64
2) осуществление организационной, материально-финансовой,
информационно-просветительской поддержки со стороны государственных и
муниципальных органов инициатив населения;
3) «демонстрационный эффект» - положительная социальная практика,
характеризующийся положительными сдвигами в результате инициатив
населения, влияющих на общественные отношения.
На данном этапе важными задачами являются перевод ОМС
Краснознаменского городского округа на бюджетный порядок
финансирования; четкое разграничение полномочий органов местного
самоуправления, расходных обязательств, ответственности между всеми
уровнями местной власти; разграничение объектов муниципальной
собственности между региональными и муниципальными органами власти в
соответствии с объемом исполняемых ими полномочий. При этом особое
внимание необходимо обратить на разработку правил землепользования и
застройки, схем территориального планирования и генерального плана города,
что будет способствовать повышению инвестиционной привлекательности
муниципального образования, размещению на его территории новых
производств, объектов жилищного строительства.
Дальнейшее развитие ОМС Краснознаменского городского округа
возможно только при тесном взаимодействии органов государственной власти
и местного самоуправления. Для эффективной реализации социально-
экономической политики, выполнения планов и программ развития города в
настоящее время ведется работа по заключению соглашений между
администрацией ОМС Краснознаменского городского округа и Московской
области. Они позволят выстроить четкую систему взаимоотношений и
стимулировать работу властных структур всех уровней. Что, в свою очередь,
станет фундаментом для достижения главной цели - улучшения качества жизни
и роста благосостояния населения города.
Таким образом, необходимы комплексные действия, прежде всего
органов местного самоуправления ОМС Краснознаменского городского округа,
65
устанавливающие приоритетные направления при реализации предоставленных
институтом местного самоуправлении возможностей.
Выводы по главе
Было рассмотрено взаимодействие органов управления на примере
Московской области и ОМС Краснознаменского городского округа.
Анализ и оценка муниципальных правовых актов ОМС
Краснознаменского городского округа показали, что как таковой системы
планирования в городе на настоящий момент не сложилось ввиду
несформированности основных элементов, позволяющих дать оценку
применяемым процедурам и документам планирования как целостной
муниципальной системе планирования. Для оценки состояния «системы»
управления комплексным развитием ОМС Краснознаменского городского
округа была применена методика Института экономики города.
Координацию взаимодействия муниципальных и региональных органов
управления осуществляет Главного управления территориальной политики
Московской области.
В Московской области действует Совет муниципальных образований
Московской области.
Рассмотрение практики взаимодействия органов региональной и
муниципальной власти, проведение анализа и оценки согласованности их
действий при достижении общей цели - формирования политики устойчивого
развития территории в период внедрения проектного управления, является
весьма актуальной исследовательской задачей.
На основании известных международных документов разрабатываются
концепции, программы и проекты по оздоровлению окружающей среды на
региональном и муниципальном уровнях. Подмосковье лидирует по количеству
проектов, включенных в федеральный реестр лучших практик благоустройства
общественных территорий. (8 проектов из 125, отраженных в реестре).
Благоустройство тесно связано с качеством жизни населения.
В работе была проанализирована государственная программа
66
Московской области «Формирование современной комфортной городской
среды» на 2018-2022 годы.
В рамках федерального проекта на реализацию программы было
выделено 5 097 млн. рублей, из них средства федерального бюджета - 1 733
млн. рублей, областного - 3 364 млн. рублей.
Проведенный анализ проблем теории и практики механизма
взаимодействий органов местного самоуправления ОМС Краснознаменского
городского округа с органами государственной власти, населением
муниципального образования, хозяйствующими субъектами показал, что на
данный момент в городе завершен первый этап реформирования местного
самоуправления, полностью сформирована нормативно-правовая база,
проведены муниципальные выборы, созданы и работают органы местного
самоуправления.
Дальнейшее развитие ОМС Краснознаменского городского округа
возможно только при тесном взаимодействии органов государственной власти
и местного самоуправления. Для эффективной реализации социально-
экономической политики, выполнения планов и программ развития города в
настоящее время ведется работа по заключению соглашений между
администрацией ОМС Краснознаменского городского округа и Московской
области.
67
ГЛАВА 3. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ
МЕХАНИЗМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ И
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
КРАСНОЗНАМЕНСКОГО ГОРОДСКОГО ОКРУГА
3.1. Совершенствование взаимоотношений государственного и
муниципального управления
Практики и теоретики данной сферы исследования предлагают
разнообразные пути развития местного самоуправления в нашей стране.
