44
Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» ч. 2 ст. 132 применялась
непосредственно. Первая редакция данного Федерального закона, по существу,
лишь воспроизводила вышеназванную конституционную норму. Однако по
мере развития федерального законодательства о местном самоуправлении
институт наделения органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями стал активно совершенствоваться и в итоге
нашел выражение в нормах специально посвященной этому главы 4,
включающей в себя статьи 19-21
66
.
Важным условием допустимости наделения органов местного
самоуправления отдельным государственным полномочием является
отсутствие данного полномочия в перечне вопросов местного значения,
установленного федеральным законом. Данная правовая норма, с одной
стороны, логична (в противном случае институт наделения полномочиями
вообще лишался бы смысла), с другой - она вызывает ряд сложностей в
законодательстве и правоприменительной практике. Вопросы местного
значения весьма подвижны и изменчивы. Вслед за этим должны меняться
законы о наделении отдельными государственными полномочиями. Многие
вопросы местного значения сформулированы в законе недостаточно ясно. Из
этого следуют споры о допустимости наделения органов местного
самоуправления соответствующими полномочиями.
Например, пункт 4 ч. 1 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к
вопросам местного значения муниципального района «организацию в границах
муниципального района электроснабжения и газоснабжения поселений в
пределах полномочий, установленных законодательством Российской
Федерации». Истолковать данную норму в анализируемом контексте весьма
сложно. Существуют якобы какие-то пределы полномочий в сфере
66
Петрова Т.А. Местное самоуправление в современных реалиях / Т.А. Петрова // Вестник Томского
государственного университета. Экономика. 2017. № 39. С. 174-181.
45
газоснабжения и электроснабжения, которые должны быть установлены каким-
то законодательством. В действительности таких законодательных актов нет, и
принятие их в ближайшее время не планируется. Возникает вопрос: может ли
федеральный законодатель или законодатель субъекта Федерации наделить
орган местного самоуправления отдельным государственным полномочием в
сфере организации электроснабжения и газоснабжения? С одной стороны,
может (потому что муниципальные районы организуют электроснабжение и
газоснабжение поселений не в полной мере, а в пределах полномочий,
установленных федеральным законодательством). С другой стороны - не может
(потому что этот вопрос находится в федеральном перечне вопросов местного
значения муниципальных районов)
67
.
Конституция Российской Федерации не случайно предусматривает
возможность наделения органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями, которые передаются органам местного
самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации. Предметы ведения местного самоуправления включают в себя не
только вопросы местного значения, но и некоторые вопросы федерального и
регионального значения. Закрепление в Конституции РФ данной формы
является своего рода гарантией для органов местного самоуправления от
возможных злоупотреблений со стороны государства и его органов в этом
вопросе. Как справедливо отмечает И.А. Кеня, установление данного правила
позволяет исключить возможность массовой передачи государственных
полномочий органам местного самоуправления и строго определить порядок
такой передачи
68
.
Государственные полномочия полностью или частично могут
передаваться органам местного самоуправления в двух формах: посредством
наделения и делегирования. Наделение органов местного самоуправления
67
Петрова Т.А. Местное самоуправление в современных реалиях / Т.А. Петрова // Вестник Томского
государственного университета. Экономика. 2017. № 39. С. 174-181.
68
Кеня, И.А. Практика регулирования вопросов наделения органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями / И. А. Кеня // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2009. - № 4. - С.
2-6.
46
отдельными государственными полномочиями осуществляется только законом.
Такое требование установлено ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации.
Делегирование некоторых государственных полномочий органам местного
самоуправления может осуществляться в особых случаях нормативным
правовым актом органа государственной власти Российской Федерации или
правовым нормативным актом субъекта Российской Федерации в виде
поручения. Между наделением и делегированием государственных полномочий
существует четкое разграничение, следовательно, различны и юридические
последствия, которые наступают до, при и после выполнения переданных
государственных полномочий.
