66
самоуправления необходимо учитывать два аспекта - социально-
экономический и политико-правовой
1
.
В каждом регионе с учетом политических и экономических
особенностей существует специфика выстраивания отношений между
государственной и муниципальной властью, определения
институциональной модели местного самоуправления в соответствии с
действующим законодательством. Безусловный интерес представляет анализ
организационно-правовых форм, используемых в целях совместного решения
как государственных, так и местных задач в Республике Крым.
Государственные власти Республики Крым, признавая местное
самоуправление, взаимодействуя с ним, в свою очередь, также оказывается
под его влиянием. Происходит увеличение присутствия государства в делах
местного самоуправления в основном идет по пути усиления централизации,
увеличения субординационных отношений. Особенно наглядно это
происходит за счет увеличения числа отдельных государственных
полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления
2
.
Следует подчеркнуть, что правовое регулирование взаимодействия
органов государственной власти и органов местного самоуправления в
регионе осуществляется путем принятия отдельных нормативных правовых
актов. В Республике Крым вопросы осуществления местного самоуправления
регулируются общепризнанными принципами и нормами международного
права, международными договорами Российской Федерации, Конституцией
Российской Федерации, федеральными конституционными законами,
Федеральным законом "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", другими федеральные законы и
нормативные правовые акты Российской Федерации, Конституцией
Республики Крым, и иными муниципальными правовыми актами.
1
Clark G. Theory of local autonomy // Annals of the association of American Geographers,
1984. Vol. 74. N 2. P. 198
2
Батычко В.Т. Муниципальное право Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010 г.
67
В целях организации взаимодействия органов местного
самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных
образований образуются Совет муниципальных образований Республики
Крым и Ассоциация по взаимодействию представительных органов
государственной власти и местного самоуправления Республики Крым.
Органы государственной власти содействуют Совету муниципальных
образований и Ассоциации по взаимодействию представительных органов
государственной власти и местного самоуправления Республики в
реализации ими своих функций, направленных на представление интересов
муниципальных образований в федеральных органах государственной власти
и органах государственной власти, организацию сотрудничества с
общественными объединениями.
Органы государственной власти Республики Крым при решении
вопросов бюджетной обеспеченности муниципальных образований,
наделения органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями и других, касающихся местного самоуправления и
отнесенных к ведению этих органов, должны учитывать особый статус
города федерального значения Севастополя.
Наиболее эффективной формой взаимодействия и учета как
региональных, так и муниципальных интересов является осуществление
права законодательной инициативы органами местного самоуправления в
законодательных (представительных) органах субъектов Российской
Федерации. Согласно п. 1 ст. 6 Федерального закона от 6.10.1999 №184-ФЗ
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации», а также Конституции Республики Крым право законодательной
инициативы в законодательном (представительном) органе государственной
власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему
должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю 35
68
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации), а также органам местного самоуправления.
Несмотря на то, что в соответствии со ст. 12 Конституции органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной
власти, они тесно связаны с ними, взаимодействуя при осуществлении
переданных им государственными органами некоторых властных
полномочий. Весьма важным при этом является определение тех финансовых
ресурсов, которыми каждый уровень власти располагает. Органы местного
самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными
полномочиями с передачей необходимых для их осуществления
материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий
подконтрольна государству.
Ещё одной формой взаимодействия органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и местного самоуправления,
осуществляемого по признаку «сверху вниз», является государственный
контроль местного самоуправления. Он осуществляется федеральными и
региональными органами государственной власти и по объекту контроля
может быть подразделен на два вида:
1. контроль за соблюдением законов;
2. контроль за осуществлением органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий (ст. 19-21 ФЗ №131).
Анализируя государственный контроль местного самоуправления,
следует заметить, что условия и порядок контроля определяются
соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации. При этом непременным условием эффективности контроля
является его адекватность. Как предусмотрено ст. 8 Европейской хартии
местного самоуправления, любой административный контроль над органами
местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы
степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна
значимости интересов, которые это вмешательство должно защитить. Вся
69
деятельность субъектов взаимодействия в различных сферах должна
основываться на строгом, точном и неукоснительном соблюдении
законодательства, регламентирующего организацию взаимодействия органов
местного самоуправления и органов исполнительной власти, компетенцию,
формы и методы работы, а также иные аспекты их деятельности.