Практически все из них предполагают, что необходимо увеличить поступлений
в местные бюджеты от различных видов налогов. Однако нам кажется, что для
Российской Федерации подошла бы иная модель местного самоуправления,
которая основывалась бы на более рациональных принципах формирования
систем управления, которые были бы направлены на установление баланса
потребностей и интересов тройки «государство - население - бизнес»,
наполнение бюджетов на всех уровнях, а также на решение других текущих
вопросов.
Достижение эффективно построенного взаимодействия субъектов
муниципальных отношений обеспечивается при:
а) наличии общих интересов или их баланса;
б) наличии у взаимодействующих субъектов баланса взаимных
усилий;
в) четком разграничении предметов ведения и полномочий;
г) наличии четко сформулированных идеологических установок
муниципального уровня;
д) наличии отражающих общность интересов и баланс взаимных
усилий норм законодательства.
Поэтому в качестве рекомендуемых путей развития местного
самоуправления в ОМС Краснознаменского городского округа предлагается
использовать следующие предложения (таблица 2).
68
Таблица 2
Рекомендуемые меры по развитию местного самоуправления
в Краснознаменском городском округе
№
Аргументы
1
Совмещение вектора интересов всех уровней управления (организация МСУ
на принципах территориального хозрасчета)
2
Демократизация межбюджетных отношений
3
Совершенствование (упрощение) налоговой системы
4
Совершенствование механизма бюджетного выравнивания
5
Создание вертикали МСУ
6
Возврат к одноуровневому МСУ
7
Оптимизация сроков избрания и продолжительности нахождения в
должности руководителей органов МСУ
Рассмотрим краткое обоснование по каждому из указанных в таблице 2
направлений развития местного самоуправления.
1. Совмещение вектора интересов всех уровней управления.
Существующая в настоящий момент в нашей стране модель власти не
связывает воедино различные уровни управления. Это связано с разделением
налогов на федеральные налоги, региональные налоги и местные налоги. Стоит
отметить, что чем выше уровень управления, тем более надежными являются
источники поступлений налогов. За региональными поселениями же
закрепляются налоги с низким потенциалом сбора. В итоге происходит
игнорирование принципа демократизации межбюджетных отношений, без чего
децентрализация управления невозможна.
Повышению эффективности межбюджетных отношений будет
способствовать объединение налоговых интересов всех властных уровней в
виде организации управления по принципу территориального хозрасчета.
Единый вектор интересов приведет к взаимной заинтересованности в успешной
деятельности вышестоящих и нижестоящих органов власти. Результатом этого
станет усиление системы власти в стране, без чего дальнейшее развитие
демократических процессов в России невозможно.
Для реализации предложенного подхода распределение всей налоговой
массы, формируемой на территории муниципального образования,
рекомендуется осуществлять по принципу: «все физические и юридические
лица, зарабатывающие на территории муниципального образования,
69
распределяют налоговую массу по уровням управления в определенной
пропорции»: муниципальному образованию - 60%, району - 20%, региону -
10%, федерации - 10% (сохраняя при этом существующие трансферты).
Ориентация на данную пропорцию необходима для приближения доли
собственных доходов муниципальных образований к общепризнанным
стандартам. Особо следует отметить, что сумма затрат, необходимых для
реализации данного предложения, составляет лишь 1,2% от
консолидированного бюджета РФ. Если учесть, что данная мера будет
способствовать выходу из кризиса 2/3 территории страны, на которой
проживает 39 млн. чел., или 27% населения страны, то следует признать данные
издержки незначительными.
Для компенсации этих затрат потребуется 2-3 года, но не более 5 лет. С
учетом этого это, а также ожидаемого социального и экономического эффекта
от этих вложений, они станут выгодными инвестициями в развитие страны.
2. Демократизация межбюджетных отношений.
В большинстве муниципальных образований 85-95% бюджетов уходит на
выплату заработной платы, оплату коммунальных услуг и ЖКХ. Отсюда
следует, что местные бюджеты на развитие территорий не ориентированы, и их
просто «проедают».
Передовой опыт свидетельствует, что в консолидированном бюджете РФ
доля местных бюджетов должна составлять 20%. Доходы же местных
бюджетов должны на 75% формироваться за счет собственных источников.
3. Совершенствование налоговой системы.
Налоговая система должна обладать несколькими базовыми свойствами -
быть либеральной, стимулирующей развитие, прозрачной, простой, понятной и
стабильной. Существуют предложения заменить НДС, налог на прибыль
организаций и налоги на совокупный доход на налог на выручку от реализации
продукции, услуг, имущества и имущественных прав (сохраняя при этом
существующую налоговую массу). Целесообразность этого предложения
продиктована следующими соображениями:
70
- НДС является весьма неудобным для предприятий налогом, к тому
же допускающим возможность крупных злоупотреблений;
- прибыль - главный показатель устойчивости предприятия, но объем
прибыли скрывается, соответственно, сокращается размер налога на
прибыль, лишая государство возможностей объективной диагностики
«здоровья экономики», а значит - и разработки эффективных программы ее
развития.
