36
Функционирование самостоятельных и независимых органов
публичной власти выступает необходимым атрибутом современного
правового демократического государства
1
.
Выполняя одну из понятий народовластия, существующие органы в
границах страны, а также другие административно-территориальные
образования осуществляют государственные функции от имени народа РФ
2
.
Структура их работы специальному правовому регулированию
направленными нормами муниципального права. Таким образом, становится
возможным полное описание системы муниципальных органов, что разрешит
осуществить логическую методологию научных исследований, также
полноценное представление уровня правоприменительной практики.
Таким образом, можно говорить о призывах о улучшения качества
эффективности понятийного аппарата, который используется в правовых
нормах и определяет формирование концепции органов государственного
управления и местного самоуправления.
Упорядочивая устройство государственной власти, порядок
нормативно-правовых актов, определяет концепцию органов,
осуществляющих ту или иную ориентацию государственной политики. А
также законом или подзаконными актами, направленным на формирование
работы конкретного органа, определяется состав, открывающий их
внутреннее устройство. Поэтому от грамотного механизма построения
модели исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления
и их взаимодействии с органами государственной власти зависит
результативность работы всей системы публичной власти в РФ. Следует
отметить, также что наблюдается прямая зависимость о вышесказанном и
наиболее конкретном выявлении вопросов, связанных с налаживаем
1
Селютина Е.Н., Тихалева Е.Ю., Холодов В.А. Глава муниципального образования в
системе органов местного самоуправления: современные тенденции развития //
Муниципальная служба: правовые вопросы. 2016. № 1. С. 15 - 18.
2
Смоленский М.Б., Колюшкина Л.Ю. Теория государства и права: Учебное пособие. – М.:
Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°»; Ростов н/Д: Наука-Пресс,2007. – 288с.
37
эффективной работы по совершенствованию механизма публичной власти в
РФ
1
.
В научно-исследовательской литературе зачастую можно встретить
существование неразрывной связи органов местного самоуправления и
органов государственной власти, что напрямую связано с заявлением органа
местного самоуправления в своей самостоятельности и независимости от
органов государственного управления при осуществлении и реализации
вопросов, имеющих местных характер.
Например, В.И. Фадеев отмечал: «Местное самоуправление является
важнейшим элементом демократического устройства государства и
общества, системы публичной власти, и это порождает проблемы
определения оптимального сочетания в нем государственных и
общественных начал, формирования эффективного механизма решения
вопросов местного значения с участием населения, взаимодействия местного
самоуправления и государства, местного самоуправления и гражданского
общества»
2
.
Здесь отмечается, то что местное самоуправлениенезависимости от
ракурса рассмотрения будь это российская доктрина или же зарубежная, он
представляется в роли государственного института.
Конституциональные основные принципы государственного и
муниципального управления в РФ представлены:
– целостность форм прямой реализации власти народ;
– целостность типов предоставления власти государством
относительно Федерации в целом и в ее субъектах;
– разнообразие концепций органов местного самоуправления
относительно Федерации в целом и в ее субъектах;
1
Радченко Я. Классификация видов управления // Проблемы теории и практики
управления. - 2015. - №4. - С.92-96.
2
Муниципальное право Российской Федерации : учебник / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. -
3-е изд., перераб. и доп. - М. : Проспект, 2011. - 670 с.
38
– целостность гарантий, предоставляемых государством и местным
самоуправлением;
– разнообразие в типах и видах экономических и социальных позиций
власти государства и местного самоуправления;
– различные инструменты осуществления концепций органов
государственной и муниципальной власти;
– разнообразные модели осуществления власти народом при
государственном и муниципальном управлении.
Понятие самоуправление осуществляется в размере полномочий
субъектов, механизме проработки и выдвижении, и реализации решений,
согласованности, контроле за исполнением решений и отношениях
субординации между центром и субъектами.
