54
преображению облика городов и созданию условий для комфортной жизни в
регионе.
В 2017 году Московский регион принял участие в федеральном
приоритетном проекте «Формирование комфортной городской среды». Цель
проекта - создание благоприятных условий для повышения качества городской
среды путем реализации комплекса первоочередных мер по благоустройству.
Этим проектом предусмотрено предоставление из федерального бюджета
субсидии в целях со финансирования расходных обязательств Московской
области, связанных с реализацией государственных программ Московской
области и муниципальных программ, направленных на формирование условий
для устойчивого развития территории, выполнение мероприятий по
благоустройству общественных территорий муниципальных образований, в том
числе территорий муниципальных образований соответствующего
функционального назначения, дворовых территорий муниципальных
образований.
Эффективному взаимодействию органов власти различного уровня по
рассматриваемым аспектам способствовали «Методические рекомендации по
подготовке государственных программ субъектов Российской Федерации и
муниципальных программ формирования современной городской среды в
рамках реализации приоритетного проекта «Формирование комфортной
городской среды» на 2017 год (утв. приказом Министерства строительства и
жилищно-коммунального хозяйства РФ от 21 февраля 2017 г. № 114).
«Методические рекомендации по подготовке государственных программ
субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования
современной городской среды в рамках реализации приоритетного проекта
«Формирование комфортной городской среды» на 2017 год (утв. приказом
Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 21
февраля 2017 г. №114) предусмотрены положения об общественном участии в
решении проблем устойчивого развития. Взаимодействие с общественностью -
это тоже элемент взаимодействия региональных и муниципальных органов
55
власти. Так, в разделе «Проведение общественного обсуждения проекта
региональной программы» вышеупомянутых методических указаний отражено,
что. порядок общественного обсуждения, порядок и сроки представления,
рассмотрения и оценки указанных предложений рекомендуется утверждать
одним распорядительным документом (но в виде отдельных порядков).
Также документом рекомендуется применять формы, по которым
заинтересованные игроки - граждане, организации - представляют свои
предложения.
В разделе 3.5. Метод. указаний оговариваются принципы, подходы и
инструменты вовлечения граждан и общественных организаций в процесс
обсуждения проекта муниципальной программы. Вышеуказанные мероприятия
рекомендуется осуществлять с привлечением специализированных организаций
и экспертов в вопросах формирования городской среды.
Разработан целый ряд нормативно-правовых документов по
природопользованию и окружающей среде. Например, Закон Московской
области № 191/2014-03 «О благоустройстве в Московской области»;
Постановление Правительства МО N 795/39 (ред. от 21.03.2017) «Об
утверждении государственной программы Московской области «Экология и
окружающая среда Подмосковья» на 2017-2026 годы»; Постановление
Правительства Московской области от 24.04.2018 № 278/16 «О внесении
изменений в государственную программу Московской области «Экология и
окружающая среда Подмосковья» на 2017-2026 годы; Постановление
Правительства Московской области от 22.12.2016 № 984/47 «Об утверждении
территориальной схемы обращения с отходами, в том числе твердыми
коммунальными отходами, Московской области».
В исследуемом регионе применяется программный подход для решения
проблем устойчивого развития региона.
Проанализируем государственную программу Московской области
«Формирование современной комфортной городской среды» на 2018-2022
годы.
56
В рамках федерального проекта на реализацию программы было
выделено 5 097 млн. рублей, из них средства федерального бюджета - 1 733
млн. рублей, областного - 3 364 млн. рублей.
Острейшей проблемой муниципальных образований Московской области
является повышение уровня качества работ по благоустройству и поддержания
надлежащего санитарного состояния территории. Рассматриваемая программа
предусматривает решение этой проблемы.
Законодательные основы в этом процессе разделяют полномочия между
региональным и муниципальным уровнями управления следующим образом.
Федеральный Закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия в
сфере благоустройства рассматривает как вопросы местного значения
поселений, городских округов. Закон Московской области № 191/2014-03 «О
благоустройстве в Московской области» ставит единые требования и стандарты
по содержанию и уборке территории с целью создания комфортных условий
проживания граждан.
