42
основных задач регионального развития
1
. В то же время, несмотря на большое
количество научных работ, посвященных теоретическим и прикладным
аспектам государственной политики, современные процессы модернизации и
реформирования страны требуют создания эффективной системы правового и
административного взаимодействия органов государственной власти и
местного самоуправления, включающей совокупность институтов и
организационных структур, осуществляющих целостное управление
процессами государственного управления
2
.
В теоретико-методологическом обобщении и системном анализе
сегодня нуждаются раскрытия сущности влияния глобализационных
процессов на состояние реформирования и развития системы
административного и правового взаимодействия органов государственного
управления и местного самоуправления, а также поиска эффективных путей
ее кадрового обеспечения.
В связи с вышеизложенным, необходимо акцентировать внимание на
проблемах, которые с точки зрения реформы государственного управления и
местного самоуправления, требуют безотлагательного решения
3
.
Первоочередным, прежде всего, является вопрос надлежащего
обеспечения административных и организационно-правовых основ
реформирования государственного управления и местного самоуправления.
На национальном уровне разрабатываются меры по созданию новой
нормативно-правовой базы реформирования местного самоуправления с
ориентацией на полномасштабную реализацию его прав и функций с
привлечением отечественных и международных экспертов.
1
Знаменский, Д.Ю. Государственная и муниципальная служба [Текст]: учебник / Д.Ю.
Знаменский ; отв. ред. Н.А. Омельченко. 3-е изд., перераб. и доп. Москва : Издательство
Юрайт, 2019. С. 328.
2
Государственное и муниципальное управление [Текст] / В.В. Крупенков [и др.]. М.:НИЦ
ИНФРА-М, 2016. С. 162.
3
Аушева З.Г. Практики взаимодействия государственной и муниципальной власти в России
[Текст] / З.Г. Аушева // Региональные проблемы преобразования экономики. 2018. № 2 (98).
С. 299.
43
Такая нормативно-правовая основа является восходящей платформой
для системного реформирования государственного управления, а также
модернизации службы в органах местного самоуправления
1
. С одной стороны,
обновленная законодательная и нормативно-правовая база позволит
определить принципиально новое содержание деятельности и сущность
территориальной организации власти в России и определит основные
направления и средства их формирования и взаимодействия.
Кроме того, это даст возможность обосновать концептуальную идею по
построению отечественной модели административного-правового
взаимодействия государственного управления и местного самоуправления.
Учитывая системный и длительный во времени характер
реформирования государственного управления и местного самоуправления,
обеспечение эффективного их административно-правового взаимодействия
не может быть ситуативным. Оно должно быть четко спланированным,
организованным, базироваться на должной правовой основе, исходить из
потребностей формирования законодательной базы по вопросам
деятельности органов местного самоуправления и органов исполнительной
власти на новой территориальной основе с определением их полномочий и
ресурсного обеспечения. Все это является одной из главных предпосылок
осуществления эффективной, системной, слаженной работы всех
структурных элементов этой системы в условиях реформирования изменений
в местном самоуправлении и территориальной организации власти в России.
По нашему мнению, роль нормативно-правового обеспечения в
реформировании публичной администрации на региональном и местном
уровне неуклонно растет. Деятельность и взаимодействие ответственных и
открытых институтов государственной власти и местного самоуправления
должны быть четко регламентированы правовыми нормами, урегулированы
механизмами отбора и привлечения к научной, консультативной,
1
Нормотворчество органов государственного и муниципального управления [Текст]: учеб.
пособие / А.Н. Миронов, С.Н. Ушаков. М. : ИНФРА-М, 2019. С. 68.
44
организаторской, коммуникативной, практической и другой работе
специалистов, которые имеют соответствующие профессиональные знания,
компетенции и готовность к реформаторской работе
1
.
Высокая способность институтов государственной власти позволит
сформировать надлежащий уровень доверия к власти людей и существенно
повысить их благосостояние на основе внедрения одинаковых стандартов и
норм. Это является основой построения качественного модернизированного
правового и административного взаимодействия органов государственного и
местного управления.
В конце концов, стоит, по нашему мнению, разработать новую
Концепцию стратегии государственной кадровой политики с учетом
необходимости концептуализации идей, положений и уточнения понятий и
формирования принципиально новых подходов к вопросам взаимодействия
различных ветвей власти в условиях глобализационных процессов. При
разработке Концепции следует учитывать зарубежный опыт, в частности, в
системе органов государственного управления большинства зарубежных
государств на примере стран США, Японии, Германии, Европейского Союза.
Подводя общий итог, отметим, что предлагаемый выше подход будет
необходимым условием обеспечения сбалансированности в работе, ускорения
разработки и принятия предусмотренных Стратегией 2020 нормативно-
правовых и законодательных актов, необходимых для формирования новой
системы административного устройства и новой модели территориальной
организации власти, а также проведение информационно-просветительской
работы, социологических исследований по проблемам институционального
реформирования органов государственной власти и органов местного
самоуправления, а также осуществления мониторинга этих реформ.
