45
конца жизни был обеспечен «тяжелой руководящей работой», за которую
имел не только высокое материальное обеспечение, особое положение в
обществе, но и высокие государственные награды.
Номенклатура сохраняла свойства «одностороннего действия» в
карьерном росте, обеспечивала права, наделяла управляющий слой
непогрешимостью в принятии решений.
Второй этап в историческом плане и совсем короткий во времени, но со
стратегическими изменениями в системе государственного управления
страны и общества – с 1991 г. и до настоящего времени. Провозглашена
демократия, многопартийная система, право свободы выбора, возможность
развития бизнеса при равенстве различных видов собственности и т.д.
фактически не привел к народовластию (как определено Конституцией РФ) и
эффективному взаимодействию высших и низших ветвей государственной
власти. Вместо термина «номенклатура» был «внедрен» новый термин
«политическая элита», которая получает власть формально свободными
выборами и осуществляет управление государством в своих интересах и в
интересах олигархов.
Государственный и общественный строй - новый(олигархический
капитализм), а управление – старое («номенклатурное»), управленцы как
«вверху», так и на местах - в основном из состава номенклатуры 80-х годов
прошлого века.
2.2. Анализ реформирования системы правовых и административных
основ взаимодействия органов муниципального управления и
государственной власти
В условиях системных трансформаций, обеспечивающих реализацию
конституционных принципов демократического, правового, социального
государства, реформа системы государственного управления и местного
самоуправления - это сложный процесс парадигмального обновления сети
46
представительных каналов и центров принятия решений, в основе которой
лежит необходимость формирования эффективного института публичной
службы, его институционального, законодательно-правового,
административно-правового и функционального обеспечения.
Глобальная мировая тенденция к децентрализации, гражданской
ответственности и личной свободе находит свое отражение и в современном
российском государстве на этапе динамических, прогрессивных
общественно-политических трансформаций.
Популяризация демократических ценностей, широкое использование
населением своих социальных и гражданских свобод, индивидуальная и
групповая ответственность на основе мировых приоритетов - это основа
развития современных демократических обществ и залог необратимости
прогрессивных социально-политических изменений в России.
Основные векторы Концепции долгосрочного социально-
экономического развития (КДР) Российской Федерации до 2020 года
(Стратегия 2020) систематизированы на рис. 2.
Согласно указанных Стратегией 2020 векторов развития, одно из
важных мест занимает реформа публичной службы и оптимизация системы
органов государственной власти, предусматривающая уход от
централизованной модели государственного управления, самодостаточность
местного самоуправления и построение эффективной системы
территориальной организации власти в России.
В соответствии с новой моделью децентрализации власти
территориальные общины самостоятельно должны решать вопросы местного
значения, своего благосостояния и нести ответственность за развитие всей
страны. Такой выбор в полной мере соответствует реализации положений и
принципов Европейской хартии местного самоуправления.
Новая парадигма государственного управления и местного
самоуправления основывается на понятии демократического гражданства не
47
меньше, чем на понятии конституционализма, парламентаризма, гласности в
условиях общественно-политических изменений.
Рисунок 2. Основные направления и приоритеты КДР РФдо 2020 года
Источник: составлено автором на основании
1
.
Местное самоуправление в системе государственной власти является
организующей силой общества, поскольку, способствуя осуществлению
управления государством, предотвращает хаос в стране. Поэтому сегодня
одной из задач государственной политики в сфере государственного
управления является обеспечение органов государственной власти и
местного самоуправления честными, компетентными,
высокопрофессиональными, законопослушными, инициативными,
1
Основные положения стратегии устойчивого развития России / Под ред. А.М. Шелехова.
М.: Инфра-М, 2018. – С. 5-7.
Вектор
развития
•обеспечение устойчивого развития государства, проведение структурных
реформ и, как следствие, повышение стандартов жизни
Вектор
безопасности
•обеспечение гарантий безопасности государства, бизнеса и граждан,
защищенности инвестиций и частной собственности
Вектор
ответственнос-
ти
•предоставление гарантий, что каждый гражданин, независимо от расы, цвета
кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола, этнического и
социального происхождения, имущественного положения, места жительства,
языковых или других признаков, будет иметь доступ к высококачественному
образованию, системе здравоохранения и другим услугам в государственном и
частном секторах
Вектор
гордости
•обеспечение взаимного уважения и толерантности в обществе, гордости за
собственное государство, его историю, культуру, науку, спорт
48
патриотически настроенными управленческими кадрами нового типа,
способными наладить успешное взаимодействие ветвей власти для решения
назревших общегосударственных, региональных и муниципальных проблем.
В условиях реформирования системы государственной службы и
местного самоуправления возрастает ответственность кадровых служб за
формирование высококвалифицированного аппарата исполнительной власти,
эффективное использование кадрового потенциала государственных органов.
