34
регламентирования разделения полномочий государственной и муниципальной
власти, институт делегирования государственных полномочий - это одно из
решений проблемной социально- экономической ситуации на местах.
Наделение и делегирование государственных полномочий четко
разграничиваются. Следовательно, различаются и юридические последствия,
наступающие до, в процессе и после выполнения делегированных
государственных полномочий.
В тех случаях, когда передача органам местного самоуправления
некоторых государственных полномочий производится на основании закона,
делегированные полномочия исполняются органами местного самоуправления
в течение всего срока действия данного закона. Выполнение ряда
государственных полномочий прекращается, только если такой закон
утрачивает силу, либо когда соответствующие параграфы о передаче некоторых
государственных полномочий органам местного самоуправления исключаются
из действующего закона.
Когда отдельные государственные полномочия органам местного
самоуправления передаются в форме делегирования, объем передаваемых
полномочий, виды юридических действий или содержание поручения, а также
срок, на который передаются такие полномочия, указывают в акте, посредством
которого закрепляется такая форма передачи.
Государственные полномочия не могут передаваться в полном объеме.
Речь идет лишь об отдельных полномочиях.
Наделение полномочиями должно сопровождаться передачей
необходимых материальных и финансовых ресурсов муниципальным органам.
Закон № 1Э1-ФЗ содержит самостоятельную главу 4 «Наделение органов
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями»,
конкретизирующую порядок передачи полномочий, их осуществление и
вопросы государственного контроля их реализации. Некоторые виды
государственных полномочий делегируются только органам местного
самоуправления городских округов и муниципальных районов.
35
Муниципальные образования в виде городских и сельских поселений заняты
решением исключительно вопросов местного значения.
Закон № 1Э1-ФЗ определяет источники денежного обеспечения
полномочий указанной группы. Ими являются предоставляемые местным
бюджетам субвенции из федерального и региональных бюджетов. Также
возможно в качестве дополнительного финансового канала использование
органами местного самоуправления собственных денежных средств.
Чтобы решить существующие проблемы взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления, требуется четкое
разграничение сфер ответственности между региональными органами и
местным самоуправлением, определение вопросов, подлежащих совместному
решению, и перечня полномочий, которые они передают друг другу на основе
соглашения, заключенного на добровольной основе.
Законы некоторых субъектов РФ, касающиеся порядка передачи
отдельных государственных полномочий муниципальным образованиям,
имеют прямые расхождения с Конституцией РФ и Законом № 1Э1-ФЗ.
Например, возможно передавать полномочия по договору, хотя Конституция
Российской Федерации такого порядка не устанавливает. Там сказано, что
передача полномочий может быть осуществлена исключительно по закону.
Чтобы гармонизировать взаимоотношения, регионы нуждаются в
комплексном нормативном правовом акте, к примеру, в законе «О
взаимодействии органов государственной власти и органов местного
самоуправления субъекта Федерации». Этот закон мог бы установить основные
принципы для такого взаимодействия в целях эффективного решения проблем
на местном уровне и на уровне государства, проблем управления
экономическим и социальным развитием субъекта и муниципальных
образований в интересах граждан.
В таком законе могли быть закреплены ключевые принципы
взаимодействия государственных и муниципальных органов субъекта, а также
формы такого взаимодействия. Он должен особо регламентировать отношения
36
между бюджетами различных уровней и вертикалей власти, организационные и
информационные аспекты совместной деятельности. В законе необходимо
определить предметы, которые будут находиться в ведении органов
государственной власти и местного самоуправления субъекта, вопросы,
которые требуют совместного решения, а также механизм делегирования
государственных полномочий органам местного самоуправления. Кроме того,
необходимо предусмотреть принцип передачи материальных и финансовых
средств, которые будут направлены на осуществление некоторых
делегированных видов деятельности и на процесс выполнения ими таких
полномочий, основания для их прекращения и порядок такого прекращения
4
.
Согласно данному законодательному акту, уточнить полномочия
региональных органов власти и органов местного самоуправления по
проблемам, которые требуют консолидированного решения с учетом
структурных, экономических, географических, социальных и других
особенностей муниципальных образований, можно будет посредством
специального договора. Сторонами такого договора будут выступать органы
государственной власти и органы местного самоуправления в пределах
закрепленных за ними полномочий. Предмет такого договора могут составлять
конкретизация вопросов, которые требуют консолидированного решения,
алгоритм их выполнения, формы совместной работы и сотрудничества при
выполнении условий договора, другие связанные вопросы.
Выводы по главе
Местным самоуправлением называется система организации и
деятельности граждан, благодаря которой население способно самостоятельно
решать вопросы местного значения, управлять муниципальной собственностью
в соответствии с интересами всех жителей данного региона.
Конституцией Российской Федерации закреплены основы правового
регулирования местного самоуправления. Это говорит о том, что государство
придает большое значение данному институту. Кроме того, это указывает на
4
Деменкова Н.Г. Административное право в схемах. учебное пособие / М.: ПРОСПЕКТ, 2017. – 112 с.
