16
работы самой системы. При реализации направленной деятельности по
работе органов исполнительной власти конкретизируются важные функции,
осуществление которых органами управления происходит в конкретных
условиях и гарантирует результат выделиться определенных
сформированных полнее и разрешение установленных проблем.
Создание системы, которая бы выполняла координационные и
управленческие функции в большинстве случает, опирается на
формирование структуры организации управленческой деятельности. В этом
случае основным направлением становится выявление основы структурных
подразделений органа управления в отношении, выполняемых ими
конкретных функций.
Создание структуры, отвечающей за организацию,основанной на
комплексном подходе, а именно:четко направленная специализация
конкретного компонента на выполнение задач и функций элементов
подсистемы. Однако учитывая специфику направленной специализации
органов и управления необходимо отметить взаимодействие их деятельности
для осуществления поставленных перед ними задач
1
. Поэтому формирование
комплексной системы, отвечающей за управление основывается на создании
ее компонентов и звеньев, распределении труда между ними и формирований
условий при которых будет осуществляться их взаимодействие. Данные
отношения в сфере государственного управления для обеспечения
рационального выполнения своих функций требуют административно-
правового регулирования и юридической ответственности
2
.
Создание организационной структуры, несущая функции управления,
направлена на определение потребностей структуры штатной численности
1
Андреев С. В. Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере
автотранспортного обслуживания населения: диссертация ... кандидата Юридических
наук: 12.00.02 / Андреев Сергей Викторович;[Место защиты: ФГУН Институт государства
и права Российской академии наук], 2017.
2
Вишняков В.Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти:
теория и практика // Журнал российского права. 2006. № 8. С. 67 - 83.
17
работников и определения кадровой номенклатуры должностей.
Приоритетным направлением является установление между сотрудниками
взаимоотношений организационного характера, основанных на
горизонтальном перераспределении власти. Относительно выявления состава
и полномочий руководителей органа управления необходимо учитывать
нормы управляемости, так как должно соблюдаться соотношение числа
работников и руководства для эффективного выполнения поставленных
задач
1
.
Таким образом, формирование взаимосвязей организационного
характера ведет к осуществлению различных классификаций организаций в
системе управления и формированию полноценной системы связей
информационной направленности и отношений, которые закреплены
административно-правовыми нормами.
Необходимым условием при формировании организационной системы
является реестр функциональных обязанностей руководителей, заместителей,
а также сотрудников, выполняющих свои функции в системе органов
управления. За ними закреплены специальные функции, права и обязанности,
а также служебные взаимоотношения среди сотрудников
2
. Формирование
данной системы управления подразумевает обязательное административное
и правовое закрепление данных отношений, для этого рассматривается
положение об органе управления отдельного уровня, при котором
осуществляется фиксирование предмета ведения, компенсации и
организационно-штатной структуры, определяются права и обязанности лиц,
задействованных в процессе управления
3
. При этом в качестве обязательного
1
Васильев А.А. Взаимодействие органов государственной власти и местного
самоуправления: принципы, направления и формы // А.А. Васильев. 2015. № 3. С. 21—23
2
Гончаров С.И., Хазов Е.Н. Основные элементы юридического механизма реализации
прав, свобод и обязанностей человека. В сборнике: Актуальные проблемы
административного и административно- процессуального права. сборник тезисных статей.
Министерство внутренних дел Российской Федерации. Московский университет. М.,
2003. С. 58—60.
3
Андреев С. В. Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере
18
условия, выполняется работа по организации работы подбора коллектива и
кадрового распределения, наполнения материально-технической базы,
обеспечением транспортными средствами и прочее. Данное направление
характеризуется сложностью функций организации, формированием
высокого уровня в системах государственного управления специальных
служб и подразделений, однако данные обстоятельства не освобождают
руководителей от надлежащего выполнения функция организации, а
наоборот наделяют их полномочиями для эффективного выполнения
заданных функций для повышения производительности организационного
процесса
1
.
Процесс правового регулирования осуществляет собой деятельность,
направленную на управление, для осуществления процесса корректировки
уже существующей системы управления относительно изменений, который
зависят от внешних и внутренних условий ее функционирования. Под
данными изменениями мы понимаем неизбежные отклонения системы от
определенных параметров, а нивелирование данных отклонений и
обеспечение полноценной работы системы является одной из приоритетных
задач регулирования функции управления
2
.
