35
На практике это делается путем информирования друг друга о
разрабатываемых планах работы, мероприятиях и документах, а также путем
согласования и координации планов и действий органов государственной
власти и местного самоуправления по решению общих проблем.
Для осуществления этих функций органы государственной власти и
местного самоуправления создают специальную согласительную комиссию или
координационную комиссию, либо сами берут на себя их выполнение. Наконец,
важную роль играет мониторинг хода выполнения согласованных мероприятий,
в ходе которого оценивается и устанавливается соответствие выполненных
принятых решений достигнутым договоренностям. По результатам
мониторинга устраняются отклонения от заданного состояния или
корректируется решение, определяющее это состояние
55
.
Принцип прозрачности – это открытость и гласность отношений,
связанных с взаимодействием органов государственной власти и местного
самоуправления. Здесь должен быть общественный контроль, а гражданам
должен быть обеспечен максимальный доступ к информации о порядке и
формах взаимодействия органов государственной власти и органов местного
самоуправления
56
.
Принцип независимости заключается в том, что органы местного
самоуправления в пределах своей компетенции осуществляют свои полномочия
самостоятельно в пределах своей компетенции, без вмешательства других
органов. Этот принцип независимости местного самоуправления не исключает
государственного контроля за их деятельностью.
Следующий важнейший принцип взаимодействия – это принцип
целесообразности. Взаимодействие органов государственной власти и местного
самоуправления должно иметь определенное значение и быть направлено на
реализацию общегосударственных целей. Этот принцип выражается в
соблюдении национальных интересов на всех уровнях, обеспечении этих
55
Павлов К.М. Выбор оптимальной модели местного управления // Общество и экономика. − 2017. – №5. – С.
62.
56
Васильев В.И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности // Журнал
российского права. – 2015. – №9. – С. 74.
36
интересов на законодательном уровне. Нарушение этого принципа
взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
приводит к тому, что органы местного самоуправления не могут успешно
осуществлять свои полномочия, а на государственном и муниципальном
уровнях возникают разногласия
57
.
Принцип ресурсной обеспеченности заключается в обеспечении органов
местного самоуправления экономическими, кадровыми, правовыми,
информационными и иными ресурсами, необходимыми им для реализации
возложенных на эти органы задач, переданных государством и относящихся к
субъектам их компетенции. Этот принцип обычно закрепляется в
законодательстве, при этом учитывается, что государство должно заботиться не
только о выделении необходимых ресурсов, но и о наличии этих ресурсов в
объеме, необходимом для эффективного функционирования всех сфер местного
самоуправления
58
.
Суть принципа невмешательства муниципалитетов в дела друг друга
заключается в том, что должны быть созданы условия, при которых
компетенция одного муниципалитета заканчивается там, где начинается
компетенция другого муниципалитета. Существование этого принципа
означает независимость местного самоуправления не только от
государственной власти, но и от вмешательства других равноправных
муниципальных органов власти
59
.
Суть принципа равенства заключается в том, что органы
государственной власти и местного самоуправления выступают в отношениях
как равноправные субъекты права и что органы местного самоуправления
различных уровней равны между собой. Гарантия этого принципа позволяет
57
Кудрявцев В.В. Право граждан на участие в избрании главы местной администрации в контексте принципа
гласности в местном самоуправлении // Государственная власть и местное самоуправление. – 2016. – №1. – С.
34.
58
Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. – М., 2018. – С. 74.
59
Шумянкова Н.В. Муниципальное управление. – М., 2015. – С. 56.
37
свести к минимуму различия в определении объема полномочий каждого
конкретного муниципального образования
60
.
Таким образом, рассмотрено обеспечение взаимодействия органов
государственного и муниципального управления при принятии и исполнении
решений. Далее необходимо провести анализ среды взаимодействия органов
государственного и муниципального управления.
60
Левоненкова Т.А. Органы государственной власти и местного самоуправления в предупреждении и
ликвидации чрезвычайных ситуаций // Журнал российского права. – 2015. – №1. – С. 152.
38
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СРЕДЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО
УПРАВЛЕНИЯ
2.1. Характеристика системы взаимодействия органов государственного и
муниципального управления
Анализ среды взаимодействия органов государственного и
муниципального управления будет проведен на примере органов
государственной власти Ростовской области и Администрации города
Волгодонска.
Ростовская область – субъект Российской Федерации на юге
европейской части России, входит в состав Южного федерального округа.
Административный центр – город Ростов-на-Дону
61
.
Губернатор Ростовской области возглавляет исполнительную
государственную власть и является высшим должностным лицом области.
Высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной
власти Ростовской области является Правительство Ростовской области.
В структуру Правительства Ростовской области входят члены
Правительства Ростовской области и аппарат Правительства Ростовской
области. Правительство Ростовской области возглавляет систему органов
исполнительной власти Ростовской области. Областные органы
исполнительной власти осуществляют координацию и регулирование
деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), а также
разрешительные, контрольные и надзорные функции
62
.