В случаях, когда передача отдельных государственных полномочий
органам местного самоуправления осуществляется законом (федеральным
конституционным, федеральным или субъекта Российской Федерации),
переданные полномочия исполняются органами местного самоуправления весь
период действия этого закона. Прекращается исполнение отдельных
государственных полномочий только в связи с признанием этого закона
утратившим силу либо исключением норм о наделении органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями из
действующего закона.
В случаях, когда передача отдельных государственных полномочий
органам местного самоуправления осуществляется в форме делегирования,
объем передаваемых полномочий, виды юридических действий либо
содержание поручения, а также срок, на который делегируются полномочия,
указываются в акте, которым закрепляется такая форма передачи.
Обязательным требованием при наделении государственных полномочий
в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ и ст. 19 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в
законах субъектов Федерации является передача полномочий с выделением
необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Необходимы законность и непротиворечивость передачи полномочий
47
законодательству: Конституции РФ и федеральным законам, конституции
(уставу) и законам субъекта РФ. Кроме того, согласно ст. 4 Европейской хартии
местного самоуправления, полномочия, переданные органам местного
самоуправления, должны быть полными и исключительными
69
.
После передачи государственных полномочий, органы местного
самоуправления, осуществляя их, действуют от имени органов, которыми были
они переданы. Большинство полномочий передаются законами субъектов
Российской Федерации. В законодательстве субъектов могут устанавливаться
отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы
местного самоуправления, а также перечень государственных полномочий,
которыми не могут наделяться органы местного самоуправления.
В законодательстве г. Москва помимо Закона г. Москвы от 14.07.2004
N 50 (с изм. от 28.09.2005) «О порядке наделения органов местного
самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе
Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными
полномочиями)»
70
ряд полномочий предаются законами, затрагивающими
вопросы опеки и попечительства; подготовки и проведения Всероссийской
переписи населения на территории области; формирования и организации
деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защиты их прав; по
обеспечению жилыми помещениями граждан, уволенных с военной службы, и
некоторых категорий граждан; в сфере трудовых отношений; по выплате
компенсации части родительской платы за содержание детей в
образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную
программу дошкольного образования.
В п. 2 ст. 63 Устава г.Москва
71
указано, что органы местного
самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными
69
Петрова Т.А. Местное самоуправление в современных реалиях / Т.А. Петрова // Вестник Томского
государственного университета. Экономика. 2017. № 39. С. 174-181.
70
Закон г. Москвы от 14.07.2004 N 50 (с изм. от 28.09.2005) «О порядке наделения органов местного
самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями
города Москвы (государственными полномочиями)» // "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 45,
04.08.2004,
71
Закон г. Москвы от 28.06.1995 "Устав города Москвы"
48
полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных
и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна
государству.
Большинство законов субъектов Российской Федерации не содержит
конкретного перечня передачи государственных полномочий субъектов
Российской Федерации. Но в этом нет необходимости, так как статья 26.3
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» определила полномочия органов
государственной власти Российской Федерации и установила перечень
полномочий, которые не могут передаваться органам местного
самоуправления. Достаточно широкий круг полномочий, закрепленных за
субъектами РФ, может быть делегирован органам местного самоуправления
(например, формирование и содержание архивных фондов; предупреждение
стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий; организации
библиотечного обслуживания, организации оказания медицинской помощи).
Изучение отдельных законов по передаче государственных полномочий в
г. Москва показало, что основными вопросами передачи государственных
полномочий являются создание комиссий по делам несовершеннолетних,
вопросы, связанные с проведением сельскохозяйственной переписи, поддержка
сельскохозяйственного производства; социальная поддержка отдельных
категорий граждан.
Стоит обратить внимание, что законами субъектов Российской
Федерации могут передаваться не только собственные полномочия, но
государственные полномочия России, которые передаются для осуществления
органам государственной власти субъекта РФ. В соответствии с п. 6.1 ст. 19
Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» законодатель счел необходимым в
законах субъектов включить положения о правах и обязанностях высшего
должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного
49
органа государственной власти субъекта РФ), который в данном случае
является передающей стороной полномочий, а также включил права и
обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением
переданных им государственных полномочий Российской Федерации и
являющиеся принимающей стороной данных полномочий.
