36
образования, которые имеют положение сельского поселения,
внутригородского муниципального образования, города федерального
значения, в котором предусмотрено образование исполнительно-
распорядительного органа, которым руководит глава муниципального
образования, реализующего полномочия председателя представительного
органа муниципального образования.
Глава муниципального образования в границах своих полномочий
может представлять муниципальное образование в отношениях с органами
МСУ, других муниципальных образований, с органами государственной
власти, организациями и гражданами. При этом он действует от имени
муниципального образования. Глава подписывает нормативные правовые
акты, принимаемые представительным органом и сам, издает в рамках своих
полномочий правовые акты. Он имеет право инициировать созыв
внеочередного заседания представительных органов МО, а также должен
обеспечивать выполнение органами МСУ их полномочий как вопросам
местного значения, так и отдельных переданных МСУ государственных
полномочий.
В.Ф. Резяпкин отметил что «полномочия главы муниципального
образования прекращаются досрочно в результате смерти; отставки по
собственному желанию; удаления в отставку; отказ от должности; признание
судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признание судом
безвестно отсутствующим или объявление его умершим, вступления, в его
сторону, приговора вступившего в законную силу; выезда за пределы РФ на
постоянное место жительства; окончания гражданства Российской
Федерации, окончания гражданства иностранного государства участника
международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым
иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного
самоуправления, получая им гражданство иностранного государства или же
получения им вида на жительство, который подтверждает право на
37
постоянное проживание в РФ на территории иностранного государства, не
являющегося участником международного договора Российской Федерации,
исходя из которого гражданин Российской Федерации, имеющий
гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в
органы местного самоуправления; и т.д.».
В случае если досрочное прекращение полномочий главы
муниципального образования, то его полномочия выполняет временно
должностное лицо местного самоуправления, которое назначается в
соответствии с уставом муниципального образования.
Порядок избрания и полномочия главы муниципального образования
устанавливаются уставом муниципального образования, в соответствии с ФЗ
РФ № 131-ФЗ. Есть несколько вариантов порядка избрания, а также
полномочия главу муниципального образования.
В Вологде мы выбираем городскую думу, которая в дальнейшем
выбирает главу города, а глава местной администрации назначается
представительным органом по конкурсу— при такой структуре глава
муниципального образования является лишь номинальной фигурой, а
реальная власть у главы местной администрации, на которого равное влияние
могут оказывать представительный орган муниципального образования и
администрация региона, от которых зависит его назначение и смещение.
Проблема возникает в том, что действительно лучше, когда сами граждане
выбирают главу или же представительный орган.
Если избрание главы представительным органом достоинства: это
экономия денежных и временных ресурсов; при этом избрании есть
вероятность контроля над деятельностью глав муниципального образования
со сторон представительных органов, и привлечение его судебной
ответственности, в случае нарушения им российского законодательства, то
есть он ответственен перед представительными органами муниципального
образования.
38
Недостатками является: отсутствие тесных взаимоотношений граждан
с высшим должностным лицом муниципального образования, и не
подконтрольность должностного лица в своих действиях; представительные
органы, которым это лицо подконтрольно, управляют им, тем самым
уменьшают его самостоятельность в принятии большинства решений; низкая
степень политического участия граждан и легитимности в определении
органов МСУ.
Если граждане сами выбирали на муниципальных выборах главу, то
плюсами было бы: не противоречит «Европейской хартии», т.к. в ней
заложены принципы выборов органов местного самоуправления, а также
участие граждан в ряде вопросов местного значения. Из этого следует вывод,
что этот способ соответствует нормам международных документов, которые
имею важную юридическую силу; дает более высокий уровень законности
всех структур органов МСУ, так как граждане делают свой выбор; а также, в
связи с этим, население чаще участвует в политической жизни,
активизируется и это показывает, что оно действительно участвует в
создании реального местного самоуправления.
Самый главный недостаток — это денежные и организационные
трудности, которые могут возникнуть при проведении более длительных
МСУ могут прийти представители криминалитета, воспользовавшись
доверчивостью избирателей, но, если кандидат будет при назначении из
состава представительного органа, то он избран знающими людьми —
депутатами.
Первый вариант, показывает ситуацию «царствовать, но не править»,
рычаги власти в этом случае будут отсутствовать, глава будет реализовать
представительские функции. Думаю, что в данной ситуации
представительному органу и главе муниципального образования явно сложно
работать вместе, т.к. депутаты не избирали его, а главе муниципального
образования при этом нужно председательствовать.
39
Во втором варианте, где глава муниципального образования является
главой местной администрации, дает ему сосредоточить большой объем
полномочий и главные рычаги власти, в результате он будет главной
фигурой в местной власти. При этом высшее должностное лицо будет
исполнительной властью, следовательно, должность главы администрации
будет более органична и логична.