1
Осейчук, В.И. Правовое обеспечение государственного и муниципального управления
[Текст]: учебник и практикум / В.И. Осейчук. Москва : Издательство Юрайт, 2019. С. 233.
45
2.3. Современное состояние правового и административного
взаимодействия органов государственного и муниципального управления
Организация государственного и муниципального управления является
главным вопросом в каждой стране с точки зрения его развития и
эффективности. Управление в стране воздействует на сознание и поведение
народа, который предлагает свои запросы и высказывает мнение.
В последние годы в России возрастает проблема недееспособности
государства. Все больше и больше заметна неэффективность государственного
и муниципального управления. Отсутствует стратегия развития, которая могла
бы дать возможность более точно и полно знать свои полномочия и действия
тех или иных государственных органов и обеспечить эффективную и
слаженную работу государственных служащих.
Непроработанное нормативно-правовое обеспечение в стране, является
одной из проблем современного управления. Особенно это касается
взаимоотношений между государственными органами власти, а также между
государственными органами и гражданами страны. Старые методы управления,
основанные на авторитаризме являются еще одной проблемой, которая не дает
развиваться новой, современной системе государственного и муниципального
управления
1
. Новые формы организации не соответствуют старому
содержанию, что ведет к застою управленческой деятельности.
Показательным в данной проблеме является факт, что Конституция РФ,
будучи главным основополагающим законом нашего государства, регулируя
механизм государственного управления, не содержит главу, прямо
посвящѐнную исполнительной власти.
Орган исполнительной власти представлен Правительством
РФ. Однако следует отметить, что данная норма не может толковаться
1
Свиридов, Н.Н. Механизм совершенствования конституционно-правового регулирования
взаимодействия исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления с
органами государственной власти [Текст] / Н.Н. Свиридов // Государственная власть и
местное самоуправление. 2017. № 7. С. 30.
46
ограничительно. Правительство РФ является высшим, но не единственным
органом государственной власти в России, осуществляющим
исполнительную власть. Ее осуществляет система органов, которые
находятся в иерархической зависимости. Это – одна из главных особенностей
исполнительной власти.
В Конституции РФ содержатся термины «система исполнительной
власти» (ч. 2 ст. 77) и «структура федеральных органов исполнительной
власти» (ч. 1 ст. 112). Данные понятия являются близкими, но не
тождественными. Их можно соотнести следующим образом: система органов
исполнительной власти представлена Правительством РФ, федеральными
министерствами и ведомствами, а структура органов исполнительной власти
представлена конкретными органами исполнительной власти, входящими в
систему исполнительной власти. В формировании структуры и системы
федеральных органов исполнительной власти определяющая роль
принадлежит Президенту РФ, данные вопросы законодательно не
закреплены. Посредством указов Президентом РФ устанавливается структура
федеральных органов исполнительной власти, вносятся изменения в нее.
Наряду с этим, полномочия и функции федеральных органов исполнительной
власти могут быть установлены не только актами главы государства, но и
федеральными законами, постановлениями Правительства РФ.
Орган исполнительной власти является государственным учреждением,
наделенным относительной долей самостоятельности, структурной
организации, характеризуемое наличием государственно-властных
полномочий распорядительно-исполнительного характера и действующим в
пределах конкретной территории.
Для органа исполнительной власти характерно наличие следующих
признаков
1
:
1
Основы государственного и муниципального управления. Агенты и технологии принятия
политических решений [Текст]: учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры / Г.А.
Меньшикова [и др.] ; под ред. Г.А. Меньшиковой. Москва : Издательство Юрайт, 2019. С. 94.
47
- представляет собой государственное учреждение;
- наряду с органами судебной и законодательной власти является
элементом системы органов государственной власти (государственного
аппарата);
- характеризуется наличием полномочий государственно-властного
характера;
- занимается решением задач, определенных государством;
- наделен соответствующими компетенциями;
- его деятельность отличается исполнительно-распорядительным
подзаконным характером;
- деятельность осуществляется организованным коллективом людей
(государственных служащих);
- занимается осуществлением управленческой деятельности в
соответствии с предметной специализацией;
- занимается осуществлением деятельности в различных формах
(правотворческой, правоприменительной, договорной);
- распоряжается широким арсеналом способов и средств
осуществления деятельности;
- характеризуется структурой, внутренней организацией;
- характеризуется административной правосубъектностью;
- осуществляет деятельность в пределах определенных территорий;
- является подконтрольным и подотчетным органам представительной
власти по конкретным вопросам, а также вышестоящим органам
исполнительной власти.
