66
Основные структурные и функциональные трансформации
предполагается завершить до 1 января 2019 г.
2.2. Наделение государственными полномочиями органов
местного самоуправления в Ленинградской области
Необходимость объединения (укрупнения) муниципальных
образований Ленинградской области обусловлена, прежде всего,
следующими объективными факторами:
• Демографические особенности муниципальных образований. Анализ
состава муниципальных образований региона на момент начала мероприятий
по укрупнению муниципальных образований показал, что по количеству
постоянно проживающего населения в 77-ми сельских поселениях (54 % от
общего количества сельских поселений) Ленинградской области постоянно
проживало менее 3 тыс. чел.
Численность десяти сельских поселений области составляет менее 1000
человек и лишь в 65-ти сельских поселениях области проживало более 3 тыс.
человек. Средняя численность населения сельских поселений области
составляла 3713 человек.
Наличие значительного количества сельских поселений с низким
уровнем постоянно проживающего населения объясняется тем, что при
утверждении границ сельских поселений соблюдался принцип «пешеходной
доступности», установленный ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ,
согласно которому границы сельского поселения, в состав которого входят
два и более населенных пункта, как правило, устанавливались с учетом
пешеходной доступности до его административного центра и обратно в
течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его
состав.
67
Кроме того, сильное влияние оказывают и естественные
демографические процессы, связанные с уменьшением сельского населения
(отток населения, расформирование воинских частей и т. д.).
• Уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований
(преимущественно низкий уровень собственных доходов и значительные
затраты на содержание органов местного самоуправления). В отношении
уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований на начало
проведения мероприятий по совершенствованию территориальной
организации местного самоуправления сложилась такая ситуация, что
большинство муниципальных образований первого уровня в Ленинградской
области являлись дотационными. Налоговые и неналоговые поступления
(далее – собственные доходы) не позволяли поселениям выстраивать
самостоятельную политику в части решения многих вопросов
жизнеобеспечения населения.
Так, в поселениях Бокситогорского муниципального района
(Анисимовское, Борское, Подборовское, Родогощинское, Климовское),
Тихвинского муниципального района (Борское, Горское, Коськовское,
Пашозерское, Мелегежское, Ганьковское) доля дотаций превышала в четыре
и более раз сумму собственных доходов.
Значительная доля расходов собственных средств бюджетов поселений
расходовалась на содержание органов местного самоуправления, у 33
поселений собственные доходы и вовсе не покрывали расходы на
содержание органов местного самоуправления.
Единственным верным решением в данной ситуации стало укрупнение
муниципальных образований в целях повышения их финансово-
экономической независимости, необходимой для самостоятельного и
эффективного решения вопросов местного значения.
• Кадровая обеспеченность муниципальных образований. Анализ
кадровой обеспеченности муниципальных образований также выявил ряд
68
серьезных проблем, связанных с дефицитом высококвалифицированных
специалистов, что в целом связано с естественным оттоком сельского
населения и ухудшением демографической ситуации на селе.
Кроме того, федеральным законодательством определены требования к
уровню образования отдельных специалистов, например контрактный
управляющий должен иметь соответствующее образование.
В этот же ряд можно поставить требования об оказании
муниципальных услуг в электронной форме в режиме «одного окна»,
организации межведомственного электронного взаимодействия, что для
многих сельских поселений является сложной задачей, как ввиду отсутствия
специалистов, так и ввиду отсутствия надлежащей материально-технической
базы, создание которой в небольших сельских поселениях экономически
нецелесообразно.
Недостаточная финансовая обеспеченность органов местного
самоуправления поселений, а также нехватка квалифицированных кадров в
поселениях является и основной причиной передачи части полномочий по
решению вопросов местного значения поселений на уровень
муниципального района на основании соответствующих соглашений.
