35
независим от органов местного самоуправления и общественных
объединений
1
.
Единство и централизация органов прокуратуры. Сущность этого
принципа состоит в том, что органы прокуратуры образуют единую
целостную систему и действуют по правилу подчинения нижестоящих
прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Вся система
прокуратуры стоится на основании единых принципов, подчинено единому
законодательству, стремится к достижению общих целей, ищет пути для
решения общих задач. Помимо этого, прокуроры, участвующие в
рассмотрении уголовных и иных дел наделены равными правами и
соответственно несут, одинаковые обязанности. В качестве примера можно
привести тот факт, что при реализации надзора за исполнением законов
органами, выполняющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и
предварительное следствие, участие при рассмотрении в судах уголовных и
гражданских дел, все прокуроры обладают сходными полномочиями,
закрепленными в процессуальном законодательстве и законе «О Прокуратуре
РФ»
2
.
Гласность прокурорского надзора, принцип, закрепленный в п. 2 ч.2
ст.4 Закона «О Прокуратуре РФ». Его специфическая черта состоит в том,
что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия гласно в той мере, в
какой это не опровергает требования законодательства РФ об охране прав и
свобод граждан и к тому же о государственной тайне и иной, охраняемой
законом. Также органы прокуратуры предоставляют информацию
федеральным органом государственной власти субъектов РФ, органам
местного самоуправления, а также информируют население о состоянии
законности
3
.
1
Андреева О.И., О.В. Воронин. Правоохранительные органы: учебник / Томск:
Издательство научно-технической литературы. - 2016. – С 52.
2
Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации: Фед. закон
от 17.01.1992 N 2202-1 в ред. фед. закона от 27.12.2018 // Официальный интернет портал
правовой информации www.pravo.gov.ru, (дата обращения 01.04.2020)
3
Поляков М. П. Правоохранительные органы: курс лекций / М.: Юрайт.- 2018. – С 36.
36
Стоит отметить, что на основе принципа гласности построены многие
формы методов прокурорского надзора. Среди них можно выделить:
проверку состояния законности на поднадзорных объектах и
государственных структурах, рассмотрение жалоб и заявлений, принесение
протестов и представлений, участие в рассмотрении гражданских и
уголовных дел.
В дальнейшем очень важно усиливать, поддерживать централизацию,
единство и независимость прокуратуры, искать новые пути для ее развития и
совершенствования работы, опираясь, прежде всего на действующие
принципы, основанные на демократических началах.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что деятельность
прокуратуры играет ключевую роль в соблюдении и гарантировании прав и
свобод человека. Данные принципы, закрепленные в законодательстве
государства, и подтверждают эту правозащитную роль. Именно благодаря
реализации этих принципов прокурорский надзор является действенным и
эффективным инструментом демократического государства,
способствующим поддержанию порядка в обществе и формированию
правового государства
37
ГЛ А В А 2 . КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ И
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПРОКУРАТУРЫ РФ
2.1 Прокурорская деятельность как форма государственной
деятельности по защите прав и свобод гражданина в России
В соответствии со ст. 2 Конституции РФ признание, соблюдение и
защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Она
реализуется, в частности, в деятельности органов прокуратуры. Одной из
целей прокурорской деятельности является защита прав и свобод человека и
гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства
(ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», далее -
Закон о прокуратуре).
Так, например, осуществляя контрольно-надзорные полномочия в
отношении федеральных органов исполнительной власти, Президент РФ,
усмотрев в принятых соответствующими органами нормативно-правовых
актах нарушение прав и свобод гражданин, вправе отметить постановление
или распоряжение Правительства РФ, как противоречащее Конституции или
положениям федерального законодательства.
Схожее полномочие предусматривается и в отношении надзора за
правотворческой деятельностью региональных органов исполнительной
власти, акты которых могут быть приостановлены Президентом при наличии
признаков нарушения прав и свобод граждан, вплоть до решения
соответствующего вопроса судом в установленном порядке
1
.
Современные исследователи выделяют ряд характерных для
прокуратуры признаков, которые находят выражение в следующих
положениях:
1. Прокуратура не несет законодательных, судебных и
административных функций.
