46
федерального значения, в которой МСУ реализуется через выборные и
другие органы местного самоуправления или населением.
ФЗ РФ от 27 мая 2014 года № 136−ФЗ введено два новых вида
муниципальных образований, это был городской округ с внутригородским
делением. В соответствии с ФЗ РФ от 06.08.1999 года № 184-ФЗ Российской
Федерации он делится на внутригородские районы, которые представляют
собой относительно самостоятельные внутригородские муниципальные
образования. Речь идет о крупных городах. В этих районах (внутригородских
территорий) МСУ также осуществляется населением или через выборные и
другие органы местного самоуправления.
Относительно городского округа следует отметить, что в таком виде
определение было закреплено в законе № 131- ФЗ (в редакции от 03 апреля
2017 года). Это было связано с тем, что с 2015 года в некоторых регионах
(например, в Московской области) наблюдался процесс укрупнения
городских округов за счет лишения ряда поселений (городских и сельских)
статуса муниципальных образований. Были упразднены даже районы путем
включения их в городской округ.
Законодательное изменение определения городского округа дало
толчок процессу преобразований, суть которого в создании городских
округов путем упразднения муниципальных районов. Целью этих
нововведений упростить отношения между органами государственной власти
субъектов и местным самоуправлением за счет уменьшения количества
муниципальных образований. Ряд авторов считает, что это приведет к
укреплению вертикали власти.
Главы таких городских будут главами администрации, которые будут
назначаться по конкурсу, и их можно будет легко сместить.
В ФЗ РФ № 131-ФЗ в ч. 1 ст. 2 дано понятие органов местного
самоуправления «это избираемые непосредственно населением и (или)
формируемые представительным органом муниципального образования
47
органы, наделенные собственными полномочиями по решению всех
вопросов местного значения». Выделить количество органов местного
самоуправления довольно сложно.
Есть научный спор о разнице между муниципальными органами и
органами местного самоуправления. Прежде всего это касается такого
муниципального органа как избирательная комиссия муниципального
образования, это муниципальный орган, который не входит в состав органов
местного самоуправления. Исходя из этого в науке юриспруденции
появляется закономерное недовольство из-за того, что положение данной
избирательной комиссии, которая не входит в состав органов местного
самоуправления, определяется в ФЗ РФ № 131-ФЗ в гл. 6 где говорится об
органах местного самоуправления и должностных лицах местного
самоуправления». По мнению В.И. Фадеева, избирательная комиссия
муниципального образования не имеет собственных полномочий в вопросах
местного значения и поэтому не входит в состав органов местного
самоуправления, хотя является муниципальным органом.
Соглашусь с В. Э. Волковым, который считает, что избирательная
комиссия, которая не является органом местного самоуправления и при этом
наделяется статусом муниципального органа, это юридическое ухищрение,
которое разрешило обойти конституционную норму о запрете вмешательства
органов государственной власти в работу органов МСУ, и понятие
«муниципальный орган», которое применяется к понятию их положения не
имеет смысла , так как полномочия избирательных комиссий муниципальных
образований различаются с полномочиями других постоянно работающих
избирательных комиссий (государственных органов) только уровнем их
воплощения, а осуществление этих полномочий возможно только в условиях
вертикально ориентированной системы избирательных комиссий, что
приводит к ошибкам в нормативной регламентации механизма реализации
компетенции.
48
С другой стороны, отстаивая свою точку зрения в согласии с
законодателем В. И. Васильев полагает, что согласно Федеральному закону
№ 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации» деятельность избирательной
комиссии муниципального образования целиком направлена на решение
задач, которые связываются с проведением муниципальных выборов и
местных референдумов, т. е. в функциях данных комиссий нет того, что
противоречило бы их положению органов местного самоуправления.
Проделав анализ особенностей правового положения этого органа,
ученый пришёл к выводу, о том, что избирательная комиссия не напрямую
включена в систему государственных властных отношений и у нее имеется
два статуса органа муниципального и органа государственного.
Е. В. Белоусова рассматривает эту проблему обращая внимание на п. 5
ч. 1 ст. 17 Закона № 131 ФЗ, в котором говорится, что организационное и
материальное техническое обеспечение подготовки и проведения
муниципальных выборов, местного референдума, голосования за отзыв
депутата, членов выборного органа МСУ, должностного выборного лица
МСУ, голосования по многим вопросам связанных с изменением границ
муниципального образования, преобразованием муниципального
образования, она считает при этом, что избирательная комиссия
муниципального образования «получает полномочия органов МСУ только по
решению ряда вопросов местного значения».
И.В. Бабичев, А.А. Сергеев, Е.С. Шугрина замечают, что в
Конституции Российской Федерации нет такого понятия, как
«муниципальный орган», и поэтому понятие «муниципальный орган,
который не входит в состав органов местного самоуправления» выступает, по
сути, юридически неопределенным. Он полагает что такая категория
появилась во избежание конфликтов между Конституцией Российской
Федерации, избирательным и муниципальным правом, так как федеральное
49
законодательство допускает образование избирательных комиссий
муниципальных образований и отмену их решений избирательной комиссией
субъекта Российской Федерации, что не соответствует конституционному
положению органа местного самоуправления, который не входит в систему
органов государственной власти.