Потребность регулирования органа управления основывается на
непрерывной корректировке как относительно самой системы управления,
которые могут нести нарушения в данной системе, так и на внешние факторы
влияния. Однако, следует учитывать, что отсутствие изменений в
формировании системы, координирующей управление, относится к понятиям
регрессивным. Наличие противоречий либо их отсутствие и нивелирование
автотранспортного обслуживания населения: диссертация ... кандидата Юридических
наук: 12.00.02 / Андреев Сергей Викторович;[Место защиты: ФГУН Институт государства
и права Российской академии наук], 2017.
1
Аверин А.Н. Социальная политика органов государственной власти субъектов
Российской Федерации / А.Н. Аверин. М. 2008. № 6. С. 213— 216.
2
Безруков А.В. Оптимизация механизма взаимодействия государства и местного
самоуправления // Проблемы права. 2010. № 3. С. 68 – 74.
19
становится реальной предпосылкой формирования не только единичных
систем, но и социальных (государство и общество)
1
.
Целью административно-правового регулирования является правовая
оценка противоречий в процессе управления, что является рациональным для
континентального административного права. Если рассматривать
административное право Японии, то здесь формируется определённая
система норм, направленная на нивелирование изменений и конфликтов
2
.
В качестве примера, можно привести, процесс регулирования внутри
системы управления, который является деятельностью, направленной на
организацию ее субъекта в направлении субъекта управления; данная
функция осуществляет свои действия в направлении упорядоченности и
нивелирования их работы, ориентированно на внешнюю среду в отношении
предмета и компетенции. Оно состоит в формировании оперативного
управления, т.е. формировании повседневной деятельности подразделений и
сотрудников, налаживании деятельности между структурных звеньев в
определенных рабочих ситуациях, обучение кадров. Процесс регулирования
конкретно специализирует процесс управления, направляя эффективное
решение на поле оперативных вопросов, что способствует увеличению
объема деятельности по реализации регулирования в отношении сближения с
исполнительным уровнем системы управления
3
.
Сегодня процесс правового регулирования в качестве части общей
функции регулирования формируется органами исполнительной власти
1
Гончаров С.И., Хазов Е.Н. Основные элементы юридического механизма реализации
прав, свобод и обязанностей человека. В сборнике: Актуальные проблемы
административного и административно- процессуального права. сборник тезисных статей.
Министерство внутренних дел Российской Федерации. Московский университет. М.,
2003. С. 58—60.
2
Андреев С. В. Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере
автотранспортного обслуживания населения: диссертация ... кандидата Юридических
наук: 12.00.02 / Андреев Сергей Викторович;[Место защиты: ФГУН Институт государства
и права Российской академии наук], 2017.
3
Безруков А.В. Оптимизация механизма взаимодействия государства и местного
самоуправления // Проблемы права. 2010. № 3. С. 68 – 74.
20
государственного управления компетентными в данной отрасли, их
должностными лицами и ориентирована на внешнюю работу в зависимости
от их предмета и компетенции. Органы управления, помимо процесса
регулирования, выполняют функцию, отвечающую за контроль. Недостатком
является то обстоятельство, что отсутствует федеральный закон о едином
контроле, что ограничивает органы государственной власти и управления в
создании обратной связи, а именно наличия достоверных сведений о работе
системы органов исполнительной власти, что значительно отягощает
применение эффективных инструментов при управлении государственными
делами, возникает эффект неправильной передачи информации и сведений,
отражающих реальный поток событий в обществе и в государстве вцелом
1
.
Функция контроля необходима для осуществления процесса проверки
достоверности полученных результатов любого вида работы для выявления
сформировавшихся в процессе деятельности недостатков и ошибок, тем
самым увеличивая процент эффективности произведенных мероприятий.
Функция контроля играет важную роль при применении результативных
механизмов улучшения работы в сфере организации, а также является
инструментом повышения уровня работы кадров, методом предоставления
дисциплины при осуществлении государственной деятельности
2
. В качестве
функции управления, данный механизм осуществляет контроль и
мониторинг в сфере соответствия метода работы системы в отношении
административно-правовых норм и законов. При осуществлении контроля
реализовываются выводы, полученные в процессе управленческий действий,
применяются допущения и отклонения от принципов правового
регулирования
3
.