1
Кириллова, Н. П. Прокурорский надзор / Н.П. Кириллова. - М.: Издательский дом Санкт-
Петербургского государственного университета, Издательство юридического факультета
Санкт-Петербургского государственного университета, 2017. – С 28.
38
2. Главная цель прокуратуры - не допускать нарушения современного
законодательства.
3. Прокуратура не отменяет решений других органов и не применяет
мер наказания к правонарушителям, прокуратура требует исполнения своих
предписаний и устранения выявленных нарушений.
4. За исключением случаев, которые отдельно оговорены законом.
5. Прокурорский надзор, который осуществляется со стороны
государства, распространяется, в том числе, и на органы, которые
осуществляют контрольно-надзорную деятельность.
Прокурорский надзор состоит в наблюдении за исполнением законов и
соблюдением прав и свобод человека органами государственной власти и
местного самоуправления и их должностными лицами, органами управления
и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и принятии
предусмотренных законом мер к устранению нарушений законов и
способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и
привлечению виновных к ответственности
1
.
Полномочия прокурора за соблюдением конституционных прав и
свобод человека и гражданина закреплены в ст. 27 Федерального закона «О
прокуратуре РФ».
Потенциал прокуратуры в настоящий период довольно объемен и
многообразен, и прокуратура, действуя в пределах своей компетенции только
ей присущими методами и средствами (не подменяя другие органы),
занимает важное место в государственном механизме защиты прав и свобод
человека и гражданина на всех уровнях на территории всей Российской
Федерации
2
.
1
Конституционное право: учебное пособие / под ред. А. В. Юрковского. - Иркутск:
Иркутский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ,
2015. – С 34.
2
Муниципальное право России: учебное пособие / под ред. А.В. Юрковского. - Иркутск:
Иркутский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ,
2016. – С 16.
39
Прокуратура реализует практически все способы защиты
конституционных прав и свобод граждан. Из этого следует, что мы можем
назвать прокуратура краеугольным камнем в системе правоохранительных
органов направленных на защиту прав и свобод граждан.
Специфика прокуратуры как элемента механизма защиты
конституционных прав, свобод и законных интересов состоит в том, что
1) является, по сути, правоохранительным органом;
2) на основе закона осуществляет надзор за соблюдением прав и
свобод человека и гражданина;
3) осуществляет иные правозащитные функции;
4) ориентирована на выполнение важнейшей задачи - защиты прав и
свобод человека и гражданина, прибегая при этом к инициативным формам
деятельности
1
.
Прокурорский надзор состоит в применении предусмотренных законом
о прокуратуре правовых средств воздействия. Закон не может содержать
обязательных рекомендаций обо всех случаях применения тех или иных
правовых средств воздействия.
Подобного рода рекомендации вырабатываются в результате
исследовательской и практической деятельности в области прокурорского
надзора. Наиболее эффективные средства воздействия, которые были
апробированы на практике, закрепляются официальными актами
Генерального прокурора.
Помимо этого, эффективные средства воздействия, применявшиеся в
практике прокурорского надзора, находят закрепление в методических
пособиях, рекомендациях и иных информационных материалах, которые
специально разрабатываются для работников данной государственной
структуры.
1
Прокурорский надзор / В.Н. Григорьев и др. - М.: МПСИ, МОДЭК, 2017. – С 35.
40
В числе основных полномочий прокурора, позволяющих эффективно
осуществлять надзор в рамках рассматриваемой отрасли, действующим
законодательством признаются:
1. Рассмотрение и проверка обращений граждан о нарушении прав и
свобод человека и гражданина, включая жалобы, заявления, и т.д.
2. Доводить до сведения пострадавших граждан и разъяснить им право
и порядок защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов;
3. Принимать самостоятельные мы по предупреждению и пресечению
разного рода нарушений прав и свобод, а также привлечению к
ответственности лиц, признаваемых виновными в совершении таких
нарушений;
4. Входить на территорию и в помещения поднадзорных субъектов,
получать доступ к их документам и материалам, проверять исполнение
законов в рамках проверки полученных из обращений фактов нарушения
прав и свобод, и т.д.