Среди приоритетных задач Правительства РФ до 2020 г. предусмотрен
ряд мер по децентрализации финансовой системы, укреплению материальной
и финансовой основы местного самоуправления, совершенствованию
подходов по подготовке, оценке и отбору инвестиционных программ и
проектов регионального развития, которые реализуются счет средств
федерального бюджета, содействию продуктивной занятости на рынке труда,
разработке проекта методики развития кластеров и определению смарт-
специализаций регионов
1
.
Однако, как показывает анализ документа, вопросы кадрового и
административно-правового обеспечения реформы государственного
управления и местного самоуправления не нашло своего отражения и среди
основных задач регионального развития.
В то же время, несмотря на большое количество научных работ,
посвященных теоретическим и прикладным аспектам государственной
политики, современные процессы модернизации и реформирования страны
требуют создания эффективной системы правового и административного
взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления,
включающей совокупность институтов и организационных структур,
осуществляющих целостное управления процессами государственного
управления.
В теоретико-методологическом обобщении и системном анализе
сегодня нуждаются раскрытия сущности влияния глобализационных
1
См.: Основные положения стратегии устойчивого развития России. – С. 27-34.
49
процессов на состояние реформирования и развития системы
административного и правового взаимодействия органов государственного
управления и местного самоуправления, а также поиска эффективных путей
ее кадрового обеспечения.
В связи с изложенным выше, необходимо акцентировать внимание на
проблемах, которые с точки зрения реформы государственного управления и
местного самоуправления, требуют безотлагательного решения.
Первоочередным, прежде всего, является вопрос надлежащего
обеспечения административных и организационно-правовых основ
реформирования государственного управления и местного самоуправления.
На национальном уровне разрабатываются меры по созданию новой
нормативно-правовой базы реформирования местного самоуправления с
ориентацией на полномасштабную реализацию его прав и функций с
привлечением отечественных и международных экспертов.
Такая нормативно-правовая основа является восходящей платформой
для системного реформирования государственного управления, а также
модернизации службы в органах местного самоуправления. С одной стороны,
обновленная законодательная и нормативно-правовая база позволит
определить принципиально новое содержание деятельности и сущность
территориальной организации власти в России и определит основные
направления и средства их формирования и взаимодействия.
Кроме того, это даст возможность обосновать концептуальную идею по
построению отечественной модели административного-правового
взаимодействия государственного управления и местного самоуправления.
Учитывая системный и длительный во времени характер
реформирования государственного управления и местного самоуправления,
обеспечение эффективного их административно-правового взаимодействия
не может быть ситуативным. Оно должно быть четко спланированным,
организованным, базироваться на должной правовой основе, исходить из
потребностей формирования законодательной базы по вопросам
50
деятельности органов местного самоуправления и органов исполнительной
власти на новой территориальной основе с определением их полномочий и
ресурсного обеспечения. Все это является одной из главных предпосылок
осуществления эффективной, системной, слаженной работы всех
структурных элементов этой системы в условиях реформирования изменений
в местном самоуправлении и территориальной организации власти в России.
По нашему мнению, роль нормативно-правового обеспечения в
реформировании публичной администрации на региональном и местном
уровне неуклонно растет. Деятельность и взаимодействие ответственных и
открытых институтов государственной власти и местного самоуправления
должны быть четко регламентированы правовыми нормами, урегулированы
механизмами отбора и привлечения к научной, консультативной,
организаторской, коммуникативной, практической и другой работе
специалистов, которые имеют соответствующие профессиональные знания,
компетенции и готовность к реформаторской работе.
Высокая способность институтов государственной власти позволит
сформировать надлежащий уровень доверия к власти людей и существенно
повысить их благосостояние на основе внедрения одинаковых стандартов и
норм. Это является основой построения качественного модернизированного
правового и административного взаимодействия органов государственного и
местного управления.
В конце концов, стоит, по нашему мнению, разработать новую
Концепцию стратегии государственной кадровой политики с учетом
необходимости концептуализации идей, положений и уточнения понятий и
формирования принципиально новых подходов к вопросам взаимодействия
различных ветвей власти в условиях глобализационных процессов. При
разработке Концепции следует учитывать зарубежный опыт, в частности, в
системе органов государственного управления большинства зарубежных
государств на примере стран США, Японии, Германии, Европейского
Союза.
51
Подводя общий итог, отметим, что предлагаемый выше подход будет
необходимым условием обеспечения сбалансированности в работе,
ускорения разработки и принятия предусмотренных Стратегией 2020
нормативно-правовых и законодательных актов, необходимых для
формирования новой системы административного устройства и новой
модели территориальной организации власти, а также проведение
информационно-просветительской работы, социологических исследований
по проблемам институционального реформирования органов
государственной власти и органов местного самоуправления, а также
осуществления мониторинга этих реформ.
