗ
42
". По результатам мониторинга Министерства регионального развития
Российской Федерации
43
можно сказать, что муниципальная власть в
Российской Федерации состоялась, во всяком случае в организационном,
правовом смысле.
В настоящее время, подавляющее большинство муниципальных
образований выполняют возложенные на них Федеральным законом № 131
— ФЗ полномочия.
Костромская область в числе первых субъектов Российской Федерации
вступила в реформирование системы местного самоуправления и
реализацию положений Федерального закона Ж131-ФЗ в полном объеме.
В соответствии со статьей 10 Устава Костромской области
44
местное
самоуправление осуществляется на всей территории Костромской области
населением непосредственно, а также через органы местного
самоуправления в соответствии с федеральными законами и областным
законодательством. Органы местного самоуправления самостоятельно
осуществляют свои полномочия по решению вопросов местного значения.
Органы государственной власти Костромской области содействуют
развитию местного самоуправления и обеспечивают государственные
гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления в
42
«Об обших принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 06
октября 2003 г. №131-Ф3 [Текст] : [принят Гос. Думой 16 сентября 2003 г. : одобрен Советом Федерации 24
сентября 2004 г.] : офиц. текст : по состоянию на 07 апреля 2010 г.//Российская газета - 2010 г. - 07 апреля.
43
Стенограмма доклада Дмитрия Козака на совещании в Госдуме России // Муниципальная власть. - 2008. -
№5. - С.8-9.
44
Устав Костромской области от 24 апреля 2008.Г. № 300-4-ЗКО-300-4-ЗКО [Текст]: [принят Костромской областной
Думой 17 апреля 2008 г.]: офиц. текст: по состоянию на 10 сентября 20 Юг.// «СП - нормативные документы» -10
сентября.