1
Кроме того, в тех случаях, когда исходя из содержания поступившей
жалобы и имеющихся материалов проверки, у прокурора имеются
достаточные основания полагать, что нарушение прав и свобод человека в
данном конкретном случае носит преступный характер, прокурор вправе
передать все материалы в органы предварительного расследования для
решения вопроса о возбуждении уголовного дела.
В отдельных случаях, связанных с неспособностью пострадавшего по
состоянию здоровья, возрасту, или иным причинам лично обратиться в суд за
защитой и восстановлением нарушенных прав и свобод, прокурор, в рамках
надзорной деятельности в соответствующей сфере вправе самостоятельно
подавать заявления в суд о защите соответствующих нарушенных прав.
1
Ястребов, В. Б. Прокурорский надзор / В.Б. Ястребов. - М.: ЗерцалоМ, 2017. – С 42.
41
2.2 Сравнительно-правовой анализ деятельности региональной
прокуратуры (на примере, Владимирской и Ивановской областей)
Государственное регулирование предпринимательской деятельности
основано на Конституции России, где указывается, что каждый имеет право
на свободное использование своих способностей и имущества для
предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической
деятельности
1
.
Предпринимательское право в международной практике трактуется
достаточно широко и не имеет ограничения предмета в рамках права. К
этому виду права относят нормы и других отраслей права, в этом и есть
отличие от российского предпринимательского права. Осуществляется
правовое регулирование при помощи нормативных правовых норм, как за
рубежом, так и в России.
Понимание предпринимательского права имеет место в разных
научных источниках, но наиболее удачное Е.П. Губин, П.Г. Лахно и др.
2
.
Рассмотрим деятельность прокуратуры Владимирской, области за
2015-2019 гг.
За 2018 год в меж спец. прокуратуры Владимирской области потупило
399 заявлений о согласовании проведения внеплановых выездных проверок.
Благодаря указанному выше полномочию на рассматриваемой территории
было проведено всего 248 проверок, на остальные заявления о согласовании
проверок было отказано. При этом с 2015 года процент принятых решений об
отказе в проведении проверки снизился с 40 до 37, 8. Также отмечается
тенденция снижения поступивших от контролирующих органов заявлений о
согласовании внеплановых выездных проверок более чем на 20 %. Это
вызвано тем, что органы контроля стали более тщательно подходить к
1
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с
учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N
6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) П СПС
Консультант Плюс.
2
Предпринимательское право Российской Федерации Учебник" (3-е изд., перераб. и доп.)
(отв. ред. Е.П. Губин, П.Г. Лахно) ("НОРМА", "ИНФРА-М", 2019).
42
вынесению решений о проведении внеплановой проверки, которые
направляются в органы прокуратуры. В свою очередь, это свидетельствует о
детальном подходе прокуроров к изучению поступивших заявлений о
согласовании проверок. Однако рассматриваемая тенденция присуща не всем
контролирующим органам. Так, например, из Рос природ надзора поступило
22 заявления (за 2015 год всего 15), из Рос сельхоз надзора - 26 (2015 - 19) из
Рос здав. надзора - 20 (2015 -16). Стоит отметить, что за 2018 год
Управлением Рос потреб надзора по Владимирской области в суде было
обжаловано 2 решения об отказе в согласовании внеплановой выездной
проверки, которые были признаны судом законными и обоснованными.
По Распоряжению Генерального прокурора Российской Федерации от
03.03.2019 № 139/'7р «Об организации проведения в органах прокуратуры
Российской Федерации Всероссийского дня приема предпринимателей»
1
в
прокуратурах всех уровней Владимирской области введен единый день
приема предпринимателей, что способствует активизации защиты прав лиц,
осуществляющих предпринимательскую деятельность.
Например, так, в единый день приема предпринимателей в Ковровскую
городскую прокуратуру Владимирской области обратился индивидуальный
предприниматель с просьбой оказать консультацию. В ходе личного приема
данному субъекту разъяснен порядок разрешения возникшего вопроса.