37
государственное обеспечение местному самоуправлению наивысшего уровня
гарантий в сфере его деятельности и развития.
Взаимоотношения органов публичной власти - это процесс, который
направлен на установление контактов между властными органами с целью
разработки системы взаимодействия, которая необходима для того, чтобы
органы государственной власти и органы местного самоуправления
функционировали слаженно.
Взаимоотношения органов публичной власти - это процесс, который
направлен на установление контактов между властными органами с целью
разработки системы взаимодействия, которая необходима для того, чтобы
органы государственной власти и органы местного самоуправления
функционировали слаженно.
Согласно Конституции РФ, органы местного самоуправления могут быть
наделены отдельными государственными полномочиями только по закону.
Несмотря на важную роль в системе местного самоуправления, вопросы
делегирования муниципальным органам власти полномочий от государства до
сих пор мало изучены и разработаны. Кроме того, необходимо урегулировать
данные вопросы со стороны законодателя принятием федерального закона о
порядке и принципах наделения органов муниципальной власти отдельными
государственными органами.
В целях развития местного самоуправления требуется разработка
института осуществления им делегированных полномочий, особенно, в
социальной сфере. В интересах всего населения социальная сфера нуждается в
четком и интенсивном взаимодействии государственной власти и местного
самоуправления. Пока в данной сфере нет четкой правовой базы
регламентирования разделения полномочий государственной и муниципальной
власти, институт делегирования государственных полномочий - это одно из
решений проблемной социально- экономической ситуации на местах.
38
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ МЕХАНИЗМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ
МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ КРАСНОЗНАМЕНСКОГО
ГОРОДСКОГО ОКРУГА
2.1. Общая характеристика органов управления Московской области и
органов местного самоуправления
Краснознаменского городского округа
Взаимодействия органов управления будут показаны на примере
Московской области и ОМС Краснознаменского городского округа. Основы
организации муниципального управления развитием ОМС Краснознаменского
городского округа определены в Уставе муниципального образования, в том
числе вопросы местного значения, которые полностью соответствуют
положениям Закона № 131-ФЗ.
В развитие положений Устава приняты муниципальные правовые акты,
регулирующие вопросы организации и прохождения муниципальной службы и
деятельности органов местного самоуправления, отраслевых (функциональных)
органов администрации, муниципальных учреждений, управления
муниципальным имуществом, организации муниципальных услуг, порядок
формирования и исполнения бюджета, предоставления муниципальной
поддержки и гарантий, а также относительно процедур муниципального
управления.
Муниципальная правовая база ОМС Краснознаменского городского
округа содержит основные акты, которые обеспечивают выполнение местными
органами самоуправления полномочий по решению вопросов местного
значения в рамках, установленных требованиями федерального
законодательства.
Основы взаимодействия местных органов самоуправления с населением
ОМС Краснознаменского городского округа определены в Уставе
муниципального образования. И в правовом, и в организационном аспекте
созданы базисные условия для обеспечения взаимодействия местных органов
39
самоуправления с населением города в процессе решения вопросов местного
значения. Созданные условия отвечают требованиям федерального
законодательства, установленные правила обращения граждан в органы
местного самоуправления обеспечивают прозрачность процедур обращений
граждан, возможность реализации ими инициатив по решению проблем и
внесению предложений развития муниципального в различных наиболее
удобных для граждан формах.
Принципы и порядок организации муниципальных услуг
регламентированы Федеральным законом РФ от 27.07.2010 № 210- ФЗ «Об
организации предоставления государственных и муниципальных услуг». В
Бюджетном кодексе РФ определены требования к порядку предоставления
бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг (выполнение
работ) и формированию муниципального задания на оказание муниципальных
услуг.
Анализ муниципальных правовых актов ОМС Краснознаменского
городского округа и информации о муниципальных услугах, размещенной на
официальном сайте администрации, позволяет констатировать следующее
состояние решения задач формирования системы муниципальных услуг.
Часть задач была решена администрацией ОМС Краснознаменского
городского округа еще до принятия Закона в рамках реализации
муниципальной целевой программы реформирования муниципальных
финансов, в том числе был утвержден реестр муниципальных услуг и
установлен порядок его ведения, определен порядок разработки и утверждения
административных регламентов предоставления муниципальных услуг,
исполнения муниципальных функций отраслевыми (функциональными)
органами администрации, создана комиссия по снижению административных
барьеров при предоставлении государственных и муниципальных услуг
организациям и гражданам отраслевыми (функциональными) и
территориальными органами администрации ОМС Краснознаменского
городского округа, установлен порядок проведения оценки соответствия
40
предоставляемых муниципальных услуг утвержденным стандартам
муниципальных услуг, определен перечень муниципальных услуг,
предоставляемых в электронной форме, и разработан план-график перехода к
предоставлению муниципальных услуг на территории города в электронной
форме.