Содержание территории муниципального образования является сложным
технологическим и организационным процессом, состоящим из различных
работ, качество выполнения которых обеспечивается оптимальным подбором
средств механизации и эффективным их использованием.
Создание современной комфортной среды возможно при соблюдении
ряда условий, которые отвечают принципам программно-целевого метода
планирования бюджета: обеспечение формирования единых подходов и
ключевых приоритетов формирования комфортной городской среды на
территории Московской области с учетом приоритетов территориального
развития; комплексное совершенствование системы благоустройства
территории населенных пунктов в соответствии с требованиями действующих
норм, создание универсальных механизмов вовлеченности заинтересованных
граждан, организаций в реализацию мероприятий по благоустройству
территорий муниципальных образований Московской области; выполнение
57
планов реализации региональной программы капитального ремонта
Московской области;
Рассматриваемая программа включает четыре подпрограммы:
I. «Комфортная городская среда».
II. «Благоустройство территорий Московской области».
III. «Создание условий для обеспечения комфортного проживания
жителей в многоквартирных домах Московской области».
IV. «Развитие парков культуры и отдыха муниципальных образований
Московской области».
Разработчиками определены риски реализации программы, отраженные в
таблице 1.
Таблица 1
Риски программы и действия по их минимизации
№
Риск
Категория
Действия по минимизации рисков
1.
Недофинансирования
программы в неполном
объеме за счет
бюджетных средств.
умеренный
Оперативный мониторинг хода
реализации программы; оптимизация
расходов бюджета Московской
области; определение приоритетов
для первоочередного финансирования
основных мероприятий программы.
2.
Природных и
техногенных катастроф
и катаклизмов
умеренный
Развитие системы антикризисного
управления, дальнейшее развитие
мощной системы реагирования на
всевозможные бедствия, усиление
роли прогнозирования и
моделирования рисков Формирование
эффективной кризисоустойчивой
глобальной системы защиты
населения. На основе развития
системы международного
реагирования осуществлять
расширение сети кризисных центров.
3
Изменения
федерального
законодательства.
умеренный
Оперативное реагирование на
изменения федерального
законодательства
4
Ошибки управления
реализацией
программой
умеренный
Своевременная корректировка
основных мероприятий программы, и
сроков их выполнения, с сохранение
ожидаемых результатов их
реализации
58
В каждой подпрограмме разработаны цели, условия предоставления и
методика расчета, Правила предоставления субсидий из бюджета Московской
области бюджетам муниципальных образований на софинансирование
мероприятий подпрограммы.
Другая программа, способствующая устойчивому развитию территории
при активном взаимодействии региональных и муниципальных властей -
«Экология и окружающая среда Подмосковья», на 2017-2026 годы, утверждена
Правительством Московской области Постановлением от 25 октября 2016 года
N 795/39 (с изменениями на 17 июля 2018 года).
Состояние окружающей среды является ключевой проблемой
исследуемого региона, затрагивающих интересы каждого человека, тем более в
таком наиболее урбанизированном регионе страны, где на экологию свое
мощное влияние оказывает крупнейший город России - Москва.
Причинами складывающейся экологической ситуации является тот факт,
что на территории области функционируют объекты, относящиеся к топливно-
энергетическому комплексу, цветной и черной металлургии, химической,
добывающей и перерабатывающей, пищевой и другим отраслям
промышленности и сельского хозяйства.
Ситуация с экологией приобретает больше рисков и угроз из- за наличия
высокой концентрации населения, промышленного потенциала, транспортных
узлов и магистралей, научных и других организаций, а также высокого уровня
технологий систем жизнеобеспечения.
На территории Московской области располагаются особо охраняемые
природные территории: 233 областного значения, 4 федерального и 47 местного
значения. Свою деятельность они осуществляют на основании Постановления
Правительства Московской области от 11.02.2009 № 106/5 «Об утверждении
Схемы развития и размещения особо охраняемых природных территорий в
Московской области»).