Изменения, которые постоянно происходят с законодательством РФ,
все еще сохраняется проблемы в отношениях исполнительно-
распорядительных органов местного самоуправления и органов
государственного управления, которые вследствие неэффективного
функционирования механизма управления оказывают отрицательное влияние
на формирование благоприятного климата в сфере публичной власти.
В федеральном законе об общих принципах организации местного
самоуправления от 1.02.2017 года были внесены поправки и изменения более
чем по 130 федеральными законами.
Среди одной из значимых и ответственных проблем можно отметить
расширение полномочий органов государственного управления субъектов
Российской Федерации в отношении создания исполнительно-
распорядительных органов местного самоуправления, на чем основано
повышенное воздействие публичной власти на органы муниципального
управления.
На фундаменте Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» от
06.10.2003 года была произведена реформа местного самоуправления,
39
которая осуществлялась по принципу общегосударственной концепции
повышения контроля над региональными властями, а также оказанием на них
влияния для повышения их ответственности за работу в сфере социально-
экономической политике
1
.
Таким образом, всем субъектам РФ предоставляется возможность при
реализации федеральных законов определить последовательность создания
органов власти в муниципальном образовании и выявлять их масштаб
полномочий. То есть реально формировать правовой статус главы
муниципального образования и главы администрации. В целом, проведенная
реформа ознаменовалась уменьшением выборных начал местного
самоуправления по отношению к принципу конкурса. Данная реформа
провела расширение полномочий органов государственного управления в
сфере правоотношений.
Резюмируя вышесказанное, отметим, что местное самоуправление
сегодня приобретаем понятие низового уровня государственного управления,
при приводит к уверенному расширению власти государства на
муниципальном уровне и расширению механизмов воздействия на создание
и реализацию работы органов местного самоуправления.
Однако нельзя говорить об отрицательном взаимодействии органов
государственного управления и органов местного самоуправления, поскольку
на сегодня не существует единственного механизма формирования
публичной власти, причем каждое государство является суверенитетом, а
именно он имеет право осуществлятьвласть ирешать какую именно
концепцию применять, применяя лишь на свой ретроспективный анализ и
опыт
2
.
1
Мурзин А. Д. Формирование законодательных основ устойчивого развития
муниципальных территорий // ScienceTime № 5 (17). 2015. С. 283 - 288.
2
Мурзин А. Д. Формирование законодательных основ устойчивого развития
муниципальных территорий // ScienceTime № 5 (17). 2015. С. 283 - 288.
40
Местное самоуправления является механизмом для осуществления
эффективных задач государственного характера, применяя который оно
имеет возможность максимально эффективно найти решение.
Следует отметить, что абсолютно любая проблема публичной власти
состоит в обеспечении и создании благоприятного политического,
социального и финансового и прочее климата для граждан страны и
обеспечения процветания государства в целом. Важной моделью внешнего
формирования общественной жизни, которое направлено на выживание,
оптимизацию и развитие является само государство.
Положения, которые являются фундаментом для наделения и
разграничения полномочий органов государственной власти и органов
местного самоуправления являются взаимосвязанными, так как соблюдении
одних положений является отражением других. И наоборот, при нарушении
концепции одного их положений влечет за собой сбой в системе других.
Данные положения следует разделять:
– конституционные положения;
– положения определяющие взаимоотношения органов
государственной власти и органов местного самоуправления.
Конституциональные положения направлены на разделение власти,
законности, самостоятельности субъектов РФ, на формировании концепции
органов государственной власти, целостной системы органов
исполнительной власти и осуществления принципов разграничения между
ними
1
.
Фундаментом при взаимодействии органов местного самоуправления и
органов государственного управления является положение законности, а
именно применение четкого соблюдения данного положения,
рассмотренного в четкой правовой регламентации общественных отношений,
1
Михеева И.В., Невельская Л.А. Местное самоуправление в России: проблемы и
перспективы правовой регламентации // Государственная власть и местное
самоуправление. 2015. № 3. С. 19 - 25.
41
которые происходят в процессе осуществления взаимодействия органов
муниципального и государственного управления и направлено на
формированиях их результативности
1
.