Сокращение численности аппаратов местных чиновников в результате
укрупнения поселений позволит сократить расходы на их содержание в
местных бюджетах и направить высвободившиеся финансовые ресурсы на
повышение квалификации муниципальных служащих, создаст конкурентную
среду при отборе кадров в органы местного самоуправления, создаст лучшие
условия для формирования управленческого резерва на местном уровне.
В результате проведенной работы по укрупнению муниципальных
образований в 2014 г. Законодательным собранием Ленинградской области
приняты три областных закона:
- от 08 мая 2014 г. № 22-оз «Об объединении муниципальных
образований Анисимовское сельское поселение Бокситогорского
69
муниципального района Ленинградской области и Самойловское сельское
поселение Бокситогорского муниципального района Ленинградской
области»;
- от 08 мая 2014 г. № 23-оз «Об объединении муниципальных
образований Приморское городское поселение Выборгского муниципального
района Ленинградской области и Глебычевское сельское поселение
Выборгского муниципального района Ленинградской области»;
- от 02 июня 2014 г. № 27-оз «Об объединении муниципальных
образований Заборьевское сельское поселение Бокситогорского
муниципального района и Подборовское сельское поселение
Бокситогорского муниципального района».
Так, с 2009 г. в Ленинградской области были объединены пять пар
поселений:
• Светогорское и Лесогорское городские поселения – 2009 г.;
• Колтушское и Разметелевское сельские поселения – 2013 г.;
• Анисимовское и Самойловское сельские поселения – 2014 г.;
• Глебычевское и Приморское городские поселения – 2014 г.;
• Заборьевское и Подборовское сельские поселения – 2014 г.
И таким образом, общее количество поселений уменьшилось с 204 до
199. Видимые результаты реформы территориальной организации местного
самоуправления можно продемонстрировать на примере объединения
Светогорского и Лесогорского городских поселений Выборгского
муниципального района Ленинградской области.
Расходы на городское хозяйство, жилищно-коммунальный комплекс и
благоустройство в населенных пунктах ранее дотационного Лесогорского
городского поселения выросли более чем в два раза, оптимизирован процесс
управления муниципальным имуществом, появилась возможность
планирования единой социальной и инженерной инфраструктуры,
сократилась численность работников органов местного самоуправления на 11
70
штатных единиц, доходы бюджета объединенного муниципального
образования с 2010 г. выросли почти вдвое.
На сегодняшний день работа по укрупнению муниципальных
образований Ленинградской области не закончилась, ведется анализ
деятельности и эффективности исполнения органами местного
самоуправления поселений Ленинградской области полномочий по решению
вопросов местного значения.
В муниципальных районах Ленинградской области в 2017 г.
реализовано объединение администраций – районной и городского
поселения, являющегося районным центром. Для чего необходимо
объединение администраций, какого эффекта оно позволяет достичь?
1. Исключить формирование в муниципальных образованиях двух
осуществляющих одинаковые полномочия местных администраций (многие
функции, например, в сфере градостроительства, ЖКХ, дорожного хозяйства,
управления муниципальным имуществом, в администрации города и
администрации района фактически совпадают, разделены лишь городская и
районная территории).
2. Снять неопределенность как у жителей города-райцентра, так и
потенциальных инвесторов в вопросе, в какую из двух администраций
обращаться для решения тех или иных проблем (ряд жалоб граждан как раз
связан с тем, что они безрезультатно обращаются в администрацию района
для решения вопроса, находящегося в полномочиях администрации города,
или наоборот).
3. Уменьшить финансовые затраты на содержание исполнительно-
распорядительных органов местного самоуправления района и города.
К работе по объединению администраций органы местного
самоуправления и правительство Ленинградской области приступили в
начале 2011 г., после вступления с 1 января 2011 г. в силу изменений в
Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
71
самоуправления в Российской Федерации», регламентирующих такое
объединение.
Таким образом, Ленинградская область стала первым в Российской
Федерации регионом, реализовавшим модель объединения администраций,
разработавшим порядок объединения администраций, порядок ликвидации
администрации поселения как юридического лица.