Административная правоспособность (правосубъектность) органов
исполнительной власти начинается в момент обретения юридической силы
(издания)правовых актов относительно их образования с закреплением
компетенций и оканчивается ввиду их ликвидации.
Система федеральных органов исполнительной власти состоит из
министерств Российской Федерации (федеральных министерств) и иных
48
федеральных органов исполнительной власти (государственных комитетов
Российской Федерации, федеральных комиссий России, федеральных служб
России, российских агентств, федеральных надзоров России, а также
Управления делами Президента Российской Федерации).
Общие признаки, характерные для правового положения
государственных комитетов и федеральных министерств, можно
систематизировать следующим образом:
- их перечень устанавливает Президент РФ;
- они являются центральными органами исполнительной власти и
осуществляют свою деятельность в соответствии со своей компетенцией в
государственных масштабах;
- большинство их осуществляет деятельность под непосредственным
руководством Правительства РФ;
- положения о федеральных министерствах, государственных комитетах
утверждает Президент либо по его поручению Правительство РФ;
- министров и председателей государственных комитетов назначает
Президент РФ;
- государственные комитеты и министерства наделены определенной
долей самостоятельности при осуществлении взаимоотношений с
нижестоящими однопрофильными органами, между собой, Правительством,
соответствующими органами других ветвей власти.
Территориальные органы ведомств и министерств Российской
Федерации являются элементами системы органов исполнительной власти
Российской Федерации. Они осуществляют свою деятельность под
руководством соответствующих центральных органов федеральной
исполнительной власти. Вопросы осуществления деятельности
территориальными органами, находящиеся в компетенции субъектов
Федерации, решаются во взаимодействии с соответствующими органами
исполнительной власти этих субъектов.
49
Территориальные органы осуществляют деятельность в соответствии с
Конституцией РФ, законами Российской Федерации, указами и
распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями
Правительства РФ и руководствуются правовыми актами ведомств и
министерств Российской Федерации, органов государственной власти
субъектов Федерации.
Создает, реорганизует и ликвидирует территориальные органы
соответствующий центральный орган федеральной исполнительной власти
при согласовании с администрациями городов федерального значения,
автономных округов, автономных областей, областей, краев.
Основные функции и задачи территориальных органов
определены в соответствии с задачами и функциями соответствующих
ведомств и министерств Российской Федерации, учитывая конкретные
особенности регионов осуществления их деятельности.
Общие функции и задачи определяет Постановление Совета
Министров – Правительства РФ № 491 «О порядке создания и деятельности
территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации»
1
.
В субъектах Федерации федеральные органы могут создавать свои
территориальные органы. В России в соответствии со ст. 12 Конституции РФ
признано и гарантировано местное самоуправление, которое является
самостоятельным в пределах своих полномочий, а органы местного
самоуправления не являются элементами системы органов государственной
власти. Конституция РФ закрепляет ряд норм, которые обеспечивают
самостоятельное решение вопросов местного значения, осуществляемое в
городских, сельских поселениях и на других территориях, учитывая
исторические и иные местные традиции (гл. 8).
1
О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств
Российской Федерации [Текст]: постановление Правительства РФ от 27 мая 1993 г.№ 491 //
Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 22. Ст. 2032.
50
Органами местного самоуправления осуществляется самостоятельное
управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и
исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, а
также решение вопросов местного значения. Конституционная модель местного
самоуправления в самых общих чертах является одной из основ
конституционного строя России.
Как публичная власть, наиболее приближенная к населению, местное
самоуправление осуществляет обеспечение защиты интересов граждан,
основанных на их совместном проживании в пределах определенной
территории, при неизбежном взаимодействии жителей данной территории. По
этим причинам местное самоуправление – это одна из фундаментальных основ
системы народовластия в РФ. Наряду с этим, местное самоуправление
признано государством и гарантировано им в качестве формы
самоорганизации граждан в целях решения вопросов местного значения,
обеспечения потребностей каждого человека в отдельности и населения
муниципального образования в целом.
Система органов местного самоуправления представлена как
представительными, так и исполнительными органами местного
самоуправления: советами, собраниями, комитетами, главами муниципальных
образований, администрациями
1
.
Структуру администраций муниципальные образования определяют
самостоятельно в соответствии с объѐмами предметов и полномочий ведения
2
.
В качестве примера рассмотрим структуру администрации г. Омска,
представленную на рисунке 3.
1
Система муниципального управления в схемах [Текст]: учебное пособие / В.Б. Зотов, В.И.
Голованов. изд. 4-е, перераб. и доп. Москва : Юстицинформ, 2018. С. 101.
2
Об утверждении структуры Администрации города Омска // Третья столица [Текст]:
постановление Омского городского Совета от 6 фев. 2019 г. № 426 // Третья столица. 2019.
№ 6.
51
Рисунок 3. Структура администрации г. Омск