Согласно Закону Республики Крым от 15 мая 2014 года «О
государственном Совете Республике Крым – Парламенте Республике Крым»,
контроль за соблюдением и исполнением законов Республики Крым
осуществляется Государственным Советом Республики Крым наряду с
другими уполномоченными органами. Органы государственной власти
осуществляют контроль за осуществлением органами местного
самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за
использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и
финансовых средств. В случае выявления нарушений требований законов по
вопросам осуществления органами местного самоуправления или
должностными лицами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий уполномоченные государственные органы
вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений,
обязательные для исполнения органами местного самоуправления и
должностными лицами местного самоуправления.
Кроме этого, существуют и другие формы взаимодействия двух
уровней власти. Формой взаимодействия является сотрудничество
государственной и местной властей через ассоциации муниципальных
образований. В рамках ассоциации органы местного самоуправления могут
более точно сформулировать и доводить до сведения государственных
органов их общие проблемы. Для государственной власти ассоциация
муниципальных 37 образований – та организация, через которую можно
обращаться одновременно ко всем ее членам и вырабатывать согласованную
политику в отношении местного самоуправления.
70
Важно только, чтобы каждая из властей – государственная и местная –
не выходили за пределы своей компетенции и не вмешивались в чужие
полномочия. Требует рассмотрения проблема взаимодействия органов
местного самоуправления и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации на основе договора или соглашения, заключаемого
между взаимодействующими субъектами.
Федеральное законодательство не содержит норм, прямо
предписывающих такое взаимодействие. Законодательно закреплена
самостоятельность государственной и муниципальной власти в определении
форм реализации своих полномочий, что дает основания для вывода о
допустимости взаимодействия органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления на основе
договора. Между органами государственной власти республики и органами
местного самоуправления муниципальных образований заключен ряд
соглашений о взаимодействии в социально-экономической сфере,
направленных на развитие отдельных областей жизнедеятельности
муниципальных образований и республики в целом.
Так, Постановлением Администрации Бахчисарайского района от
30.11.2017 года № 682, которым регулируется Муниципальная программа
Бахчисарайского района «Программа социальной защиты населения
муниципального образования Бахчисарайский район Республики Крым на
2018-2020 годы»
1
, устанавливается обеспечение своевременного и
качественного исполнения переданных государственных полномочий по
приему граждан, сбору документов, ведению базы данных получателей
социальной помощи и организации социального обслуживания.
В данной программе отмечается, что управление социальной защиты
населения администрации Бахчисарайского района выполняет
1
Постановлением Администрации Бахчисарайского района «Программа социальной
защиты населения муниципального образования Бахчисарайский район Республики Крым
на 2018-2020 годы» от 30.11.2017 года № 682.
71
государственные полномочия по организации деятельности органов
управления системой социальной защиты населения, обеспечивающих
решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания
населения.
Целью программы является улучшение демографической ситуации,
условий и качества жизни детей-сирот, семей с детьми, обеспечение мерами
социальной поддержки отдельных категорий граждан:
- реализация переданных государственных полномочий в сфере
социальной защиты населения, установленных федеральным и
республиканским законодательством;
- реализация мер, направленных на повышение качества и доступности
государственных услуг;
- создание условий для роста благосостояния граждан – получателей
мер социальной поддержки.
Муниципальные бюджетные учреждения социального обслуживания,
осуществляют деятельность, направленную на социальное обслуживание
населения, в том числе по предоставлению мер социальной поддержки
работникам муниципальных учреждений социального обслуживания
населения.
Общий объем финансирования муниципальной программы за счет
средств:
-федеральный бюджет составляет 303847,070 тыс. рублей в том числе:
в 2018 году –97837,878тыс. рублей;
в 2019 году –101337,032 тыс. рублей;
в 2020 году–104672,160 тыс. рублей.
-бюджета Республики Крым составляет 1251540,041тыс. рублей, в том
числе:
в 2018 году – 415110,362 тыс. рублей;
в 2019 году – 416329,278тыс. рублей;
в 2020 году–420100,401 тыс. рублей
72
Принимая во внимание все вышесказанное, можно сделать следующие
основные выводы.
1. Взаимодействие всегда носит конкретный характер. В каждом
отдельном случае в его определении должны быть указаны направления,
формы и принципы взаимодействия сторон, одновременно позволяющие
сделать вывод об эффективности взаимодействия органов местного
самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской
Федерации.
2. Действия взаимодействующих субъектов должны основываться на
законе.
3. Взаимодействие органов местного самоуправления с органами
государственной власти субъектов Российской Федерации не должно
ограничиваться только принципами законности, самостоятельности,
разграничения компетенции.