Таким образом, наделение правами и обязанностями передающих и
принимающих органов позволяет взаимодействовать с данным органам по
решению вопросов, переданных государством, а также нести ответственность
за невыполнение врученных полномочий. Как правильно отметила А. В.
Мадьярова, «передача государственных полномочий должна быть
осуществлена явно и недвусмысленно»
72
.
Формы наделения органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями не лишены недостатков, так как в законах
субъектов Федерации зачастую не уточняются органы местного
самоуправления, которым они передаются, не определены муниципальные
образования и неясен порядок передачи финансовых средств, прекращения
полномочий. Поэтому данные недостатки следует устранить в федеральном
законе, обязывая субъекты Федерации в своих нормативных актах подробнее
регулировать отношения в сфере передачи полномочий.
В свою очередь, ч. 2 ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет
органам местного самоуправления отказаться от осуществления переданных
полномочий в случае нарушения установленного законом порядка передачи
полномочий. Данный Закон также предусматривает возможность участия
органов местного самоуправления в осуществлении государственных
полномочий, которые им не переданы. Важное условие - такое участие должно
быть предусмотрено федеральным законом.
Статья 132 Конституции РФ предусматривает единственный способ
72
Мадьярова, А. В. Предметы ведения муниципальных образований и полномочия органов местного
самоуправления: попытка системного анализа / А.В. Мадьярова // СПС КонсультантПлюс, 2018. – С.12
50
передачи отдельных государственных полномочий - с передачей необходимых
для их осуществления материальных и финансовых средств. Как справедливо
отмечает В.С. Мокрый, «ключевым конституционным принципом
делегирования государственных полномочий на муниципальный уровень
является принцип достаточности материально-финансового обеспечения их
осуществления»
73
.
Согласно ч. 5 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», финансовое
обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам
местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых
местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. В свою очередь,
органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление
отдельных государственных полномочий в пределах, выделенных
муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и
финансовых средств (ст. 72)
74
.
Однако органы местного самоуправления имеют право дополнительно
использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для
осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в
случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Если полномочия передаются федеральным законом, финансирование
осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, а если законом
субъекта Российской Федерации - за счет субвенций из регионального
бюджета.
Органы местного самоуправления имеют право отказаться от
осуществления переданных полномочий, если нарушается порядок передачи
финансовых средств и это будет признано в судебном порядке (ч. 2 ст. 20).
Несмотря на это, как показывает практика, до сих пор встречаются случаи
73
Мокрый, В.С. Наделение полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и
органов местного самоуправления: особенности и закономерности / В. С. Мокрый // Конституционное и
муниципальное право. - 2010. - № 12. - С. 40-44.
74
Петрова Т.А. Местное самоуправление в современных реалиях / Т.А. Петрова // Вестник Томского
государственного университета. Экономика. 2017. № 39. С. 174-181.
51
нарушения законной процедуры, причем не только на региональном, но и
федеральном уровне: органы местного самоуправления наделяются
государственными полномочиями без надлежащего финансирования. В связи с
этим, на наш взгляд, необходимо усилить прокурорский и судебный надзор за
законностью передачи органам местного самоуправления отдельных
государственных полномочий субъектов РФ.
2.3. Проблемы взаимодействия органов государственного и
муниципального управления
На сегодняшний день одной из основных задач государственной власти
является обеспечение безопасности граждан Российской Федерации. В связи с
чем мы можем отметить, что такая власть также служит с целью
урегулирования власти на местах для реализации потребностей населения
регионов страны.
И, наоборот, местные власти, являясь частью государства, наделены
кругом вопросов, которые они также должны решать с целью осуществления
потребностей граждан. Такие потребности, как правило, зависят от ситуации,
характерной для конкретного муниципального образования, от проблем в нем.