К специальным принципам, как представляется, следует отнести
принцип функционального различия государственных и муниципальных
органов власти, самостоятельности и равноправия во взаимоотношениях друг
с другом, собственной компетенции, четкого определения полномочий,
ответственности в границах компетенции. Более целесообразным
представляется анализ содержания специальных принципов, как
непосредственно влияющих на эффективность и качество разграничения
полномочий между органами государственной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления.
Суть принципа функционального различия между органами
государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления
заключается в том, что, приступая к разграничению полномочий, прежде
всего, следует учесть функциональные различия между вышеуказанными
органами. Принцип собственной компетенции означает, что органы власти
рассматриваемых уровней наделяются собственной компетенцией
2
.
Принцип четкого определения своих полномочий заключается в том,
что и органы государственной власти субъектов РФ, и органы местного
самоуправления наделяются конкретными полномочиями, т.е. правами и
обязанностями для реализации их компетенции
3
.
Полномочия, которыми наделяются органы власти рассматриваемых
уровней, можно разбить на две группы. К первой группе полномочий
относятся права и обязанности по непосредственному разрешению вопросов,
1
Муниципальное право России.учебник для студентов вузов, обучающихся по
направлению подготовки «Юриспруденция» / под ред. К.К. Гасанова, Е.Н. Хазова, Л.Т.
Чихладзе. М., 2016. - 399 с.
2
Коростелева М.В. Проблемы правового регулирования избрания главы муниципального
образования // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2016. N 3. С. 11 - 14.
3
Мурзин А. Д. Формирование законодательных основ устойчивого развития
муниципальных территорий // ScienceTime № 5 (17). 2015. С. 283 - 288.
42
отнесенных к компетенции того или иного органа власти одного из
рассматриваемых уровней; ко второй группе – права и обязанности,
обеспечивающие процедуру их деятельности.
Методология разграничения полномочий может быть следующая. На
каждый предмет ведения накладывается соответствующая функция,
состоящая из общих и специальных полномочий. Полномочия служат мерой
должного поведения органов, их самостоятельности в выполнении
установленных задач и функций, выражением конкретного вида решений и
юридически значимых действий. Именно через полномочия просматривается
характер взаимоотношений государственных органов субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления.
Принцип ответственности в пределах компетенции указывает на связь
ответственности с компетенцией, ограниченность ее пределами компетенции.
Во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного
самоуправления должна существовать взаимная ответственность, которая
заключается в том, что существует не только ответственность органов
местного самоуправления перед государством, но и ответственность самих
государственных органов.
В данном случае речь идет в первую очередь о юридической
ответственности (коллективной и персональной), хотя применительно к
органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления следует
говорить и о политической ответственности перед населением. Социальная
ответственность основана на формировании и нормативном закреплении
определенных действий субъектов общественных отношений как
обязанностей (должное поведение) и на возможности применения
социального принуждения (в различных формах) в случае невыполнения
этих обязанностей
1
.
1
Останков Д.Б. Проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления в Российской федерации // Современные проблемы науки и образования.
– 2015. – № 2-2.
43
Юридическая ответственность, будучи разновидностью социальной
ответственности, обладает существенными отличиями. Они проявляются в
том, что она урегулирована нормами права; обязанности субъектов
взаимоотношений приобретают значение юридических; принуждение
становится государственно-правовым, включающим в себя санкции;
общественные отношения превращаются в правоотношения. Закрепление
принципа согласованности правовыми средствами, способствует
эффективной совместной деятельности государственных органов
1
.
На практике это осуществляется путем информирования друг друга о
планах работы, проводимых мероприятиях, разрабатываемых документах, а
также путем координации – согласования планов, действий государственных
органов и органов местного самоуправления ради решения общих задач. Для
реализации этих функций органы государственной власти и местного
самоуправления учреждают специальные согласительные или
координационные комиссии, либо сами берут на себя их осуществление. И
наконец, важную роль играет контроль за ходом выполнения согласованных
мероприятий, в ходе которого дается оценка проделанному и
устанавливается соответствие выполненного принятым решениям и
достигнутым соглашениям
2
.