2.3. Современное состояние правового и административного
взаимодействия органов государственного и муниципального управления
Прежде всего, следует отметить тот факт, что Конституция РФ,
регулируя механизм государственного управления, не содержит главу, прямо
посвященную исполнительной власти. Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФ
исполнительная власть в нашей стране осуществляется Правительством РФ.
1
Однако следует отметить, что данная норма не может толковаться
ограничительно. Правительство РФ является высшим, но не единственным
органом государственной власти в России, осуществляющим
исполнительную власть. Ее осуществляет система органов, которые
находятся в иерархической зависимости. Это - одна из главных особенностей
исполнительной власти.
В Конституции РФ содержатся термины «система исполнительной
власти» (ч. 2 ст. 77) и «структура федеральных органов исполнительной
власти» (ч. 1 ст. 112).
2
Данные понятия являются близкими, но не
тождественными. Их можно соотнести следующим образом: система органов
1
См.: Конституция РФ.
2
См.: Там же.
52
исполнительной власти представлена Правительством РФ, федеральными
министерствами и ведомствами, а структура органов исполнительной власти
представлена конкретными органами исполнительной власти, входящими в
систему исполнительной власти. В формировании структуры и системы
федеральных органов исполнительной власти определяющая роль
принадлежит Президенту РФ, данные вопросы законодательно не
закреплены. Посредством указов Президентом РФ устанавливается структура
федеральных органов исполнительной власти, вносятся изменения в нее.
Наряду с этим, полномочия и функции федеральных органов исполнительной
власти могут быть установлены не только актами главы государства, но и
федеральными законами, постановлениями Правительства РФ.
Орган исполнительной власти является государственным учреждением,
наделенным относительной долей самостоятельности, структурной
организации, характеризуемое наличием государственно-властных
полномочий распорядительно-исполнительного характера и действующим в
пределах конкретной территории.
Для органа исполнительной власти характерно наличие следующих
признаков:
- представляет собой государственное учреждение;
- наряду с органами судебной и законодательной власти является
элементом системы органов государственной власти (государственного
аппарата);
- характеризуется наличием полномочий государственно-властного
характера;
- занимается решением задач, определенных государством;
- наделен соответствующими компетенциями;
- его деятельность отличается исполнительно-распорядительным
подзаконным характером;
- деятельность осуществляется организованным коллективом людей
(государственных служащих);
53
- занимается осуществлением управленческой деятельности в
соответствии с предметной специализацией;
- занимается осуществлением деятельности в различных формах
(правотворческой, правоприменительной, договорной);
- распоряжается широким арсеналом способов и средств
осуществления деятельности;
- характеризуется структурой, внутренней организацией;
- характеризуется административной правосубъектностью;
- осуществляет деятельность в пределах определенных территорий;
- является подконтрольным и подотчетным органам представительной
власти по конкретным вопросам, а также вышестоящим органам
исполнительной власти.
Административная правоспособность (правосубъектность) органов
исполнительной власти начинается в момент обретения юридической силы
(издания)правовых актов относительно их образования с закреплением
компетенций и оканчивается ввиду их ликвидации.
Система федеральных органов исполнительной власти состоит из
министерств Российской Федерации (федеральных министерств) и иных
федеральных органов исполнительной власти (государственных комитетов
Российской Федерации, федеральных комиссий России, федеральных служб
России, российских агентств, федеральных надзоров России, а также
Управления делами Президента Российской Федерации).
Общие признаки, характерные для правового положения
государственных комитетов и федеральных министерств, можно
систематизировать следующим образом:
- их перечень устанавливает Президент РФ;
- они являются центральными органами исполнительной власти и
осуществляют свою деятельность в соответствии со своей компетенцией в
государственных масштабах;
54
- большинство их осуществляет деятельность под непосредственным
руководством Правительства РФ;
- положения о федеральных министерствах, государственных
комитетах утверждает Президент либо по его поручению Правительство РФ;
- министров и председателей государственных комитетов назначает
Президент РФ;
- государственные комитеты и министерства наделены определенной
долей самостоятельности при осуществлении взаимоотношений с
нижестоящими однопрофильными органами, между собой, Правительством,
соответствующими органами других ветвей власти.
Структура центрального органа исполнительной власти представлена
на рис. 3.
Рисунок 3. Структура центрального органа государственной исполнительной
власти
Источник: составлено автором
Территориальные органы ведомств и министерств Российской
Федерации являются элементами системы органов исполнительной власти
Российской Федерации. Они осуществляют свою деятельность под
руководством соответствующих центральных органов федеральной
исполнительной власти. Вопросы осуществления деятельности
территориальными органами, находящиеся в компетенции субъектов
Руководство (руководитель, его заместители, коллегия, комитет, ведомственные
научные и иные советы)
Производственные структурные подразделения, которые руководят службами,
непосредственно выполняющими определенные задачи
Штабные подразделения, занимающиеся внутриорганизационной
деятельностью в рамках ведомства (управления бухгалтерского учета, кадров)