Реализация рекомендуемой меры позволит повысить прозрачность
экономики, качество стратегического планирования на предприятиях,
результативность государственных экономических программ развития. При
этом налог с выручки для большинства хозяйствующих субъектов будет
находиться в пределах 3-15%, что вполне приемлемо.
Предположительно, данное упрощение налоговой системы явится
эффективной мерой по либерализации экономики.
4. Совершенствование механизма бюджетного выравнивания.
Действующий в настоящее время механизм выравнивания
обеспеченности бюджета использует такую систему перечисления
отрицательных трансфертов из муниципальных образований в региональный
центр, которая позволяет миновать районный уровень. Отрицательный
трансферт - это денежные средства, изымаемые у тех муниципальных
образований, которые заведомо могут обеспечить свои расходные потребности
за счет местных и закрепленных налоговых доходов, в пользу муниципальных
образований с дефицитом бюджета.
Сведения о ходе исполнения бюджета МО Краснознаменский городской
округ за 2018 г. представлены в таблице 3.
Трансферты в муниципальные образования с небольшими бюджетами
идут из регионального центра, что делает механизм выравнивания более
сложным и усиливает централизацию власти и ресурсов на уровне региона.
71
Таблица 3
Поэтому специалисты предлагают проводить выравнивание сначала в
районе, а уже потом перечислять отрицательные трансферты из района в
регион, что сделает механизм проще.
5. Создание вертикали местного самоуправления.
Обобщение опыта развитых стран позволяет сделать вывод о
целесообразности создания в России вертикали местного самоуправления,
включающей все уровни управления, такой, как Министерство жилищного
хозяйства и местного управления в Великобритании, Министерство по делам
местной автономии в Японии и т.д.
Эксперты в области местного самоуправления рекомендуют создавать
вертикаль местного самоуправления на базе четырех групп функций
муниципального управления: экономического развития территории,
72
социального развития территории, развития личности и защиты личности,
сделав их сквозными (рис. 3).
6. Возврат к одноуровневому местному самоуправлению.
Федеральным законом № 131 «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» впервые в России введено
двухуровневое местное самоуправление. Однако, как показывает практика,
территориальная отдаленность власти от муниципальных образований
уменьшает возможности их влияния на нее.
Рис. 3. Вертикаль построения местного самоуправления
Факт, что необходимо также учесть необходимость такого свойства
системы государственного управления, как «просматриваемость всего снизу
доверху». Обрыв данной системы на региональном уровне, как это предписано
Федеральным законом № 131, представляется нецелесообразным.
1. Оптимизация продолжительности нахождения в должности
руководителей органов местного самоуправления и сроков их избрания.
Согласно Федеральному закону № 1Э1-ФЗ, органы местного самоуправления
73
могут избираться на срок от 2 до 5 лет. По факту в большинстве случаев такие
органы выбирают на 5 лет. Как показывает опыт, сроки избрания органов
самоуправления зависят от уровня управления. Проанализировав данную
проблему, ряд специалистов рекомендуют избирать местные администрации на
два года. Данный срок избрания в органы местной власти в России
практиковали во время расцвета земств. Во время такого срока обеспечивается
высокая активность и прозрачность работы органа власти в местном поселении.
Двух лет достаточно, чтобы граждане смогли дать объективную оценку
деятельности местных органов самоуправления.
Предполагаемые итоги внедрения рекомендуемой модели местного
самоуправления в Краснознаменском городском округе представлены в табл. 4.
Таблица 4
Предполагаемые итоги внедрения рекомендуемой модели местного
самоуправления в Краснознаменском городском округе
№
Результаты
1
Рациональное распределение полномочий и ответственности по
уровням власти
2
Объединение интересов уровней управления и усиление системы
власти
3
Повышение активности и эффективности работы органов власти
4
Улучшение условий для развития бизнеса
5
Активизация деятельности, рост занятости и доходов населения
6
Реализация потенциала органов местного самоуправления и
населения
7
Гармонизация отношений между населением, государством и бизнесом
8
Рост прозрачности экономики, снижение коррупции
9
Снижение социальной напряженности
10
Рост бюджета
11
Повышение качества бизнес-планирования в предприятиях
12
Повышение эффективности государственных программ развития
экономики
13
Создание условий для реформы ЖКХ
Разработанная данная модель реформы местного самоуправления,
рекомендуемая к внедрению в Краснознаменском городском округе - одна из
немногих социально-экономических технологий, в которых как никогда
нуждается Российская Федерация. Создание системы местной власти города в
соответствии с перечисленными принципами обеспечит ускорение развития
территорий, да и страны целиком.