Следует учитывать, что это не единичный случай, поскольку лица,
осуществляющие предпринимательскую деятельность, регулярно
обращаются в органы прокуратуры (в первом полугодии 2019 года
зарегистрировано 36 обращений, из которых 7 удовлетворено), а введение
единого дня приема предпринимателей лишний раз акцентирует внимание на
значении прокурорского надзора в рассматриваемой сфере.
В распоряжении прокурора Владимирской области, посвященном
порядку организации работы с обращениями субъектов
1
Распоряжение Генерального прокурора от 03.03.2019 № 139/7р «Об организации
проведения в органах прокуратуры Российской Федерации Всероссийского дня приема
предпринимателей» И СПС Консультант Плюс.
43
предпринимательской деятельности, акцентируется внимание на
необходимости исключения фактов необоснованного вмешательства в
экономическую деятельность предприятий, а также вовлечения органов
прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами, а
меж рай спец прокурорам предлагается осуществлять личный контроль за
рассмотрением обращений о нарушении прав предпринимателей.
Под особым контролем прокуратуры Владимирской области находится
деятельность органов внутренних дел, уполномоченных осуществлять
оперативно розыскные мероприятия в отношении субъектов
предпринимательства, а также органов местного самоуправления в части
исполнения обязательств по оказанию поддержки малому и среднему
предпринимательству. Нарушения в деятельности выразились в размещении
на сайтах органов местного самоуправления неактуальной информации
относительно поддержки предпринимательства.
Ежегодно происходит активное участие органов прокуратуры в
формировании свободного плана проверок. Прокуратурой Владимирской
области в 2018 году рассмотрено 166 планов органов контроля (надзора), из
них:
- федерального уровня -91;
- регионального уровня - 26;
- муниципального уровня - 49.
Данными планами предусматривалось проведение 5664 проверок.
Оценив законность включения проверок в свободный план, органы
прокуратуры не допусти проведение 2050 проверок. При этом основными
причинами отклонения заявлений явилось:
- отсутствие оснований для проведения проверки;
- несоблюдение требований к формированию плана проверок;
- запрет на проведение проверок в отношении субъектов малого
предпринимательства, предусмотренный ст. 26.1 ФЗ №294 (норма носит
диспозитивный характер, поскольку предусмотрены исключения).
44
Постановлением Правительства РФ от 28.04.2015 N 415 утверждены
Правила формирования и ведения единого реестра проверок (далее -
Правила). Прокуратура Владимирской области в апреле 2019 года провела
проверки по соблюдению указанных Правил в части касающейся полноты и
своевременности внесения контролирующими органами информации в
единый реестр проверок. В ходе проведенных мероприятий выявлен ряд
нарушений в деятельности департаментов ветеринарии, природопользования
и охраны окружающей среды, цен и тарифов, развития предпринимательства
а также Гос. Охот инспекции, государственной жилищной инспекции и
инспекции государственного строительного надзора администрации
Владимирской области. Установлено, что указанные субъекты
несвоевременно вносили (в ряде случаев полностью не вносили)
информацию, касающуюся проводимых мероприятий по контролю. По
результатам проделанной работы прокуратурой области было внесено 7
представлений руководителям указанных органов, 6 должностных лиц
привлечены к дисциплинарной ответственности.
Необходимо учесть, что в докладе на заседании Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации 26 апреля 2019 года
Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка указал на
повышение эффективности прокурорского надзора в сфере защиты прав
предпринимателей. Такая тенденция сохраняется в настоящее время, в том
числе прослеживается и в деятельности прокуратуры Владимирской области.
В частности, за 2015 год прокурорскими работниками на территории
Владимирской области выявлено 1075 нарушений в рассматриваемой сфере,
то в 2018 году эта цифра выросла до 1161. При этом в 2018 году органами
прокуратуры внесено 217 представлений, 158 протестов, 9 предостережения.
Кроме того, имеются факты привлечения должностных лиц, как к
дисциплинарной, так и к административной ответственности.
Представленные данные говорят об улучшении качества работы
прокуратуры Владимирской области, что отражается на состоянии