Время от времени представители органов власти других регионов
обращаются с просьбой поделиться успешным опытом. Так, в ноябре 2012 г.
в Ленинградскую область приезжала делегация правительства Владимирской
области во главе с заместителем губернатора Владимирской области –
госсекретарем И.Ф. Князевым. Они посетили два района, Выборгский и
Тихвинский, где ознакомились с ходом объединения администраций.
На сегодняшний день 14 муниципальных районов из 16 (в объединении
администраций не участвует Сосновоборский городской округ, а также
Ломоносовский муниципальный район, у которого нет районного центра)
поддержали решение о создании единой администрации. В этих районах
полномочия администраций городских поселений переданы администрациям
муниципальных районов на основании соглашений.
Уже сейчас можно оценить эффективность объединения
администраций района и райцентра. Например, в администрациях
Тихвинского муниципального района и Тихвинского городского поселения
было сокращено 27 штатных единиц, что составляет 18 % от численного
состава работников двух администраций. Сокращение штатов проведено
путем устранения дублирующих функций отделов архитектуры,
подразделений по управлению муниципальным имуществом,
экономическому развитию. Экономия средств муниципального бюджета
составила свыше 6 млн р. ежегодно. Создание единой администрации
позволило сократить автопарк на пять единиц транспортных средств, в
результате чего на 1 млн р. сокращены расходы бюджета на его
72
обслуживание. Освободились помещения, которые занимала городская
администрация, они были переданы для работы помощников депутатов
Законодательного собрания Ленинградской области, совета ветеранов и
территориальной избирательной комиссии Тихвинского муниципального
района.
В администрациях Подпорожского муниципального района и
Подпорожского городского поселения было сокращено семь штатных
единиц. Экономия бюджетных средств, полученная в результате
объединения администраций муниципального района и городского
поселения, составила 2,2 млн р. Администрации муниципального района и
городского поселения после объединения находятся в одном здании.
Высвободившиеся помещения позволили разместить работников единой
администрации более оптимально, улучшив условия труда. Высвободились
две единицы автотранспорта, которые были переданы в Управление
социальной защиты населения и Управление капитального строительства
района. В результате передачи полномочий также ликвидированы
дублирующие функции, существовавшие ранее в администрациях
муниципального района и поселения.
В качестве положительных эффектов объединения упростилась
процедура обращения граждан в администрацию района по различным
вопросам (например, ЖКХ, дорожного хозяйства, жилья), произошла
локализация информации на одном – районном – сайте (podadm.ru).
В результате изменения структуры администраций Выборгского
района и города Выборга было сокращено 30 штатных единиц. Были
ликвидированы дублирующие функции в жилищном отделе, комиссии по
делам несовершеннолетних, отдел учета и отчетности, юридическом и
общим отделах. Высвобождены три помещения и две единицы
автотранспорта.
73
В администрации Приозерского городского поселения в результате
передачи полномочий в районную администрацию было сокращено восемь
штатных единиц. Экономия средств муниципального бюджета составила
свыше 2,6 млн р. В результате консолидации финансовых ресурсов, сил и
средств создан единый штат ГО и ЧС, что позволило оперативно реагировать
на возникающие чрезвычайные ситуации, сократить время прохождения
согласования документов на разных уровнях власти и, как следствие, снизить
временные затраты населения по решению возникающих проблем.
В Волховском муниципальном районе сокращение численности
муниципальных служащих, полученное в результате передачи полномочий,
составило десять человек. В связи с передачей полномочий высвобождено
два легковых автомобиля. Экономия бюджетных средств составила 12,5 млн
р.
В Кингисеппском районе штатная численность муниципальных
служащих уменьшилась на 12 человек. Объединение позволило более
рационально структурировать систему управления в соответствии с
имеющимися полномочиями, в том числе создать новые подразделения с
учетом новых задач, например, таких как развитие информатизации и
повышения качества муниципальных услуг. Экономия бюджета от
объединения администраций составила примерно 6,2 млн р.