1
Бурмистров А. Государство и местное самоуправление: вопросы взаимодействия // Право
и жизнь. Независимый правовой журнал. 2001. № 36. С. 152 - 160.
2
Прудников А.С., Авсеенко В.И., Зинченко Е.Ю., Хазов Е.Н. Конституционное право
России Москва, 2006. (2-е издание, переработанное и дополненное).
3
Хазов Е.Н., Прудников А.С., Грудцына Л.Ю., Белоновский В.Н. Муниципальное право:
учебник. М., 2013.
21
Согласно исследования термин контроль, представляется в качестве
обратной связи, которая осуществляет функционирование системы по
определенным параметрам, заданным государством. Поэтому основными
целями контроля являются
1
:
–деятельность, направленная на осуществление заранее поставленных
задач, с помощью контроля за действительным порядком дел и процента
выполнения поставленных задач;
– предоставляет вероятность улучшения деятельности с помощью
выявления и ликвидации, получившихся в результате деятельности ошибок и
недостатков, а также выявление их причин
2
.
Зачастую функция контроля находит свое отражение в управленческих
задачах, а именно: беспрекословное соблюдение норм Конституции РФ,
исполнение законов и административно-правовых актов, которые
ориентированы на эффективное исполнение деятельности государственных
органов, а также других объектов управления; качественное исполнение
управленческих задач; увеличение процента исполнительной дисциплины;
ответственность при выполнении поставленных заданий; ликвидация
выявленных ошибок и погрешностей;предоставление помощи сослуживцам,
сокращение бюрократического оборота и ориентированности к непрерывной
совещательной деятельности. Задачами контроля, также являются передача
опыта и реализация его в практическое направление, качественный и
эффективный набор персонала, качественное нивелирование ошибок и
недостатков при реализации поставленных задач в кротчайшие сроки
3
.
Функция контроля выступает в роли сбора и обработки информации,
анализа и синтеза, полученных данных о работе представленной системе,
1
Прудников А.С., Авсеенко В.И., Зинченко Е.Ю., Хазов Е.Н. Конституционное право
России Москва, 2006. (2-е издание, переработанное и дополненное).
2Прудников А.С., Авсеенко В.И., Зинченко Е.Ю., Хазов Е.Н. Конституционное право
России Москва, 2006. (2-е издание, переработанное и дополненное).
3
Безруков А.В. Оптимизация механизма взаимодействия государства и местного
самоуправления // Проблемы права. 2010. № 3. С. 68 – 74.
22
следует учитывать, что на этом не заканчиваются задачи контроля, так как
параллельно с накоплением информации и ее анализом идет непрерывный
процесс ликвидации ошибок и недостатков, образующихся в процессе
деятельности государственных органов власти.
Контроль выполнятся за всеми субъектами управления, однако его
объем, инструменты и способы разграничиваются с учетом
степенинадлежащего органа управления, предмета ведения и
компетентности
1
.
Ранее были подробно сформулированы и проанализированы основные
функции государственного управления, которые наиболее распространены
при реализации государственной и муниципальной власти, некоторые их
них:
– регулирование;
– контроль.
Однако, функции государственного управления представлены в
государственной политике гораздо в более обширном масштабе, и она имеет
большую классификацию.
Рассмотрим классификацию функции органов государственного
управления, представленную ниже
2
:
– прогноз, направленный на выявление изменений при формировании
объектов, явлений при управлении с использование ретроспективных
сведений, полученных с использованием различных факторов влияния. В
качестве примера можно привести сведения, которые используются для
качественного прогнозирования и разработки федеральных и региональных
программ осуществляющих государственную деятельность;
1
Бурмистров А. Государство и местное самоуправление: вопросы взаимодействия // Право
и жизнь. Независимый правовой журнал. 2001. № 36. С. 152 - 160.
2
Андреев С. В. Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере
автотранспортного обслуживания населения: диссертация ... кандидата Юридических
наук: 12.00.02 / Андреев Сергей Викторович;[Место защиты: ФГУН Институт государства
и права Российской академии наук], 2017.