Анализ нормативной базы позволяет выделить еще ряд принципов, на
основе которых строится взаимодействие органов местного самоуправления
с органами государственной власти субъектов Российской Федерации:
- пропорциональность при распределении финансовых потоков;
- принцип организационной обособленности органов местного
самоуправления от органов государственной власти субъектов Российской
Федерации;
- принцип взаимного согласования принимаемых решений и действий,
затрагивающих интересы друг друга;
- двусторонняя ответственность за соблюдение договоров и
соглашений;
- принцип приоритетности интересов населения, учет исторических и
иных местных традиций.
Таким образом, взаимоотношения между органами государственного и
муниципального управления носят устоявшийся характер, однако существует
необходимость их совершенствования и развития.
73
3.2. Проблемы и основные направления совершенствования
взаимодействия органов государственного управления и местного
самоуправления на территории Республики Крым
При рассмотрении форм и принципов взаимодействия органов
местного самоуправления с органами государственной власти субъектов
Российской Федерации следует отметить, что как таковое взаимодействие
органов государственной власти субъектов Российской Федерации с
органами местного самоуправления является своеобразной закономерностью
формирования и функционирования государства. Чем последовательней и
целенаправленней разработана, и реализована в отдельном государстве
модель взаимодействия его структур, тем эффективнее оно осуществляет
свои задачи. Поэтому вопросы взаимодействия государственных и
муниципальных органов власти – одни из наиболее сложных и важных. От их
правильного решения во многом зависит не только судьба местного
самоуправления в России, но и эффективность самого российского
государства.
Рассматривая взаимодействие органов местного самоуправления с
органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
целесообразно выделять следующие формы взаимодействия: координация и
государственный контроль местного самоуправления. Характерной
особенностью выделяемых форм взаимодействия органов государственной
власти субъектов Российской Федерации с органами местного
самоуправления является их универсальный характер. Такие формы
предназначены для решения тактических и стратегических задач местного
самоуправления в русле государственной муниципальной политики.
Так, Постановлением Администрации Бахчисарайского района от
27.09.2017 №614 утверждается Порядок осуществления муниципального
контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного
значения в границах Бахчисарайского района Республики Крым.
74
В данном Постановлении указывается, что муниципальный контроль
осуществляется за:
– выполнением требований федеральных законов, законов Республики
Крым и муниципальных правовых актов администрацией Бахчисарайского
района по вопросам обеспечения сохранности автомобильных дорог
местного значения;
– исполнением предписаний, выданных органом, уполномоченным на
осуществление муниципального контроля, об устранении выявленных
нарушений в области обеспечения сохранности автомобильных дорог
местного значения.
Целью и задачей муниципального контроля является реализация
полномочий органа местного самоуправления по решению вопросов
местного значения в области обеспечения сохранности автомобильных дорог
местного значения.
Эффективной формой взаимодействия и учета как региональных, так и
муниципальных интересов является осуществление права законодательной
инициативы органами местного самоуправления в законодательных
(представительных) органах субъектов Российской Федерации. Согласно п. 1
ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» право законодательной инициативы в законодательном
(представительном) органе государственной власти субъекта Российской
Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта
Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации), а также
представительным органам местного самоуправления.
Другой формой взаимодействия органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и местного самоуправления,
осуществляемого по признаку «сверху вниз», является государственный
75
контроль местного самоуправления. Рассмотрим отдельные формы
взаимодействия органов государственной власти Республики Крым с
органами местного самоуправления, в том числе Бахчисарайского района.
В 2003 году в России был принят Федеральный закон № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», который стал основой глобальной административной реформы.
С этого времени полномочия органов государственной власти и
муниципального уровня управления стали жестко регламентироваться. Для
многих территорий страны реформа оказалась длительной, сложной и
болезненной. Республике Крым при переходе 2014 года удалось на
начальном этапе купировать некоторые трудности реформы и эволюционным
путем прийти к современной управленческой системе.
Помочь районам, городам и поселкам самоопределиться, организовать
местное самоуправление на каждой территории наиболее эффективно —
стало задачей № 1 республиканской власти. Правоприменительная практика
в муниципалитетах, юридические консультации, разработка методических
рекомендаций – эти направления стали основными в деятельности
учреждения.
Однако после нескольких исследований, проведенных специалистами
учреждения, выяснилось, что консультаций и методических рекомендаций
недостаточно – представителям органов местного самоуправления, которых в
регионе насчитывается порядка четырех тысяч, необходимо
профессионально развиваться, получать дополнительные знания, умения и
навыки.
Так, анализ профессионального состава представителей
муниципального управления показал, что лишь 10% служащих с высшим
образованием учились по профилю «государственное и муниципальное
управление». Наиболее уязвимая часть кадрового состава муниципальной
службы республики – муниципальный служащий поселения. Лишь каждый
третий из них получил высшее образование по гуманитарной, аграрной или