59
2.3. Проблемные вопросы взаимодействия органов государственного и
муниципального управления
Два прошедших десятилетия становления российской государственности
продемонстрировали, что урегулирование взаимодействия между
федеральными, региональными и местными органами власти остается
актуальным и по сей день, хотя многие проблемы, которые возникли в начале
90-х гг. прошлого столетия, уже решены. Произошло формирование
политических, правовых, экономических механизмов взаимодействия, возник
ряд норм и традиций в отношениях федерального центра, регионов и местного
самоуправления. Однако регулярно появляются новые источники проблем
взаимодействия органов власти, что стоит признать нормальным процессом
оптимизации отношений власти.
В течение последних лет в нашей стране радикально поменялись
ключевые принципы действия исполнительной вертикали власти. Одним из
базовых принципов развития федеративных отношений в условиях
демократического обновления всей политической системы стало
конституционно обоснованное разделение государственной власти на уровни,
каждый с собственными правами, обязанностями и ответственностью, в том
числе и за решение социальных вопросов. Этот принцип реализуется
посредством основных направлений административной реформы, проводимой в
стране. Однако необходимо обратить внимание на то, что хотя в ходе
административной реформы уже были осуществлены некоторые меры,
полностью бесконфликтный и эффективный механизм взаимодействия органов
власти пока сформировать не удалось. Это, в свою очередь, сказывается и на
эффективности решения социальных и экономических вопросов в регионах
России.
Необходимость оптимизации взаимодействия между органами власти
разных уровней обусловлена рядом субъективных и объективных причин.
Прежде всего, всемирный кризис индустриальных цивилизаций направляет на
поиск новых, более устойчивых и перспективных форм общественного и
60
политического, а также социально-экономического развития. Во-вторых,
характер развития социально-экономических и социально-политических
процессов в России, которые отражают сейчас кризисные тенденции всего
мира, требует не только укрепления «вертикали власти», но и делегирования
властных полномочий на места.
Одним из главных условий успешной деятельности местного
самоуправления является эффективное взаимодействие муниципалитетов с
федеральными и региональными органами власти, т.к. муниципалитеты
призваны реализовывать на местном уровне политический курс,
вырабатываемый на федеральном и региональном уровнях. Поэтому для
обеспечения управляемости социальных и экономических процессов развития в
российских регионах приоритет должен быть отдан созданию прочных
отношений между органами власти разных уровней.
Проведенный анализ проблем теории и практики механизма
взаимодействий органов местного самоуправления ОМС Краснознаменского
городского округа с органами государственной власти, населением
муниципального образования, хозяйствующими субъектами показал, что на
данный момент в городе завершен первый этап реформирования местного
самоуправления, полностью сформирована нормативно-правовая база,
проведены муниципальные выборы, созданы и работают органы местного
самоуправления. В ходе проведенных мероприятий для эффективной
деятельности ОМС Краснознаменского городского округа переданы отдельные
функции органов государственной власти области - это функции по
обеспечению медицинского обслуживания специализированными
учреждениями здравоохранения; организации и обеспечению деятельности
административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и
защите их прав; регистрации актов гражданского состояния. При этом контроль
за выполнением этих полномочий сохранен за органами исполнительной власти
Московской области.
61
Анализируя ход реформы местного самоуправления на территории ОМС
Краснознаменского городского округа, в целом можно сделать вывод, что
задачи, поставленные Федеральным законом № 1Э1-ФЗ, на данном этапе
выполнены.
Однако в ходе реформы местного самоуправления в ОМС
Краснознаменского городского округа выявился ряд проблем. Это неполнота и
неоднозначность законодательного регулирования вопросов организации и
деятельности местного самоуправления, отсутствие четкого разграничения
полномочий между органами государственной власти (федеральными и
региональными) и органами местного самоуправления, недостаточное
законодательное обеспечение финансово-экономической самостоятельности
муниципального образования. Сложившаяся структура расходов местного
бюджета не отражает реального состояния социальной сферы и подлинных
затрат, которые несут органы местного самоуправления при реализации
собственных полномочий, а также норм федерального и регионального
законодательства, налагающего дополнительные обязательства на
муниципальные власти.