Правами и обязанностями органа местного самоуправления также
наделены граждане в поселении с количеством проживающих, которые
имеют избирательное право, но не больше 100 человек, который исполняет
полномочия представительного органа местного самоуправления (ст. 25
Закона № 131 ФЗ). В результате этого понятие «органы местного
самоуправления» можно использовать в узком смысле, так оно понимается
законодателем, и в широком, внося в количество органов местного
самоуправления избирательную комиссию муниципального образования и
сход граждан, выполняющих полномочия представительного органа
муниципального образования, т. е. все составы муниципального образования.
Наличие публичных властных полномочий у органов местного
самоуправления исходит из положений ст. 12 Конституции Российской
Федерации, в которой закреплено, что в Российской Федерации признается и
гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих
полномочий самостоятельно, а также положений ч. 2 ст. 132 Основного
закона России, в соответствии с которыми органы МСУ могут быть наделены
законом отдельными государственными полномочиями.
Существует теория последовательности состава муниципального
образования по уровням. К первому уровню относятся представительный
орган муниципального образования (сход граждан в поселениях с
количеством жителей, которые имеют избирательные права, не больше 100
человек), глава муниципального образования, местная администрация,
контрольный орган муниципального образования, избирательная комиссия
муниципального образования, а также другие муниципальные органы, такие
50
как Научно- технический совет. Ко второму уровню следует отнести
должностных лиц местного самоуправления (исключение составляет глава
муниципального образования и депутаты представительного органа
муниципального образования). К третьему уровню относятся подразделения
органов местного самоуправления, структуры, обеспечивающие их работу.
Исходя из вышесказанного можно сделать вывод, что понятие органов
местного самоуправления, которое употребляется в широком смысле, это
муниципальные органы и между ними ставится знак равно. В узком же
смысле это органы, которые избирает сам народ, непосредственно. Особое
место занимает избирательная комиссия, которая по закону не является
органом местного самоуправления, но играет важную роль в их образовании,
так как наделяется муниципальными и государственными полномочиями.
Таким образом, в органы местного самоуправления входят: глава
муниципального образования, представительный орган, контрольный орган
муниципального образования, местная администрация, иные органы
местного самоуправления, предусмотренные регламентом муниципального
образования. Причем каждый из них и в целом они обладают собственными
полномочиями, чтобы решать вопросы местного значения.
Закон № 131 ФЗ не даёт нам понятия представительного органа
муниципального образования, но ясно, что отсутствие этого понятия
является большим минусом законодательного акта.
Избирательная комиссия муниципального образования, которая
организует в соответствии с законом субъекта Российской Федерации,
регламентом муниципального образования подготовку и проведение выборов
в органы местного самоуправления, местного референдума, муниципальный
орган, по закону «не входящий в структуру органов местного
самоуправления» (пункт 2 статья 39 Закона № 131ФЗ), но по факту
представляющий собой часть состава муниципального образования,
организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного
51
референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа
МСУ, выборного должностного лица МСУ, голосования по вопросам
изменения границ муниципального образования, преобразования
муниципального образования (пункт 1 статья 39 Закона № 131ФЗ).
Полномочия избирательной комиссии муниципального образования,
если создаётся вновь образованное муниципальное образование, по решению
избирательной комиссии субъекта Российской Федерации могут быть
возложены на территориальную комиссию.
Цепочка возложения полномочий избирательной комиссии
муниципального образования на территориальную комиссию в иных случаях
отсутствия представительного органа муниципального образования
устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Если возлагаются
полномочия избирательной комиссии муниципального образования на
территориальную комиссию, то изменение количества членов
территориальной комиссии изменению не подлежит. Если на территории
муниципального образования образуется несколько территориальных
комиссий, полномочия избирательной комиссии муниципального
образования могут быть возложены на одну из этих комиссий.
Срок полномочий избирательной комиссии муниципального
образования установлен ФЗ №131-ФЗ и составляет пять лет. Закон
определяет особые случаи, когда срок полномочий избирательной комиссии
муниципального образования истекает в период избирательной кампании.
Полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут
быть прекращены досрочно законом субъекта Российской Федерации в
случае преобразования муниципального образования.
Глава местной администрации согласно ФЗ РФ № 131-ФЗ — это глава
муниципального образования либо лицо, которое назначается на должность
руководителя местной администрации, который заключается по результатам
52
конкурса на смену указанной должности на срок полномочий, который
указан в регламенте муниципального образования.
Полномочия главы местной администрации закреплены в ФЗ РФ №
131- ФЗ. Они осуществляются на основе контракта, прекращаются досрочно
в таких же случаях, как и у главы муниципального образования.