Реестр муниципальных услуг и стандарты включенных в реестр
муниципальных услуг были разработаны в рамках выполнения Программы
реформирования финансов ОМС Краснознаменского городского округа, тем
самым были соблюдены требования Бюджетного кодекса РФ при планировании
бюджетных ассигнований на оказание муниципальными учреждениями услуг
по направлениям их деятельности. С принятием в 2010 г. федерального закона
№210-ФЗ были установлены единые требования к реестрам, административным
регламентам и стандартам муниципальных услуг, которым муниципальные
правовые акты ОМС Краснознаменского городского округа полностью
соответствуют.
Основные положения, регулирующие управление муниципальным
имуществом ОМС Краснознаменского городского округа, определены Уставом
муниципального образования. Положения Устава соответствуют в полной мере
требованиям федерального законодательства в части управления
муниципальным имуществом.
Отдельными муниципальными правовыми актами установлены правила
предоставления муниципального имущества в аренду, управления
муниципальными долями, паями и акциями в уставном капитале организаций,
предоставления имущества в безвозмездное пользование, доверительное
управление, передачи имущества в залог и порядок отчуждения
муниципального имущества.
Сопоставление правовых актов ОМС Краснознаменского городского
округа, определяющих правила управления муниципальным имуществом, с
требованиями законодательства РФ в данной сфере позволяет констатировать,
41
что установленный порядок его использования в целом соответствует
требованиям федерального законодательства.
Анализ и оценка муниципальных правовых актов ОМС
Краснознаменского городского округа показали, что как таковой системы
планирования в городе на настоящий момент не сложилось ввиду
несформированности основных элементов, позволяющих дать оценку
применяемым процедурам и документам планирования как целостной
муниципальной системе планирования. Для оценки состояния «системы»
управления комплексным развитием ОМС Краснознаменского городского
округа была применена методика Института экономики города и выделены
следующие критерии:
1) степень организации основных видов планирования, по которым
федеральное законодательство предписывает органам местного
самоуправления предпринять соответствующие организационные меры, а
именно:
- социально-экономический вид планирования;
- территориальный вид планирования;
- планирование развития систем коммунальной инфраструктуры;
- бюджетный вид планирования;
2) степень организации планирования на трех «горизонтах
планирования»: долгосрочном, среднесрочном, краткосрочном;
3) определенность процедур планирования и их регламентированность;
4) определенность органов (должностных лиц), уполномоченных
принимать решения в процессе планирования и формирования документов
планирования;
5) определенность механизмов координации различных документов
планирования и их применении при принятии обязательств на планируемый
период;
42
6) определенность документов планирования, применяемых для
целей планирования, порядков их формирования и соответствие
требованиям, установленным в отношении этих документов федеральным
законодательством;
7) наличие и применение сформированных документов планирования
по основным направлениям планирования, указанным выше (п. 1).
В ОМС Краснознаменского городского округа наиболее развитыми и
реально работающими в настоящее время элементами системы планирования
являются краткосрочное и среднесрочное планирование. Документы
долгосрочного планирования и порядки их применения в процессе
муниципального управления и координации с документами среднесрочного и
краткосрочного планирования находятся на различных стадиях
формирования
5
.
Основы для организации планирования развития экономики и
социальной сферы города определены в Уставе муниципального
образования: в числе полномочий органов местного самоуправления -
утверждение и реализация программ и планов комплексного всестороннего
развития муниципального образования, что полностью отвечает требованиям
Закона № 131- ФЗ.
Фактически в ОМС Краснознаменского городского округа применяется
такой инструмент, как программа социально-экономического развития. Для
целей планирования также применяются долгосрочные целевые программы,
срок реализации которых не может быть менее четырех лет, и цели которых
должны отвечать приоритетным задачам социально-экономического
развития муниципального образования. Таким образом, при принятии
программ следует соблюдать установленные муниципальными правовыми
актами сроки действия соответствующих программ.
5
Доля Н.Г. Система межведомственного электронного взаимодействия в работе органов государственной и
муниципальной власти//Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология,
практика. 2017. № 15. С. 180-184.
43
В практике муниципального управления ОМС Краснознаменского
городского округа программно-целевой метод планирования применяется
достаточно широко и был хорошо формализован в правовом аспекте в рамках
мероприятий реализуемой программы реформирования муниципальных
финансов. В процессе планирования развития города применяются следующие
виды программ:
1) программа социально-экономического развития;
2) долгосрочные целевые программы;
3) ведомственные целевые программы.
Информация о принятых и реализуемых программах, а также о порядках
их формирования, согласования и утверждения размещена и доступна на
официальном сайте администрации ОМС Краснознаменского городского
округа.
Для целей бюджетного планирования в ОМС Краснознаменского
городского округа применяются следующие основные документы, порядок
формирования которых установлен отдельными муниципальными правовыми
актами:
- прогноз социально-экономического развития;
- долгосрочные целевые программы;
- ведомственные целевые программы;
- перечень целевых программ, предусмотренных к финансированию
за счет средств бюджета города;
- муниципальное задание на оказание муниципальных услуг;
- программа муниципальных внутренних заимствований;
- программа муниципальных гарантий;
- основные направления бюджетной и налоговой политики города в
планируемом периоде;
- непосредственно бюджет города на один год;