23
– планирование, которое осуществляется в процессе государственного
управления при выполнении федеральных и региональных программ,
основанных на правовых и административных актах;
– анализ и актуализация проблем, формирование целей и направлений,
ориентация на новые задачи и предложения для реализации задач
управленческой деятельности
1
;
– анализ и проектирование различных вариантов; обоснование
предложенных направлений и принятие сформированных и
проанализированных решений, организация процесса выполнения задач;
– руководство и реализация деятельности не подчинённых друг другу
органов государственного управления в направлении эффективности его
работы;
– административное и правовое регулирование взаимоотношений во
внутренней и внешней политике государственного управления в зависимости
от предмета ведения и его компетенции;
– мониторинг и регулирование с целью нивелирования и ликвидации
ошибок процесса осуществления деятельности государственного управления,
соблюдения норм и правил, а также мер дисциплинарной ответственности;
– мониторинг присутствующих финансовых, кадровых и материальных
и технических ресурсов;
– информационное обеспечение;
– кадровое, материально-техническое обеспечение.
Описанные функции считаются главными для органов
государственного управления и описывают структуру их работы. Контроль и
мониторинг взаимоотношений, направленных на осуществление функций
государственного управления, и представляется в роли объекта и предмета
регулирования норм административного права
2
.
1
Бурмистров А. Государство и местное самоуправление: вопросы взаимодействия // Право
и жизнь. Независимый правовой журнал. 2001. № 36. С. 152 - 160.
2
Безруков А.В. Оптимизация механизма взаимодействия государства и местного
самоуправления // Проблемы права. 2010. № 3. С. 68 – 74.
24
Функции государственного управления реализуют и другие органы
государственной власти; например, Государственная Дума России
утверждает федеральный бюджет и заслушивает отчет об его исполнении,
утверждает на должность Председателя Правительства РФ по представлению
Президента РФ и др.
Судебные органы рассматривают и принимают решения о
правомерности принятых органами исполнительной власти,
государственными органами управления правовых актов управления о
законности разрешения дел об административных правонарушениях,
реализуемых в судебном порядке, и др. При этом все законодательные,
исполнительные и судебные органы власти и органы прокуратуры
осуществляют внутриорганизационное управление (регулируемое
административными нормами) своими аппаратами в целях повышения
эффективности осуществления своих основных (предметных) функций,
закрепленных в законодательстве.
1.2. Понятие, сущность и назначение местного самоуправления в
РФ
Местное самоуправление в политико-правовом смысле
рассматривается как специфическая, сформированная исторической
традицией форма народовластия и способ решения вопросов местного
значения гражданами при их непосредственном участии
1
.
В административно-государственном понимании местное
самоуправление – делегирование части государственных полномочий
субъектов на основе идеи децентрализации государственной власти.
Учитывая основные концептуальные позиции по развитию и организации
местного самоуправления, оно должно отвечать двум социальным запросам:
реализации права граждан на участие в управлении делами местного
1
Фадеев В.И. Местное самоуправление в России: исторический опыт и современная
практика правового регулирования // Lexrussica. 2014. № 4. С. 396 - 412.
25
значения; созданию эффективной системы местной представительной власти,
способной удовлетворять жизненно важные местные нужды населения и
развитие государства и гражданина
1
.
Развитие местного самоуправления является базой формирования
эффективного самоуправления субъектов РФ, призванных обеспечивать
баланс публичных, партийных, социальных, региональных и общественных
интересов субъектов и государства в целом. Это возможно тогда, когда
действует механизм открытости и демократичности выборов и осуществлена
передача властных полномочий относительно местного развития и
финансовых ресурсов с центра субъектам РФ.
Анализ процесса формирования и развития в России местного
самоуправления основан на действии современного муниципального
управления, опыте, основанном на российской и зарубежной практике.
Согласно Конституции 1993 года местное самоуправление
определяется как самостоятельная форма реализации власти народом,
признавая и защищая экономическую основу самоуправления –
муниципальную собственность равным образом с государственной и частной
или иной формой собственности
2
.
Федеральный закон №154-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 года
принят согласно Конституции РФ, что определило место местного
самоуправления при исполнении народовластия, определило правовые,
административные, экономические закономерности местного
самоуправления и гарантии государства при его исполнении, определил
общие закономерности формирования местного самоуправления в РФ.
1
Останков Д.Б. Проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления в Российской федерации // Современные проблемы науки и образования.
– 2015. – № 2-2.
2
Селютина Е.Н., Тихалева Е.Ю., Холодов В.А. Глава муниципального образования в
системе органов местного самоуправления: современные тенденции развития //
Муниципальная служба: правовые вопросы. 2016. № 1. С. 15 - 18.