В настоящее время наше государство стоит на пути совершенствования
системы управления, при которой власти, государственная и местная, могли
неразрывно взаимодействовать друг с другом, не порождая правовых споров и
иных конфликтов. С данной целью и был создан Федеральный Закон № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
В нем также происходит разграничение полномочий ОМС и
государственных органов власти, которые Конституцией РФ относятся к сфере
совместного ведения.
В свое время, принятие данного законодательного акта стало важным
шагом к законодательному закреплению демократичного характера
российского государства, так как местное самоуправление служит прямым
52
доказательством соблюдения демократического строя, а также на местном
уровне российские граждане могут непосредственно реализовывать свое право
на участие в государственном управлении.
В тексте Закона происходит разграничение;
полномочий органов государственной власти РФ;
полномочий органов государственной власти субъектов в сфере местного
самоуправления;
предметы ведения местного самоуправления.
Согласно нормам данного закона, государство гарантирует гражданам
развитие местного самоуправления. В связи с этим оно должно создавать все
необходимые условия организационные, правовые и финансовые, - для того,
чтобы правильно организовать деятельность органов местного
самоуправления
75
.
Однако, на деле Закон не соблюдает в полной мере данные условия.
На наш взгляд, законодатель до сих пор не разработал четкую концепцию
в решении вопросов местного самоуправления.
В то же время Закон наделяет ОМС отдельными государственными.
Данный факт свидетельствует о том, полномочия выходят за границы
деятельности местного самоуправления, если рассматривать его в качестве вида
самоорганизации населения местных территориальных образований с целью
решения вопросов местного значения.
Стоит также отметить, что данная проблема больше затрагивает область
применения конституционных норм. Конституция говорит о том, что ОМС не
входят в систему органов государственной власти, и в то же время, дает им
возможность наделения их государственными полномочиями.
На наш взгляд, это говорит о недостаточной урегулированности
положений Закона о местном самоуправлении. Ведь, в связи с этим возникает и
пробелы в ходе практической деятельности по поводу неясности разграничений
75
Петрова Т.А. Местное самоуправление в современных реалиях / Т.А. Петрова // Вестник Томского
государственного университета. Экономика. 2017. № 39. С. 174-181.
53
предметов ведения.
Также стоит отметить, что государственная поддержка местного
самоуправления также недостаточно урегулирована. В связи, с чем возникают и
вопросы экономического характера. Решение данной проблемы некоторые
авторы находят в объединении муниципальных образований сельских
поселений. Мы полагаем, что такое объединение будет происходить за счет
расширения налогообложения, а также перераспределения доходов.
Такого эффекта можно достичь путем сокращения функций некоторых
поселений, что позволит создать более четкий аппарат управления.
Впоследствии, увеличиться количество и качество муниципальных услуг, а
значит - и бюджет муниципального образования.
Также, решением такой проблемы станет создание государственных
программ, где местная власть будет преобразовываться не только в крупных
городах, но и во всех населенных пунктах нашей страны. Только в таком случае
мы сможем решить проблему недостаточного финансирования муниципальных
образований.
Стоит также отметить, что Закон о местном самоуправлении претерпел
множество изменений за последние 15 лет. Это говорит о том, что изначальная
его идея достаточно исказилась.
С. Д. Князев
76
в своих трудах указывает, что местное самоуправление
есть не что иное, как неотъемлемый элемент целостной общероссийской
системой народовластия.
Конституция РФ же при этом является гарантом, предназначение
которого заключается в регламентации положений, направленных на
реализацию решений органов и должностных лиц местного самоуправления, а
также населения муниципальных образований, которые были разработаны в
рамках наделенной компетенции.
Для того, чтобы выявить недостатки правового регулирования местного
самоуправления, необходимо обратить внимание на то, что на сегодняшний
76
Князев С. Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток, 1999. С. 316–37