Как показал проведенный анализ взаимодействия муниципальных и
региональных органов управления в ОМС Краснознаменского городского
округа, одна из важных проблем системы местного самоуправления состоит в
том, что отсутствует эффективное взаимодействие субъектов муниципальных
отношений, вследствие чего возникает конфликт интересов как
государственных и муниципальных, так и публичных и частных, реализация
интегративной функции института оказывается затруднена, а эффективность
функционирования местного самоуправления в целом снижается.
Причинами данной проблемы являются:
а) дефектность норм, которые регулируют механизм взаимодействия
субъектов муниципальных отношений, один из элементов которого -
разграничение предметов ведения и полномочий;
62
б) несовершенство системы сотрудничества, выражающееся в нарушении
баланса взаимных усилий;
в) отсутствие осознания наличия общих интересов и целей. Конфликты
дезинтегрируют и становятся причинами таких дисфункций, как
огосударствление местного самоуправления, персонализация власти и т.п.
Проведенный анализ позволяет говорить об отсутствии единства целей и
интересов, так как при взаимодействии органов власти разных уровней на
уровне муниципального самоуправления происходит сдвиг баланса местных и
государственных интересов в пользу интересов государственных, что нарушает
нормы Конституции РФ и принципы Европейской Хартии местного
самоуправления. В качестве примеров можно привести наделение органов
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
безвозмездная передача находящегося в федеральной собственности или
собственности Московской области как субъекта Российской Федерации
имущества в муниципальную собственность и обратно, не учитывающая
мнения местных муниципалитетов; закрепление в федеральных законах
полномочий органов местного самоуправления, не укладывающихся в вопросы
местного значения и т.п.
Можно сделать вывод о нарушении не только баланса интересов, но и
баланса взаимных усилий, на котором должен быть основан механизм
взаимодействия, предполагающий совместную, согласованную,
взаимообусловленную деятельность.
Необходимость достижения баланса интересов была закреплена еще в
Указе Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении основных
положений государственной политики в области развития местного
самоуправления в Российской Федерации», подчеркивающим необходимость
баланса государственных и местных интересов для эффективного
функционирования государства.
Существующую модель взаимодействия органов государственной власти
с муниципалитетом ОМС Краснознаменского городского округа характеризуют
63
существенные перекосы в сторону либо огосударствления местного
самоуправления, либо полного отсутствия контакта нижнего уровня власти с
федеральным. Конфликты возникают при взаимодействии субъектов
муниципальных отношений, причем как государственных и муниципальных,
так и публичных и частных интересов.
Особенно остро проблема совместной заинтересованности проявляется в
условиях совместной работы непосредственных и представительных форм
местного самоуправления. Нормы законодательства объективно отражают
существующие в обществе проблемы, хотя формально интересы и цели
властных структур должны быть общими.
Анализ взаимодействия органов местного самоуправления с населением
МО г. Новомосковск показывает, что часто возникают ситуации,
характеризующиеся изменением мотивов действий муниципальных органов в
законотворческой и правоприменительной практике, то есть отодвиганием
публичных интересов на второй план и выдвижением на первый план тех или
иных интересов отдельных органов и структурных подразделений,
должностных лиц.
Вследствие этого основополагающим направлением в ходе
реформирования местного самоуправления должно стать формирование общих
установок, которые ориентированы на общечеловеческие ценности. Этот
процесс осуществляется под влиянием общественного мнения и таких
объективных и субъективных факторов, как:
1) совершенствование нормативно-законодательной базы с учетом
мнения и интересов населения муниципального образования. Для учета и
фиксации общественного мнения без искажений с целью непосредственного
использования в формировании законопроектов, разрабатываемых органами
местного самоуправления, должна быть разработана система сбора указанной
информации, также позволяющая населению контролировать деятельность
органов местного самоуправления;