Только в пяти муниципальных районах произведено сокращение 82
штатных единиц, что – для сравнения – превышает численность
муниципальных служащих администрации Киришского муниципального
района.
В 2015 г. продолжено совершенствование территориальной
организации местного самоуправления Ленинградской области. В течение
года проведены организационные мероприятия, завершившиеся принятием
первого закона о преобразовании сельского поселения в городское
(преобразовано Заневское сельское); этим же областным законом впервые
74
деревня (Янино-1) отнесена к категории «городской поселок». Новый
городской поселок Янино-1 определен административным центром
Заневского городского поселения.
13 сентября 2015 г. в единый день голосования состоялись досрочные
выборы губернатора Ленинградской области, а также:
- муниципальные выборы совета депутатов в Большеижорском
городском поселении Ломоносовского муниципального района;
- повторные выборы депутатов советов депутатов в семи поселениях
Ленинградской области (в Низинском и Ропшинском сельских поселениях
Ломоносовского муниципального района; Щегловском сельском поселении
Всеволожского муниципального района; Большелуцком и Опольевском
сельских поселениях Кингисеппского муниципального района; Волошовском
сельском поселении Лужского муниципального района; Нурминском
сельском поселении Тосненского района);
- дополнительные выборы депутатов в пяти муниципалитетах (городах
Всеволожске, Выборге; Кировске; Лужском городском поселении;
Куземкинском сельском поселении Кингисеппского муниципального
района);
- голосование по вопросу преобразования Заневского сельского
поселения в Заневское городское поселение.
Средняя явка избирателей на досрочных выборах губернатора
Ленинградской области составила 44,5 %. В лидерах по явке избирателей на
этих выборах оказались Подпорожский (54,9 %), Бокситогорский (54,1 %)
муниципальные районы, самая низкая явка отмечена в Киришском (27,3 %) и
Кировском (30,9 %) муниципальных районах [19].
В течение электорального периода была образована рабочая группа по
оказанию организационно-технического содействия избирательным
комиссиям и администрациям муниципальных образований при подготовке и
проведении выборов, на заседаниях которой существенное внимание было
75
уделено вопросам обеспечения безопасности проведения выборов,
соблюдению законности и правопорядка в ходе предвыборной кампании и
непосредственно в день выборов, функционированию систем
энергообеспечения, пожарной безопасности в помещениях территориальных
избирательных комиссий и на избирательных участках, работе
общественного транспорта в день выборов, обеспечению реализации
избирательного права лицами с ограниченными возможностями.
В течение 2015 г. проводились мероприятия по реализации областного
закона от 14 декабря 2012 г. № 95-оз «О содействии развитию на части
территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм
местного самоуправления» [7]. По результатам отбора 171 поселение
получило субсидии для реализации 1422 мероприятий (в 2014 г. – 1252),
предложенных старостами населенных пунктов и утвержденных на общих
собраниях жителей, на общую сумму 209 720,3 тыс. р. (в полтора раза
больше уровня 2014 г.). В 2015 г. реализовано мероприятий на общую сумму
205 394,4 тыс. р. (97,9 % от объема предоставленных субсидий). Основные
мероприятия, реализованные в течение 2015 г. – это ремонт фунтовых дорог;
обеспечение пожарной безопасности; благоустройство населенных пунктов;
ремонт уличного освещения; ремонт систем водоснабжения; организация
сбора и вывоза бытовых отходов [14]. В 2016 г. в реализации областного
закона № 42-оз планировалось участие уже 181 поселения.
Ежегодно (до 2020 г.) из регионального бюджета планируется
выделение средств на реализацию областного закона № 95-оз – в размере 210
млн р., областного закона № 42-оз – 250 млн р.
В 2015 г. организованы и проведены семинары по обмену опытом в
сфере местного самоуправления с представителями органов местного
самоуправления Курганской, Архангельской, Челябинской, Воронежской
областей.