По результатам контроля устраняются отклонения от заданного
состояния или корректируется решение, определяющее это состояние.
Принцип гласности заключается в открытости и публичности отношений,
связанных с взаимодействием государства и органов местного
самоуправления. Должен существовать общественный контроль, гражданам
должен быть обеспечен максимальный доступ к информации о порядке и
1
Коростелева М.В. Проблемы правового регулирования избрания главы муниципального
образования // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2016. N 3. С. 11 - 14.
2
Коростелева М.В. Проблемы правового регулирования избрания главы муниципального
образования // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2016. N 3. С. 11 - 14.
44
формах взаимодействия органов государственной власти и органов местного
самоуправления.
Принцип самостоятельности состоит в том, что органы местного
самоуправления в пределах их компетенции, реализуют свои полномочия
самостоятельно в рамках своих предметов ведения, без вмешательства
других органов.
Данный принцип самостоятельности местного самоуправления не
исключает контроль со стороны государства за их деятельностью.
Следующий по важности принцип взаимодействия — это принцип
целесообразности. Взаимодействие между органами государственной власти
и местным самоуправлением должно иметь определенное значение,
направляться на реализацию общегосударственных целей. Этот принцип
выражается в соблюдении общегосударственных интересов на всех уровнях,
закреплении этих интересов на законодательном уровне. Нарушение данного
принципа взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления, приводят к тому, что органы местного самоуправления не
могут успешно реализовывать свои полномочия, возникают разногласия на
государственном и муниципальном уровне.
Принцип обеспеченности ресурсами заключается в обеспечении
органов местного самоуправления экономическими, человеческими,
правовыми, информационными и иными ресурсами, которые необходимы им
для реализации возложенных на эти органы, переданные государством и
относящихся к предметам их ведения задачи.
Принцип обычно закрепляется законодательно, при этом учитывается,
что государство должно заботится не только о выделении необходимых
ресурсов, но и о наличии этих ресурсов в количестве, необходимом для
эффективного функционирования всех областей местного самоуправления.
Сущность принципа невмешательства муниципальных образований в дела
друг друга состоит в том, что должны создаваться такие условия, при
45
которых компетенция одного муниципального образования заканчивается
там, где начинается компетенция другого муниципального образования.
Наличие данного принципа, означает независимость местного
самоуправления не только от государственной власти, но и от вмешательства
других равных по статусу органов муниципальной власти. Суть принципа
равноправия состоит в том, что органы государственной власти и местного
самоуправления выступают во взаимоотношения как равноправные субъекты
права, а также в том, что органы местного самоуправления различных уровня
равноправны между собой
1
.
Гарантированность этого принципа позволяет минимизировать
различия в установлении объема полномочий каждого конкретного
муниципального образования.
Исходя из всего изложенного представляется, что сама по себе модель
встраивания местного уровня публичной власти в систему государственной
власти не является сугубо негативным явлением, однако этот процесс должен
сопровождаться грамотным правовым оформлением
2
.
Учитывая, что такое «встраивание», как представляется, исходит из
объективных потребностей практики и невозможности в специфических
сложных российских условиях (обусловленных протяженностью территории,
ее неравномерным заселением, факторами экономического и
демографического характера и т.д.) иного эффективного решения задач,
которые стоят перед публичной властью, выходом из сложившейся ситуации
должна быть такая настройка правовой системы государства, которая не
будет служить прокрустовым ложем, в которое уже не умещаются
фактически складывающиеся общественные отношения.
А именно можно предположить, что в перспективе целесообразно
проведение конституционной реформы, в рамках которой должна быть
1
Краснов А.А. Система муниципального управления / А.А. Краснов. СПб: Лидер. 2015. С.
79—84.
2
Краснов А.А. Система муниципального управления / А.А. Краснов. СПб: Лидер. 2015. С.
79—84.