Таким образом, сделав вывод, что для большей части муниципальных
образований должен быть присущ следующий вариант — это избрание главы
муниципального образования гражданами, где он является главой местной
администрации.
У каждого из вариантов есть свои плюсы и минусы, однако, одни из
достоинств более важны, чем другие. Я считаю, что глав муниципального
образования нужно избирать населением, именно из-за того, что это один из
важнейших способов участия граждан в политической жизни, и его нельзя
убрать, потому что МСУ с этой целью и создается.
В.В. Аносова отмечает, местная администрация является
исполнительно – распорядительным органом местного самоуправления,
который обязательно образуется, обеспечивает в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным
законодательством, регламентом муниципального образования в рамках
собственных полномочий решение вопросов местного значения, исполнение
отдельных полномочий, которые передаются органам МСУ в установленном
порядке, путем принятия властью распорядительных актов.
Предлагаю включить в законодательство следующее понятие местной
администрации: это орган местного самоуправления, который наделён
регламентом муниципального образования исполнительными и
распорядительными властью по решению вопросов местного значения, а так
же полномочиями для реализации отдельных государственных полномочий,
которые переданы органам МСУ законами субъектов федерации и
40
федеральными законами, обеспечивающий права и законные интересы всего
населения муниципального образования, отдельных граждан и органов
местного самоуправления
Соглашусь с Л.С. Казанцевой, В.А. Гречкиным, которые анализируют
особенности главы местной администрации, и отмечают, что он выполняет
свои полномочия на основе контракта, в котором сказано, что он
подконтролен и ответственен перед представительном орган
муниципального образования, передает представительному органу
муниципального образования каждый год отчеты о результатах своей работы
и работы местной администрации, в том числе о решении всех вопросов,
установленных представительным органом муниципального образования,
предоставляет чтобы местная администрация осуществляла свои полномочия
по решению ряда вопросов местного значения, а также отдельных
государственных полномочий, переданных органам МСУ законами субъекта
РФ и федеральными законами.
Контрольный счетный орган муниципального образования выполняет
такие полномочия, как контроль за исполнением местного бюджета,
экспертиза проектов местного бюджета, проверка годового отчета (снаружи)
об выполнении местного бюджета, организация и выполнение контроля за
тем, чтобы всё было законно, за результатом (эффективностью и
экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств,
которые получены местным бюджетом из других источников, в соответствии
с законодательством.
Полномочием этого органа является и контроль в области управления и
распоряжения муниципальным имуществом, а также охраняемыми
результатами интеллектуальной работы и средствами индивидуальности,
которые принадлежат муниципальному образованию, оценивание
эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ,
бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка
41
законного предоставления муниципальных гарантий и поручительств или
обеспечения выполнения обязательств другими способами по сделкам,
которые совершаются юридическими лицами и индивидуальными
предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества,
находящегося в муниципальной собственности, финансово-экономическая
экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая финансово-
экономические обоснования) в части расходных обязательств
муниципального образования, а также муниципальных программ, анализ
бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка
предложений, направленных на его улучшение, подготовка информации о
ходе использования местного бюджета, о результатах проведенных
контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление
такой информации в представительный орган муниципального образования и
главе муниципального образования, участие в пределах полномочий в
мероприятиях, направленных на противостояние коррупции и другие
полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля,
определяемые ФЗ, законами субъекта РФ, регламентом и нормативно-
правовыми актами представительных органов муниципального образования.
Также контрольно-счетный орган МСУ выполняет контроль за тем,
чтобы всё было законно, за результатом (эффективностью и экономностью)
использования средств бюджета муниципального района, поступивших в
Избирательная комиссия муниципального образования выполняет на
территории муниципального образования контроль за соблюдением права на
участие в референдуме граждан РФ и избирательных прав, предоставляет на
территории муниципального образования условия для проведения
мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов.
Предоставляет возможности для издания нужной печатной продукции,
обеспечивает соблюдение единого порядка распределения эфирного времени
и печатной площади между зарегистрированными кандидатами,
42
избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации,
соблюдение единого порядка установления итогов голосования, определения
результатов выборов, референдумов, меры по организации финансирования
подготовки и проведения выборов в органы МСУ и местных референдумов.
Важная функция – контроль целевого использования финансовых средств.
Кроме того, она оказывает правовую, методическую, организационно-
техническую помощь нижестоящим комиссиям.
Таким образом, местное самоуправление представляет собой целую
систему муниципальных органов. Основными полномочиями органов
местного самоуправления — это принятие устава муниципального
образования, издание актов, наделённых законной силой, ведение местного
бюджета, осуществление контрольных функций, организация выборов.
1.3. Правовое регулирование отношений в системе
государственного и муниципального управления
Государственная гражданская служба является единым целостным
механизмом, призванным реализовывать функции государства. Принцип
единства правовых и организационных основ федеральной гражданской
службы и гражданской службы субъектов РФ выражается:
- В установлении единого правового статуса государственного
гражданского служащего (Глава 3 Федерального закона № 79-ФЗ).