Контрольно-счетный орган муниципального образования (контрольно-
счетная палата, ревизионная комиссия и другие) это часть состава
муниципального образования, которая образуется в целях контроля за
выполнением местного бюджета, а также соблюдением установленного
порядка рассмотрения и подготовки проекта местного бюджета, отчета о его
выполнении, а также в целях контроля за соблюдением утверждённого
порядка распоряжения и управления имуществом, являющимся
муниципальной собственностью, и образуемая на муниципальных выборах
или представительным органом муниципального образования в соответствии
с уставом муниципального образования (пунктов 1 и 2 статьи 38 Закона №
131-ФЗ).
По нашему мнению, требуется осуществить ряд практических мер
переходу к программно-целевому принципу расходования бюджетных
средств.
Во-первых, сформировать нормативно-правовую базу для
распространения соответствующего принципа распределения бюджетных
средств в регионах и на местах. В частности, соответствующие положения
могут быть внесены в Федеральные законы «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» в целях определения функций по переходу к программно-
целевому принципу расходования бюджетных средств.
53
Во-вторых, Министерство финансов и Минэкономразвития Российской
Федерации должны определить единые методические рекомендации по
организации такого перехода.
В-третьих, Минэкономразвития Российской Федерации следует
сформировать единый для всех ведомств порядок взаимодействия с
регионами в плане участия регионов в федеральных программах и
федеральных органов в региональных программах. Особое внимание следует
уделить сокращению процедур по сбору данных о
регионах(муниципалитетов), зачастую уже неоднократно переданных в
федеральные (региональные) органы. Следует также существенно
унифицировать, упростить и сократить отчётность непосредственных
получателей бюджетных средств (муниципалитетов, хозяйствующих
субъектов) по целевым программам. Избыточная отчётность, многократный
сбор одних и тех же сведений не только плодит избыточный чиновничий
аппарат на местах, но и ведёт к путанице и злоупотреблениям, которые
способны свести к нулю эффект от любых позитивных начинаний, в том
числе связанных с переходом к программноцелевому принципу расходования
бюджетных средств.
54
Глава 2. Взаимодействие органов публичной власти на примере
Ленинградской области
2.1. Формы государственной поддержки местного самоуправления
(на примере Ленинградской области)
Местное самоуправление является важным элементом системы
управления социально-экономическим развитием, поскольку представляет
собой наиболее приближенное к населению звено управления. Вопросы
создания, функционирования, реформирования и развития местного
самоуправления в нашей стране, равно как и его эффективности являются
предметом исследования ряда авторов [9; 10; 11; 12; 13; 18]. Рассмотрим эти
вопросы применительно к Ленинградской области. 27 мая 2014 г. в нашей
стране был принят Федеральный закон № 136-ФЗ [2], внесший серьезные
изменения в основной закон РФ о местном самоуправлении [1].
Указанный закон разграничил вопросы местного значения для разных
видов муниципальных образований, фактически скоррелировав объем
полномочий с объемом материально-технического обеспечения
муниципальных образований, внес ряд изменений в территориальную
организацию местного самоуправления, и расширил полномочия субъектов
Российской Федерации по определению пределов компетенции
муниципальных образований. Теперь субъекты Российской Федерации
своими законами могут перераспределять полномочия из числа
установленных федеральными законами по решению вопросов местного
значения между органами государственной власти субъектов Российской
Федерации и органами местного самоуправления, что является одной из
самых долгожданных и фундаментальных правовых новелл данного закона.
Для Ленинградской области указанные правовые нормы по сути
явились подтверждением правильности выбранной концепции развития
местного самоуправления, фактически опыт организации местного
55
самоуправления нашего региона Федеральным законом № 136-ФЗ был
экстраполирован на всю территорию Российской Федерации.
Новый виток реформирования на федеральном уровне, в совокупности
с расширением полномочий субъектов Российской Федерации по
определению пределов компетенции муниципальных образований,
является мощным стимулом для органов государственной власти по
дальнейшему формированию системы местного самоуправления,
отвечающей потребностям и особенностям конкретного субъекта с учетом
исторических и иных местных традиций.
Оперативно реагируя на изменения федерального законодательства,
Ленинградская область, с учетом собственных потребностей и внутренней
логики организации и развития региона [3], приняла ряд областных законов в
части регулирования вопросов местного значения.
- Областной закон от 10.07.2014 № 48-оз «Об отдельных вопросах
местного значения сельских поселений Ленинградской области», принят
ЗакС ЛО 24.06.2014. [4].
- Областной закон от 07.07.2014 № 45-оз «О перераспределении
полномочий в области градостроительной деятельности между органами
государственной власти Ленинградской области и органами местного
самоуправления Ленинградской области», принят ЗакС ЛО 24.06.2014. [6].
Признавая необходимость осуществления реформы местного
самоуправления, направленной на освобождение сельских поселений от
трудоемких и затратных полномочий по решению ряда вопросов местного
значения, необходимо отметить, что в Ленинградской области существует
необходимость в установлении более длительного, чем предусмотрено
федеральным законодателем, переходного периода.
Областным законом установлено до 31 декабря 2015 г. не применять
принцип разделения вопросов местного значения поселений на проблемы
городских и сельских поселений. За сельскими поселениями Ленинградской