Волгодонск – город в Ростовской области России. Образует
муниципальное образование со статусом городского округа Город
Волгодонск
63
.
61
Официальный портал Правительства Ростовской области [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://volgodonskgorod.ru/ (дата обращения: 10.05.2020).
62
Там же (дата обращения: 10.05.2020).
63
Администрация города Волгодонска [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://volgodonskgorod.ru/ (дата
обращения: 10.05.2020).
39
Администрация города Волгодонска – исполнительно-
распорядительный орган в системе местного самоуправления
64
.
Органы Администрации города Волгодонска
65
:
1. Департамент труда и социального развития.
2. Комитет по управлению имуществом
3. Комитет по физической культуре и спорта.
4. Отдел ЗАГС.
5. Отдел культуры.
6. Управление здравоохранения.
7. Управление образования.
8. Финансовое управление города Волгодонска.
В первую очередь, необходимо акцентировать внимание на том, что
согласно действующему в РФ законодательству Конституция Российской
Федерации предусматривает все права на самостоятельное образование и
формирование органов государственной власти
66
. Аналогичную формулировку
(в статье 17 части 3) закрепляет и Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации»
67
.
Все регионы имеют в полном объеме все соответствующие права на
формирование системы органов, утвержденной основами конституционного
строя России, с учетом и соблюдением их особенностей в соответствии с
целями управления.
Структура исполнительных органов государственной власти в субъекте
Российской Федерации определяется высшим должностным лицом в этом
субъекте, руководствуясь его уставом и Конституцией РФ.
64
Администрация города Волгодонска [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://volgodonskgorod.ru/ (дата
обращения: 10.05.2020).
65
Там же (дата обращения: 10.05.2020).
66
Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/ (10.05.2020).
67
Официальный портал Правительства Ростовской области [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://volgodonskgorod.ru/ (дата обращения: 10.05.2020).
40
На сегодняшний день в Ростовской области система и структура
исполнительной власти базируется на положениях Конституции РФ и
регулируется ими, а также нормативно-правовыми актами, регулирующими
основы определения правового статуса и организации любых отношений между
органами власти в рамках правового поля.
Система органов исполнительной власти в Ростовской области была
сформирована в соответствии с действующим на сегодняшний день в России
законодательством, согласно которому все субъекты имеют законные права на
самостоятельное формирование системы органов исполнительной власти
исходя из собственных потребностей и интересов, но, с другой стороны,
дальнейший анализ дает возможность установить тот факт, что органы
исполнительной власти весьма разнообразны
68
.
В то же время определенные звенья общей структуры органов в
Ростовской области фактически дублируют одни и те же или сходные функции,
что, думается, свидетельствует о необходимости оптимизации их работы.
Для практического понимания данной ситуации целесообразным
видится рассмотреть пример функционирования службы государственного
строительного надзора в Ростовской области и Администрации города
Волгодонска. Службы в Волгодонске являются органами исполнительной
власти, осуществляющими функции в сфере надзора и контроля. Эта служба
осуществляет надзор и контроль за тем, как выполняются требования
российского законодательства в целом и Ростовской области, в частности, как
функционируют объекты капитального строительства в Ростовской области,
как выдаются разрешения на такое строительство с последующим введением
этих объектов в эксплуатацию
69
.
В целом, вопрос относительно конкретных форм надзора и контроля
службы капитального строительства Ростовской области как автономного
68
Официальный портал Правительства Ростовской области [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://volgodonskgorod.ru/ (дата обращения: 10.05.2020).
69
Там же (дата обращения: 10.05.2020).
41
(независимого) органа. Регламент наделяет его полномочиями по капитальному
строительству и прямо указывает на это.
Таким образом, определяется, что вышеперечисленные службы
осуществляют практически идентичные полномочия – контроль за
соблюдением законодательства в сфере градостроительства, а именно контроль
за объектами капитального строительства. Тогда решение, принятое местным
самоуправлением относительно разделения этих полномочий, совершенно
непонятно.
Думается, что подобные инциденты приводят, прежде всего, к тому, что
растет бюрократический аппарат, необоснованно увеличиваются расходы
бюджета региона, которые направлены на обеспечение материальных средств и
ресурсов для непосредственного осуществления перечисленных выше функций
одновременно двумя органами исполнительной власти. Кроме того, думается,
что очень важно, чтобы почти все министерства в своих подведомственных
структурах имели десяток учреждений различного типа.
Таким образом, вполне можно поставить вопрос о непомерно и
неоправданно высокой численности работников исполнительного аппарата и
государственных служащих в Администрации города Волгодонска. А в
нынешних условиях оптимизация структуры исполнительной власти в
рассматриваемом регионе с целью сокращения бюджетных расходов на
практике означает – вызвать судебные споры и разбирательства.