- В единстве основополагающих принципов гражданской службы.
- В установлении приоритета федерального законодательства в
закреплении правовых основ государственной гражданской службы.
Таким образом, субъекты Российской Федерации самостоятельно
решают вопросы в сфере государственной гражданской службы по
следующим направлениям:
43
- определяют и устанавливают квалификационные требования к
гражданам для замещения должностей государственной гражданской службы
субъекта Российской Федерации применительно к их классификации;
- утверждают реестры должностей государственной гражданской
службы субъекта РФ; определяют размеры денежного содержания
(вознаграждения) государственных гражданских служащих субъекта
Федерации.
- разрабатывают и принимают, в пределах своих полномочий,
нормативные правовые акты по вопросам пенсионного обеспечения и
установления иных социальных гарантий для государственных гражданских
служащих субъекта.
- формируют кадровый состав государственной гражданской службы
субъекта Федерации и обеспечивают его созданием кадровых резервов
субъекта Федерации и государственных органов субъекта, а также
эффективным использованием этих резервов.
- определяют содержание и порядок ведения реестров государственных
гражданских служащих субъектов Федерации. И другие полномочия
1
.
Обобщая вышесказанное, можно сделать вывод, что государственная
гражданская служба в Российской Федерации представляет собой целостную
единую систему, включающую в себя федеральную государственную
гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта.
Однако, как на федеральном уровне, так и на уровне регионов органы
государственной власти обладают определенными правами и
самостоятельностью в определении особенностей организации,
прохождения, развития государственной гражданской службы.
Применяя принцип соблюдения систематичности подхода,
проанализируем кратко специфику существующей системы государственной
службы Российской Федерации.
1
Дергачев С.В. О некоторых региональных аспектах технологизации профессионального развития
государственных гражданских служащих. //«Власть». 2015г. С.152
44
Такая система включает в себя следующие элементы:
1) государственная гражданская служба;
2) военная служба;
3) правоохранительная служба.
В данной работе рассмотрение военной службы и правоохранительной
службы дано не будет в виду нецелесообразности. Рассмотрению подлежит
именно гражданская государственная служба. Говоря о государственном
служащем, имеется в виду государственный гражданский служащий.
Рассмотрев самые базовые понятия предмета данной работы,
представляется необходимым перейти к рассмотрению и других понятий.
В соответствии с определением, которое приводится в статье 3
Федерального закона «О гражданской государственной службе Российской
Федерации» государственная гражданская служба представляет собой вид
государственной службы. Этот вид представляет собой профессиональную
служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях
государственной гражданской службы Российской Федерации по
обеспечению исполнения определённых полномочий. Эти полномочия
относятся к полномочиям следующих субъектов деятельности:
1) федеральных государственных органов;
2) государственных органов субъектов Российской Федерации;
3) лиц, которые замещают государственные должности Российской
Федерации;
4) лиц, замещающих государственные должности субъектов
Российской Федерации.
Кратко рассмотрев категории должностей государственных
гражданских служащих, сделаем краткий обзор их деления на группы.
Федеральным законом «О гражданской государственной службе
Российской Федерации» устанавливается следующие перечень групп:
1) высшие должности гражданской службы;
45
2) главные должности гражданской службы;
3) ведущие должности гражданской службы;
4) старшие должности гражданской службы;
5) младшие должности гражданской службы.
Видов муниципальных образований в соответствии со статьей 2 ФЗ РФ
№ 131-ФЗ Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(далее ФЗ РФ № 131-ФЗ) было пять.
Первый вид – это сельское поселение. Оно может состоять из сельских
населённых пунктов. Это посёлки, сёла, деревни и т.д., в которых МСУ
осуществляется населением и (или) через выборные и иные органы. Сельское
поселение всегда включается в состав муниципального района.
Второй вид — городское поселение — небольшой город или посёлок
городского типа. В нем также есть выборные и иные органы местного
самоуправления. Городские поселения, как и сельские входят в состав
муниципальных районов.
Третий вид - муниципальный район. Он состоит из нескольких
поселений. В него входят и межселенные территории. Особенность его в том,
что на этой общей территории МСУ осуществляется в решении вопросов
меж- поселенческого характера населением, или через выборные (возможно
через иные органы МСУ). Эти органы могут кроме решения местных
вопросов в пределах своих полномочий реализовать и переданные им
госполномочия (которые передаются как федеральными законами, так и
региональными.
Четвертым видом является городской округ — один или несколько
объединенных общей территорией населенных пунктов. Они тоже могут
исполнять отдельные государственные полномочия.
Пятый вид — это территория, находящаяся внутри города
федерального значения — то есть область (часть территории) города