Отдельно следует отметить низкую эффективность работы очень
большого количества государственных служащих в Администрации
Волгодонска. К сожалению, в подавляющем большинстве случаев как младшие
сотрудники, так и руководство абсолютно не имеют представления об
эффективности управленческой работы в исполнительных органах. Это, в свою
очередь, приводит к непрофессионализму, практически полному отсутствию
управленческих навыков, что порождает ряд существенных ошибок и
недовольство среди населения Волгодонска.
42
В организации государственной власти и местного самоуправления
признается, что все это исходит от народа, осуществляется в формах прямой
демократии, то есть гражданами или органами публичной власти, избранными
народом и производными от органов, избранных народом.
Идентичность всей власти в стране, народа отражена в начале
Конституции (в статье 3)
70
. Таким образом, понимая ведущую роль органов в
осуществлении власти, необходимо исходить из первичного – прежде всего, это
народ, обладающий властью, и если осуществление власти возложено на
органы, то это не должно отстранять народ от власти – часть 2 статьи 3
Конституции Российской Федерации гласит: «народ осуществляет свою власть
непосредственно и через органы государственной власти и органы местного
самоуправления»
71
.
В совокупности статьи 1, 3, 10, 11 и 12 Конституции Российской
Федерации предполагают единство сущности публичной власти, принципов ее
организации и деятельности
72
. Однако эти две разновидности публичной власти
и Федеративной организации государства, специфика регионализма, местного
самоуправления предполагают особенности построения структур публичной
власти, наличие различных организационных форм ее реализации.
Наличие в Конституции РФ статей 71, 72, 73 позволяет говорить о
разделении власти в государстве по уровням «центр – регионы России». И,
казалось бы, то, что зафиксировано в статье 71, должно считаться
исключительной юрисдикцией Российской Федерации
73
.
Однако Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» позволяет России перенести осуществление федеральных
70
Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/ (10.05.2020).
71
Там же (дата обращения: 10.05.2020).
72
Там же (дата обращения: 10.05.2020).
73
Там же (дата обращения: 10.05.2020).
43
полномочий на уровень субъектов Российской Федерации
74
. Естественно, что
субъекты Российской Федерации могут создавать свои собственные структуры
и органы для осуществления соответствующих полномочий.
В свою очередь, закон исходит из контроля Федерации за
осуществлением переданных (делегированных) полномочий, а при
необходимости и их изъятия обратно в ее юрисдикцию. Естественно, это влияет
на судьбу институциональных возможностей Ростовской области как субъекта
Российской Федерации и, соответственно, на структуру власти.
Еще одним аспектом является то, что нынешняя структура власти
характеризуется наличием внушительного количества подразделений
федеральных органов исполнительной власти, действующих на территории
Ростовской области. Конституция Российской Федерации допускает это – в
соответствии с частью 1 статьи 78, федеральные органы исполнительной власти
могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих
должностных лиц для осуществления своих полномочий
75
. Но таких
федеральных структур в Ростовской области, как и в других субъектах
Российской Федерации, чрезвычайно много, и их количество превышает
количество органов субъектов Российской Федерации по вопросам их
собственной компетенции.
В свое время даже был издан Указ Президента РФ от 2 июля 2005 года
№773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных
органов федеральных органов исполнительной власти». Президент наделил
главу субъекта Российской Федерации полномочиями по организации
взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти
Ростовской области и территориальных органов МВД России, МЧС России,
Министерства юстиции России, Федеральной службы исполнения наказаний,
74
Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ
[Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/(10.05.2020).
75
Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/ (10.05.2020).
44
судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов
исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства Российской
Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных
этим министерствам
76
.
В соответствии со ст. 2 настоящего Указа руководитель федерального
органа исполнительной власти, за исключением ряда департаментов, до
принятия решения о назначении руководителя территориального органа
федерального органа исполнительной власти согласовывает кандидатуру на эту
должность с руководителем органа исполнительной власти Ростовской
области
77
.
Необходимо оставить так называемые «силовые» и стратегические
структуры в исключительной федеральной юрисдикции, отдать все остальное
Ростовской области как субъекту Российской Федерации и при этом сохранить
вертикаль управления. Статья 78 Конституции РФ имеет свою часть, в которой
сказано, что федеральные органы исполнительной власти могут по
согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации передавать им осуществление части своих полномочий, если это не
противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам
78
.
Исходя из этого положения, возможно введение более гибких форм
отношений между центром и Ростовской областью. Кроме того, он будет
соответствовать статье 72 Конституции Российской Федерации, которая
указывает на существование большого круга сфер совместного ведения
Российской Федерации и субъектов РФ
79
.
В реальной жизни происходит взаимодействие органов исполнительной
власти Ростовской области по этим направлениям с органами исполнительной
власти субъектов Федерации. Конституция РФ в целом и в частности статья 76
76
Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от
02.07.2005 №773 [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/
(10.05.2020).
77
Там же (дата обращения: 10.05.2020).
78
Там же (дата обращения: 10.05.2020).
79
Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/ (10.05.2020).